論標(biāo)桿管理在我國(guó)公共部門(mén)實(shí)施中的障礙及對(duì)策

李大偉

摘 要：自二十世紀(jì)八十年代，以施樂(lè)公司為首的現(xiàn)代企業(yè)成功實(shí)施標(biāo)桿管理的事實(shí)，引起了公共部門(mén)的充分重視。此后，各國(guó)開(kāi)始在公共部門(mén)實(shí)施標(biāo)桿管理，并取得了一定成效，現(xiàn)已發(fā)展成為公共部門(mén)有效的管理工具。但這一有效工具在我國(guó)公共部門(mén)未能得到應(yīng)有的關(guān)注。因此，本文擬在通過(guò)對(duì)公共部門(mén)標(biāo)桿管理的概念、意義、實(shí)施障礙及對(duì)策等方面的介紹，為我國(guó)公共部門(mén)的標(biāo)桿管理提供一些有益的思路。

關(guān)鍵詞：標(biāo)桿管理；公共部門(mén)；障礙

一、公共部門(mén)標(biāo)桿管理的概念

關(guān)于標(biāo)桿管理的概念，可謂是：“仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智”其中較有代表性的有：美國(guó)學(xué)者帕特里夏·基利等在《公共部門(mén)標(biāo)桿管理》一書(shū)中指出：標(biāo)桿管理是一個(gè)認(rèn)識(shí)和引進(jìn)最佳實(shí)踐，以提高績(jī)效的過(guò)程[1]。我國(guó)學(xué)者張成福，黨秀云在《公共管理學(xué)》一書(shū)中指出，標(biāo)桿管理即追求卓越的管理模式，并將之轉(zhuǎn)化，以提高組織績(jī)效的管理工具[2]。我國(guó)學(xué)者陳振明在《政府工具導(dǎo)論》一書(shū)中指出，標(biāo)桿管理是一種從自身與最佳實(shí)踐的對(duì)比，分析的過(guò)程中，找出二者的差距，并采取相應(yīng)的對(duì)策消除之，以實(shí)現(xiàn)績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)的管理工具[3]。

綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)，不難看出，標(biāo)桿管理實(shí)質(zhì)就是通過(guò)找出最佳實(shí)踐，并以最佳實(shí)踐為基準(zhǔn)進(jìn)行比較，分析，判斷，從而找到與最佳實(shí)踐的差距并模仿創(chuàng)新，創(chuàng)造自己的最佳實(shí)踐，持續(xù)改進(jìn)組織績(jī)效的一種有效的管理方法。

二、公共部門(mén)應(yīng)用標(biāo)桿管理的意義

由于公共部門(mén)管理效率的低下，機(jī)構(gòu)臃腫，政策失效等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致民眾對(duì)政府合法性信任危機(jī)，因此，找到這些問(wèn)題的解決途徑，成為各國(guó)政府迫切的愿望。而標(biāo)桿管理在企業(yè)管理中改進(jìn)組織績(jī)效獲得成功，成為企業(yè)管理的三大管理方法之一。這給公共部門(mén)帶來(lái)了很大的啟示，各國(guó)公共部門(mén)開(kāi)始將其運(yùn)用到公共部門(mén)，并取得了很大的成效。因此，實(shí)施標(biāo)桿管理對(duì)公共部門(mén)具有重要意義。

1、有助于改進(jìn)公共部門(mén)績(jī)效?？?jī)效一直以來(lái)，都是各國(guó)政府比較關(guān)心的問(wèn)題，同時(shí)也是公共部門(mén)改革的核心問(wèn)題?？?jī)效關(guān)系到組織的生存，因此找到提高組織績(jī)效的方法尤為重要，而標(biāo)桿管理方法在提高組織績(jī)效尤為突出，實(shí)施標(biāo)桿管理的組織可以通過(guò)與同行業(yè)最佳部門(mén)進(jìn)行比較，找出差距，并對(duì)癥下藥，提出改進(jìn)的良方。

2、有助于公共部門(mén)管理者認(rèn)識(shí)到自身的不足。標(biāo)桿管理為組織設(shè)立了管理的基準(zhǔn)，為組織在實(shí)踐中提供了可比較的參照系，使管理者清楚地看到自身的不足。阿爾卡公司的副總裁湯姆卡特先生曾說(shuō)，通過(guò)實(shí)施標(biāo)桿瞄準(zhǔn)，我們確實(shí)知道組織的經(jīng)營(yíng)績(jī)效應(yīng)達(dá)到而且可以達(dá)到什么水平，同時(shí)也明確了組織目前的績(jī)效水平與我們應(yīng)該并且可以達(dá)到的最佳經(jīng)營(yíng)結(jié)果之間，為什么會(huì)存在如此之大的差距。

3、標(biāo)桿管理能夠?yàn)楣膊块T(mén)提供被實(shí)踐所證明的，正確的行動(dòng)和方案。從標(biāo)桿管理的定義中可以看出，標(biāo)桿管理通過(guò)與最佳實(shí)踐進(jìn)行比較，并以此為基準(zhǔn)。而最佳實(shí)踐是被實(shí)踐有效的行動(dòng)方案，因此它能夠?yàn)楣膊块T(mén)制定正確的行動(dòng)方案提供指導(dǎo)。

三、標(biāo)桿管理在我國(guó)公共部門(mén)應(yīng)用中的障礙分析

既然標(biāo)桿管理具有如此重要的意義，那么為什么標(biāo)桿管理沒(méi)有在我國(guó)公共部門(mén)得到普遍的應(yīng)用呢？就當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，主要有以下幾點(diǎn)：

1、傳統(tǒng)文化方面的障礙。眾所周知，我國(guó)有兩千多年的封建傳統(tǒng)文化，深受儒家思想文化的影響，儒家思想倡導(dǎo)的某些思想對(duì)我們的影響可謂是根深蒂固，這為我國(guó)的公共部門(mén)的改革帶來(lái)強(qiáng)大的阻力。尤其是政府官員的官本位思想嚴(yán)重，這種思想嚴(yán)重阻礙了政府機(jī)構(gòu)的變革，他們害怕變革，害怕失去自己的既得利益，這阻礙了公共部門(mén)引進(jìn)新技術(shù)，因?yàn)楣膊块T(mén)引進(jìn)新技術(shù)必然要求提高政府效率，增強(qiáng)政府部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)，這樣必然帶來(lái)他們的利益受損，所以必然會(huì)引起強(qiáng)烈的反對(duì)，因此標(biāo)桿管理技術(shù)的應(yīng)用必然受到影響。

2、制度方面的障礙。實(shí)踐證明，競(jìng)爭(zhēng)是提高產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)品質(zhì)的最有效手段，然而由于公共部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)與民選代表之間存在密切的利益關(guān)系，不會(huì)因?yàn)楣ぷ餍识獾浇夤停运麄円矝](méi)有壓力去高效率的工作。這樣就導(dǎo)致公共部門(mén)缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力，從而不會(huì)去想著提高公共服務(wù)和質(zhì)量。這就為公共部門(mén)引進(jìn)新技術(shù)帶來(lái)了困難，從而阻礙了標(biāo)桿管理的實(shí)施。

3、公共部門(mén)缺乏掌握標(biāo)桿管理的人才。由于標(biāo)桿管理是從私人部門(mén)引進(jìn)過(guò)來(lái)的，公共部門(mén)內(nèi)部往往缺乏具有實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)技能的專(zhuān)門(mén)人才，所以更多的情況下，公共部門(mén)可能借助外來(lái)的專(zhuān)家之手來(lái)從事標(biāo)桿管理技術(shù)的開(kāi)發(fā)和管理，此過(guò)程便難以避免外來(lái)專(zhuān)家所帶來(lái)的技術(shù)含有私人部門(mén)的色彩，產(chǎn)生技術(shù)本身與公共部門(mén)之間的兼容性問(wèn)題，從而導(dǎo)致標(biāo)桿管理在公共部門(mén)實(shí)施的困難[3]。

4、公共部門(mén)的績(jī)效管理難以測(cè)量。首先，公共部門(mén)的產(chǎn)出難以量化，由于公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)不同，私營(yíng)部門(mén)的產(chǎn)品可以計(jì)量，而公共部門(mén)提供的服務(wù)是無(wú)法計(jì)量的，這就導(dǎo)致了公共部門(mén)的績(jī)效難以衡量。其次，公共部門(mén)績(jī)效指標(biāo)難以確定，這主要是因?yàn)楣膊块T(mén)的管理內(nèi)容較多，目標(biāo)多元化，涉及到各部門(mén)之間的關(guān)系，因而公共部門(mén)績(jī)效指標(biāo)比較復(fù)雜，難以確定；最后，公共部門(mén)目標(biāo)的界定并非是一個(gè)完全理性的選擇過(guò)程，而是一個(gè)相互妥協(xié)的政治過(guò)程，往往會(huì)存在多元目標(biāo)之間的沖突，由此造成的公共部門(mén)中心目標(biāo)的模糊必然導(dǎo)致公共部門(mén)在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略方面較難形成統(tǒng)一的意見(jiàn)，并進(jìn)而不利于確定標(biāo)桿管理的研究范圍[3]。

四、我國(guó)公共部門(mén)實(shí)施標(biāo)桿管理的對(duì)策

盡管標(biāo)桿管理在公共部門(mén)的實(shí)踐中遇到各種各樣的技術(shù)問(wèn)題，但這并不能否定標(biāo)桿管理就不適用于公共部門(mén)，我們要辯證地看待這一問(wèn)題，如果標(biāo)桿管理在公共部門(mén)實(shí)施的過(guò)程中加以改進(jìn)，那么標(biāo)桿管理就不失為提高公共部門(mén)績(jī)效管理的有效工具和手段。因此，針對(duì)我國(guó)公共部門(mén)實(shí)施標(biāo)桿管理的障礙提出幾點(diǎn)建議：

1、標(biāo)桿管理的實(shí)施要獲得高層的支持與承諾。這是實(shí)施標(biāo)桿管理的關(guān)鍵。由于公共部門(mén)內(nèi)部存在著短視行為，一些官員急功近利，如果不作出承諾的話，很可能半途而廢。另外，就是需要高層的支持與表態(tài)，在我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層的支持是非常重要的，如果沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)層的支持，實(shí)施新技術(shù)將面臨很大的壓力，因此，高層的支持是實(shí)施標(biāo)桿管理的關(guān)鍵。

2、吸納新思想，破除傳統(tǒng)觀念的影響，為標(biāo)桿管理的實(shí)施掃清障礙。由于我國(guó)有兩千多年的封建文化，傳統(tǒng)文化的觀念對(duì)我國(guó)公共部門(mén)的變革帶來(lái)極大的阻力，因此必須改變傳統(tǒng)觀念，吸納新思想。

3、培養(yǎng)掌握公共部門(mén)標(biāo)桿管理的專(zhuān)門(mén)人才。由于標(biāo)桿管理的實(shí)施有一整套邏輯嚴(yán)密的實(shí)施步驟，即確認(rèn)標(biāo)桿管理的目標(biāo)，確定比較目標(biāo)，收集與分析數(shù)據(jù)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)和改進(jìn)，評(píng)價(jià)與提高。而這一套嚴(yán)密的邏輯程序需要專(zhuān)門(mén)的人才實(shí)施，才能收到良好的效果，因此，培養(yǎng)掌握公共部門(mén)標(biāo)桿管理的專(zhuān)門(mén)人才是非常重要的。

4、建立標(biāo)桿管理協(xié)會(huì)，為標(biāo)桿管理創(chuàng)造良好的實(shí)施環(huán)境。標(biāo)桿管理已在西方發(fā)達(dá)國(guó)家得到廣泛應(yīng)用，比如，英美等國(guó)都已建立了全國(guó)性的官方或民間的機(jī)構(gòu)和協(xié)會(huì)等，負(fù)責(zé)將標(biāo)桿管理的技術(shù)，程序，方法，公開(kāi)和傳播以便為公共部門(mén)或私人部門(mén)提供人員和技術(shù)支持，比如英國(guó)的聯(lián)邦政府標(biāo)桿管理部門(mén)。這些措施都為標(biāo)桿管理提供了良好的環(huán)境，從而有利于標(biāo)桿管理在公共部門(mén)順利實(shí)施。然而，由于我國(guó)這方面的起步較晚，所以目前還沒(méi)有官方的標(biāo)桿管理部門(mén)。但是我們可以通過(guò)對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的借鑒學(xué)習(xí)，獲得有益的啟示，從而為我國(guó)公共部門(mén)實(shí)施標(biāo)桿管理創(chuàng)造良好的環(huán)境。（作者單位：長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院）

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