社會(huì)組織參與現(xiàn)代職業(yè)教育服務(wù)的必要性和法律依據(jù)

邢若蘭

摘 要：現(xiàn)代職業(yè)教育在“科教興國(guó)”戰(zhàn)略中占有特殊重要的地位，它關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)競(jìng)爭(zhēng)力提升，關(guān)系億萬(wàn)勞動(dòng)力就業(yè)，職業(yè)教育服務(wù)是一項(xiàng)不能輕視的公共教育服務(wù)。中華人民共和國(guó)憲法、教育法和職業(yè)教育法都為社會(huì)組織參與現(xiàn)代職業(yè)教育服務(wù)提供了明確的法律依據(jù)。通過(guò)實(shí)施社會(huì)組織參與現(xiàn)代職業(yè)教育服務(wù)，可以使政府公共服務(wù)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)以及社會(huì)組織的持續(xù)發(fā)展三方面的動(dòng)力互相疊加，有效提升職業(yè)教育服務(wù)質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；職業(yè)教育；公共服務(wù)

引言

社會(huì)組織，又稱為“民間組織”或“非政府組織”，包含由民間自發(fā)組織起的具備非營(yíng)利性及非政府性特征的各種組織形式，常見(jiàn)形態(tài)有社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、研究會(huì)、民辦非企業(yè)單位等。從2003年至今，各類社會(huì)組織以年均10%左右的速度不斷壯大，如圖1所示。截至2014年底，全國(guó)共有社會(huì)組織60.6萬(wàn)個(gè)；其中教育類社會(huì)團(tuán)體及民辦非企業(yè)單位共計(jì)1.8萬(wàn)個(gè)，約占社會(huì)團(tuán)體及民辦非企業(yè)組織總量的36%。

圖1 我國(guó)社會(huì)組織規(guī)模的變化

如果把公共教育服務(wù)理解為：以滿足廣大公民及其組織的基本教育需求為宗旨，將公共權(quán)力以直接或間接的方式行使，用于合理地優(yōu)化配置公共教育資源，從而保障教育公平，實(shí)現(xiàn)提高公民素質(zhì)、為社會(huì)培養(yǎng)人才、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)的社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程，那么，社會(huì)組織參與公共教育服務(wù)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的歷史都很有限。中國(guó)社會(huì)組織參與公共教育服務(wù)大致開(kāi)始于20世紀(jì)90年代中期，相較于國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家晚了幾十年。90年代，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)發(fā)起的“希望工程”、中國(guó)婦女兒童基金會(huì)發(fā)起的“春蕾計(jì)劃”等項(xiàng)目喚起了原本就始終存在的由零散個(gè)人所進(jìn)行的公益性教育服務(wù)供給活動(dòng)，通過(guò)對(duì)這些項(xiàng)目的自發(fā)參與，將社會(huì)力量逐漸聚集。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著互聯(lián)網(wǎng)等媒體手段的普及，網(wǎng)上支教和助學(xué)平臺(tái)開(kāi)始搭建，并于2001年左右形成一定規(guī)模。2003年以后，一批相對(duì)成型的參與教育服務(wù)的社會(huì)組織才算開(kāi)始步入正軌，并展現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭。

職業(yè)教育在“科教興國(guó)”戰(zhàn)略中占有特別重要的地位，它關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)競(jìng)爭(zhēng)力提升，關(guān)系億萬(wàn)勞動(dòng)力就業(yè)；它既是教育問(wèn)題，更是重大民生問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，受到了黨中央和政府的高度重視。2014年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》。該決定在充分肯定近年來(lái)現(xiàn)代職業(yè)教育在提高勞動(dòng)者素質(zhì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面做出了巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，明確指出存在著“結(jié)構(gòu)不盡合理，質(zhì)量有待提高，辦學(xué)條件薄弱，體制機(jī)制不暢”的突出問(wèn)題?！稕Q定》要求，要加大力量發(fā)展保障職業(yè)教育，完善公共教育服務(wù)提供體系，鼓勵(lì)并支持社會(huì)力量參與到公共教育服務(wù)提供隊(duì)伍中來(lái)，以滿足越來(lái)越迫切的各行業(yè)、各層次的公共教育服務(wù)需求。這為社會(huì)組織參與職業(yè)教育提供了政策依據(jù)。但是，如何結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)狀，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織參與現(xiàn)代職業(yè)教育服務(wù)，是一個(gè)值得研究的重要課題。本文結(jié)合自己的工作實(shí)際，對(duì)社會(huì)組織參與現(xiàn)代職業(yè)教育的必要性和法律依據(jù)進(jìn)行了探討。

一、社會(huì)組織參與現(xiàn)代職業(yè)教育服務(wù)的必要性

（一）現(xiàn)代職業(yè)教育的專業(yè)性和多樣化需求要求社會(huì)組織參與

注意到現(xiàn)代職業(yè)教育服務(wù)涵蓋內(nèi)容的廣泛性，并根據(jù)薩繆爾森的公共產(chǎn)品理論[1]以及教育所具有的排他性和外部性，可以將除基礎(chǔ)教育外的其他類型公共教育服務(wù)看成是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品[2]。準(zhǔn)公共物品的觀點(diǎn)意味著職業(yè)教育不僅屬于公共教育服務(wù)的范疇，而且它更是具有特殊性的公共服務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，從社會(huì)需求的角度可以將公共教育服務(wù)分為基礎(chǔ)教育和高層次教育兩大類。所謂的基礎(chǔ)教育主要是指以提高公民整體素質(zhì)、提升社會(huì)福利為目標(biāo)的公共教育服務(wù)，它是公民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是每個(gè)公民都存在的基本需求；而高層次教育服務(wù)則是除基礎(chǔ)教育外的更高層次的教育服務(wù)，具有一定針對(duì)性，如高等教育、職業(yè)教育和特殊教育等，這種教育服務(wù)的對(duì)象表現(xiàn)出明顯的差異性與多元化的特點(diǎn)。職業(yè)教育就是典型的高層次教育，這種教育的突出特點(diǎn)是專業(yè)性強(qiáng)、個(gè)體差異大、內(nèi)容復(fù)雜多樣。

政府組織在基礎(chǔ)教育方面投入了大量的人力、物力、財(cái)力，著力于促進(jìn)教育服務(wù)城鄉(xiāng)均等化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。但是，當(dāng)今社會(huì)發(fā)展進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)人才的需求不再滿足于基礎(chǔ)教育所培養(yǎng)出的人才。成人教育類的繼續(xù)教育、技能人才培養(yǎng)、職業(yè)教育、素養(yǎng)型教育、終身教育等需求日益旺盛，而政府組織的人力和財(cái)力都無(wú)法也不必要去親身親為地提供這種多樣性服務(wù)。

此前，針對(duì)職業(yè)教育的巨大需求，很多地方政府和民營(yíng)機(jī)構(gòu)開(kāi)辦了各種專門(mén)的技工學(xué)校，開(kāi)展職業(yè)教育服務(wù)，對(duì)我國(guó)的職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展做出了一定貢獻(xiàn)。但是，必須承認(rèn)，民營(yíng)職業(yè)教育以盈利為目的，其逐利性極大，導(dǎo)致分布不均，無(wú)法滿足公眾的普遍需求；政府舉辦的職業(yè)教育辦學(xué)條件薄弱，服務(wù)質(zhì)量低下，無(wú)法滿足職業(yè)教育多樣性需求。只有將職業(yè)教育其納入政府公共服務(wù)的范疇，而不是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)行為，采取社會(huì)組織參與、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，才能使現(xiàn)代職業(yè)教育健康發(fā)展。因此，職業(yè)教育服務(wù)的多樣性要求社會(huì)組織參與。通過(guò)政府引入社會(huì)組織共同完成這些教育服務(wù)的提供，既可以克服市場(chǎng)機(jī)制下職業(yè)教育的不均衡性，又可以針對(duì)不同的人群開(kāi)展具有針對(duì)性的教育服務(wù)，提高服務(wù)的滿意度。

（二）政府自身的缺陷要求社會(huì)組織參與現(xiàn)代職業(yè)教育

在我國(guó)現(xiàn)行體制下，教育工作都由教育行政部門(mén)主管，形成了事實(shí)上的政策制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者是一身的現(xiàn)狀，極容易產(chǎn)生一系列“政府失靈”的問(wèn)題。

此外，職業(yè)教育服務(wù)是一項(xiàng)投資大、見(jiàn)效周期長(zhǎng)的公益性服務(wù)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源不足和如何使有限資金得到高效利用始終是教育服務(wù)的一大難題。中國(guó)早就通過(guò)引入社會(huì)資本、允許社會(huì)團(tuán)體辦學(xué)來(lái)緩解這一問(wèn)題，收到了一定效果。但是要真正解決教育資金來(lái)源不足與運(yùn)用低效的問(wèn)題并切實(shí)提高辦學(xué)水平和人力資源素養(yǎng)，就要從體制上創(chuàng)新，對(duì)公共教育服務(wù)進(jìn)行科學(xué)分類，推動(dòng)籌資主體與供給主體的多元化進(jìn)程。很多研究都預(yù)見(jiàn)，全部由政府負(fù)擔(dān)教育籌資的體制將不具備可持續(xù)性，多元化的籌資及提供主體才能保證高效有力[3]。

國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)組織參與公共教育是一個(gè)高效可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)機(jī)制。通過(guò)對(duì)美國(guó)社會(huì)組織的研究發(fā)現(xiàn)[4]，參與公共教育服務(wù)的社會(huì)組織的存在，使美國(guó)的公共教育形成了以聯(lián)邦中央政府整體調(diào)控為主導(dǎo)和市場(chǎng)創(chuàng)新選擇為主體的有機(jī)合作機(jī)制、以科研資助和大學(xué)生資助相輔相成為主要通道和方式的經(jīng)費(fèi)來(lái)源機(jī)制，在保障并促進(jìn)美國(guó)高等教育有效公平、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要的作用，成為世界教育極具借鑒價(jià)值的參照形態(tài)之一[5]。這種社會(huì)組織參與公共教育服務(wù)的機(jī)制具有很多優(yōu)點(diǎn)：第一，這些社會(huì)組織的存在使政府與學(xué)校及社會(huì)的對(duì)話話語(yǔ)權(quán)得到了保障，促進(jìn)了政府與社會(huì)就教育需求的溝通；第二，它們承擔(dān)著與專業(yè)相關(guān)的社會(huì)管理和服務(wù)職能，從而使教育更加符合社會(huì)需求；第三，社會(huì)組織的成員廣泛，有利于促進(jìn)教師專業(yè)水平提高，促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新形成，甚至促進(jìn)學(xué)術(shù)方面更好地集成；第四，這些社會(huì)組織掌握的廣泛而基層的一手資料為政府進(jìn)行教育決策及法律制定提供了有效的咨詢和依據(jù)。

因此，從政府角度來(lái)講，引進(jìn)社會(huì)組織加入職業(yè)教育服務(wù)提供者的陣營(yíng)是十分有利的。首先，相較于政府而言，社會(huì)組織規(guī)模較小，反應(yīng)更靈活，面對(duì)變化著的職業(yè)教育服務(wù)需求，能更靈活地調(diào)整服務(wù)提供方案，從而提高職業(yè)教育服務(wù)的質(zhì)量；其次，社會(huì)組織的人員構(gòu)成更加靈活多樣、專業(yè)和豐富，通過(guò)選擇更具有針對(duì)性的社會(huì)組織提供相應(yīng)方面的職業(yè)教育服務(wù)，有利于通過(guò)社會(huì)組織所擁有的處理相應(yīng)問(wèn)題的能力和經(jīng)驗(yàn)而更滿足需求；再次，社會(huì)組織參與職業(yè)教育服務(wù)通常在吸納財(cái)政資金之外，仍在吸納著社會(huì)資本去完成整個(gè)教育服務(wù)提供過(guò)程，而社會(huì)組織的非營(yíng)利性有助于他們獲得社會(huì)信任，由此，社會(huì)組織參與職業(yè)教育服務(wù)使有限財(cái)政資金融合社會(huì)資本增大職業(yè)教育服務(wù)的覆蓋范圍，同時(shí)，以社會(huì)組織為中介，促進(jìn)著社會(huì)資本與社會(huì)和諧；最后，社會(huì)組織因其不必建立龐大的政府官僚機(jī)構(gòu)而更接近服務(wù)需求方，從而相較政府而言更早識(shí)別問(wèn)題所在，調(diào)整創(chuàng)新工作方式及思路，彌補(bǔ)“政府失靈”。

（三）社會(huì)組織自身發(fā)展要求其必須參與職業(yè)公共教育服務(wù)

從社會(huì)組織的視角來(lái)看，積極參與職業(yè)教育服務(wù)也是必要的。這是教育類社會(huì)組織發(fā)展壯大的必經(jīng)之路，也是教育類社會(huì)組織存在的重要意義。首先，參與到職業(yè)公共教育服務(wù)的行列中促使社會(huì)組織完成資源和人力的增加，提升并完善組織自身能力及履行使命的資本；其次，通過(guò)參與公共職業(yè)教育服務(wù)，促使組織自身完成自身定位的確認(rèn)，使組織更具備競(jìng)爭(zhēng)力；最后，參與公共服務(wù)并形成一定影響力后，使資金來(lái)源趨于穩(wěn)定，并增加了獲取資源的渠道。

應(yīng)該說(shuō)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織在參與職業(yè)教育服務(wù)的過(guò)程中都發(fā)揮著巨大的作用；同時(shí)，這三者在社會(huì)公共資源配置上又都存在著一定缺陷。這三者進(jìn)行有機(jī)的整合，它們彼此的缺陷可以得到互補(bǔ)，各自的優(yōu)勢(shì)可以得以光大，進(jìn)而產(chǎn)生“1+1+1>3”的效果。

二、社會(huì)組織參與現(xiàn)代職業(yè)教育服務(wù)的法律依據(jù)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的職業(yè)教育一直發(fā)展緩慢，非市場(chǎng)機(jī)制的社會(huì)組織參與職業(yè)教育的實(shí)例很少，有一個(gè)原因就是對(duì)社會(huì)組織參與職業(yè)教育服務(wù)的法律依據(jù)不甚清楚，社會(huì)組織心存芥蒂。事實(shí)上，社會(huì)組織參與現(xiàn)代職業(yè)教育是有明確的法律依據(jù)的，國(guó)家法律支持和保護(hù)社會(huì)組織參與職業(yè)教育服務(wù)。

首先，《中華人民共和國(guó)憲法》第十九條，對(duì)中國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展方面進(jìn)行的表述是：“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平……國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。”因此，憲法從原則上肯定并鼓勵(lì)了社會(huì)力量依法舉辦各種教育事業(yè)，也就是從根本上為社會(huì)組織參與公共教育服務(wù)（包括職業(yè)教育服務(wù)）提供了來(lái)自憲法的法律依據(jù)。

其次，《中華人民共和國(guó)教育法》對(duì)公共教育服務(wù)提供者在多處進(jìn)行了明確的闡述，鼓勵(lì)并支持多方并舉的方式完善公共教育。例如第二十五條對(duì)學(xué)校及教育機(jī)構(gòu)的舉辦方進(jìn)行了表述，“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”；教育法第四十六條“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織同高等學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校在教學(xué)、科研、技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣等方面進(jìn)行多種形式的合作。企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人，可以通過(guò)適當(dāng)形式，支持學(xué)校的建設(shè)，參與學(xué)校管理”；第五十二條“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)文化機(jī)構(gòu)及其他社會(huì)組織和個(gè)人開(kāi)展有益于受教育者身心健康的社會(huì)文化教育活動(dòng)”。此外，教育法就社會(huì)組織參與公共教育服務(wù)過(guò)程中資金的提供問(wèn)題也做了明確規(guī)定。第五十三條，“國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制……企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由舉辦者負(fù)責(zé)籌措，各級(jí)人民政府可以給予適當(dāng)支持?！币簿褪钦f(shuō)，教育法在教育提供者、提供方式以及教育資金來(lái)源及使用等方面都準(zhǔn)許并鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到公共教育服務(wù)中來(lái)。

第三，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》為社會(huì)組織參與現(xiàn)代職業(yè)教育提供了更加直接的法律依據(jù)。職業(yè)教育法第十七條表示“對(duì)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織依法舉辦的職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)給予指導(dǎo)和扶持?！保诙粭l更是明確規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定舉辦職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)?！?/p>

三、結(jié)語(yǔ)

（一）在我國(guó)，社會(huì)組織參與職業(yè)教育有充分的法律依據(jù)，國(guó)家法律支持和保護(hù)社會(huì)組織參與職業(yè)教育服務(wù)；

（二）社會(huì)組織參與職業(yè)教育服務(wù)，可以將社會(huì)組織、市場(chǎng)和政府三方面的優(yōu)勢(shì)得以光大，而克服各自的缺陷；

（三）現(xiàn)代職業(yè)教育服務(wù)的特點(diǎn)和社會(huì)組織持續(xù)發(fā)展的需求，都要求社會(huì)組織積極參與職業(yè)教育服務(wù)，這是提高現(xiàn)代職業(yè)教育服務(wù)水平的有效途徑。（作者單位：北京市總工會(huì)職工大學(xué)）

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