中國現(xiàn)階段城市基層協(xié)商民主的問題及路徑研究

宮雪

摘 要： 上世紀(jì)80年代，協(xié)商民主在西方悄然興起，隨后傳入中國，成為廣大學(xué)者爭(zhēng)相研究的對(duì)象。隨著我國社會(huì)主義民主制度的逐步完善，基層協(xié)商民主通過不同的實(shí)踐模式迅速延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，帶動(dòng)基層社會(huì)的發(fā)展與變革，在推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。但其作為一種新興產(chǎn)物，在發(fā)展應(yīng)用的過程中，協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商過程等方面出現(xiàn)了諸多問題，通過研究找到問題根源并從社會(huì)基礎(chǔ)和參與機(jī)制方面探尋解決路徑，成為當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞： 基層協(xié)商民主；問題；路徑

一、我國城市基層協(xié)商民主存在的問題

當(dāng)代中國基層協(xié)商民主是與中國國情相呼應(yīng)的。我國作為社會(huì)主義國家，人民當(dāng)家作主，大力發(fā)展基層協(xié)商民主有利于保障我國最廣大人民的根本利益，真正實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，自我管理，自我監(jiān)督?；谖覈幕緡?，融合西方協(xié)商民主思想的精華，結(jié)合中國歷史悠久的政治協(xié)商制度，我國各領(lǐng)域先后出現(xiàn)了多種基層協(xié)商民主的實(shí)踐模式，但在具體實(shí)施過程中出現(xiàn)了許多問題，值得我們關(guān)注。

1.民眾參與意識(shí)淡薄，過程流于形式 。在城市基層民主建設(shè)中，由于受到傳統(tǒng)體制的影響，普通民眾認(rèn)為自己的事情都是由國家和政府一手操辦完成，加之信息渠道閉塞，打擊了他們參與的積極性。還有部分農(nóng)民工群體，他們處于城市生活的底層，條件苛刻，溫飽難以為繼，在民生大于民主的潛意識(shí)中，認(rèn)為基層協(xié)商民主與自己是無關(guān)的[1]。參與是一切民主的實(shí)質(zhì)。多年以來，票選民主已經(jīng)成為主流，但隨著民主制度的日益完善，票選民主的弊端漸漸顯現(xiàn)。人民群眾已然習(xí)慣這種民主形式，認(rèn)為受到各種條件的束縛，票選代表可以代替自己完成各種事務(wù)。若人民群眾不能參與到自己的事務(wù)中，協(xié)商民主就失去了意義，導(dǎo)致后續(xù)推動(dòng)力不足，阻礙了基層民主建設(shè)的健康有序發(fā)展，讓基層協(xié)商民主流于形式。

2.各利益主體協(xié)商地位不平等。 基層協(xié)商民主要求參與主體是以平等的身份參加，自主自由地發(fā)表意見，并對(duì)協(xié)商結(jié)果產(chǎn)生同等影響效果。杰克·奈特和詹姆斯·約翰遜將此總結(jié)為程序和實(shí)質(zhì)上的機(jī)會(huì)平等，主要體現(xiàn)在平等的政治影響機(jī)會(huì)，非強(qiáng)制性參與和自由自愿的決策以及政治上相關(guān)能力的平等[2]。

但在現(xiàn)階段城市基層協(xié)商民主中，出現(xiàn)了以基層干部為主導(dǎo)，民眾單純作為意見接受者的局面。且在這種局面中，基層干部的主導(dǎo)僅僅是對(duì)上級(jí)政府意見的轉(zhuǎn)達(dá)，而不是對(duì)協(xié)商過程的組織[3]。在基層協(xié)商民主的過程中，群眾應(yīng)是協(xié)商的主體，對(duì)政策和事情進(jìn)行自我意見的表達(dá)、討論，從而得出最終意見，實(shí)現(xiàn)真正意義上的自我管理。而現(xiàn)階段各利益主體僅僅是打著協(xié)商民主的旗號(hào)，踐行傳統(tǒng)意義上的“專政”。

3.非理性參與現(xiàn)象嚴(yán)重。 理性是協(xié)商的前提，協(xié)商主體以理性的態(tài)度，合理合規(guī)地陳述自己的利益訴求，慎重地對(duì)待協(xié)商結(jié)果是協(xié)商民主順利進(jìn)行的保障，也是參與主體政治素養(yǎng)的重要體現(xiàn)。在我國基層協(xié)商民主的實(shí)踐中，理性缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，應(yīng)用層面理性不足。在協(xié)商過程中，由于居民受教育程度不同，因此在民意表達(dá)時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)較大的偏頗。教育程度較低的民眾，權(quán)利意識(shí)與法治觀念都有很大的缺陷，因此在民意表達(dá)時(shí)并不能站在政策制定的制高點(diǎn)上，而是對(duì)情感的肆意宣泄。不能提出合理的意見和建議，甚至還出現(xiàn)不尊重其他民眾的現(xiàn)象。第二，技術(shù)層面理性不足?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展速度日益加快，社會(huì)分工細(xì)化，要求處理社會(huì)事務(wù)的技術(shù)化加深，政治參與主體具有較為專業(yè)的知識(shí)和技術(shù)能力，這就使協(xié)商參與主體易于陷入“知識(shí)危機(jī)”[4]。參與協(xié)商的主體在面對(duì)廣泛、復(fù)雜的協(xié)商議題時(shí)不可避免地存在知識(shí)局限，無法做到對(duì)一個(gè)議題的理性認(rèn)知，因而在協(xié)商過程中就難免存在情感偏見。

4.對(duì)協(xié)商過程中的意見評(píng)價(jià)難以設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。 在協(xié)商過程中，民眾就所提議題紛紛表達(dá)自己的意見，并對(duì)所提建議進(jìn)行總結(jié)。但在此過程中，往往會(huì)大量出現(xiàn)“利己”建議，因?yàn)閺V大民眾在發(fā)表意見時(shí)還是停留在以自我為中心的層面上，并沒有就全局利益展開論斷。大量不同的意見往往不能形成完備的議題總結(jié)，或者最后形成的政策建議不能適應(yīng)社會(huì)的需求。因此，在協(xié)商的過程中亟需設(shè)定一個(gè)全局的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，把所提意見進(jìn)行評(píng)價(jià)總結(jié)，看是否符合標(biāo)準(zhǔn)的要求。

5.實(shí)踐模式不具有普遍適用性。 自浙江溫嶺地區(qū)“民主懇談會(huì)”的出現(xiàn)，各地區(qū)，各種各樣的基層協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)形式不斷涌現(xiàn)，如上海的“自治家園”、廣東地區(qū)的“居民議事會(huì)”，這些實(shí)踐模式不斷發(fā)展，并在基層協(xié)商過程中發(fā)揮著重要作用，不斷推進(jìn)我國基層協(xié)商民主進(jìn)程的完善。但各地區(qū)、各基層組織的具體情況不同，這些卓有成效的實(shí)踐模式在“移植”過程中出現(xiàn)了大量“水土不服”的狀況[5]，生搬硬套把其他地區(qū)的實(shí)踐成果強(qiáng)加到自己地區(qū)協(xié)商的過程中，沒有產(chǎn)生良好的效果，反而對(duì)其本身的功能大打折扣。

二、我國城市基層協(xié)商民主存在問題的原因分析

1.部分干部對(duì)協(xié)商的價(jià)值缺乏深刻認(rèn)識(shí)。 中國是一個(gè)具有幾千年封建傳統(tǒng)文化的國家，受傳統(tǒng)封建專制思想的影響，一些基層政府機(jī)關(guān)單位和基層干部人員的官本位[6]、權(quán)力本位思想根深蒂固。對(duì)與民協(xié)商的基層協(xié)商民主建設(shè)重要性缺乏正確認(rèn)識(shí)，在日常工作和管理過程中，違反基層民主制度和替民做主的現(xiàn)象還大量存在。他們本身認(rèn)為，基層協(xié)商民主僅僅是一種口號(hào)，最終決定權(quán)依然掌握在干部手中。基層干部對(duì)于基層地方政府部門、自治組織與民眾之間在處理基層公務(wù)事務(wù)和關(guān)系群眾切身利益等事情上的自身地位缺乏正確認(rèn)識(shí)，限制了基層社會(huì)管理和治理能力的提升，需要國家以相應(yīng)的法律法規(guī)、規(guī)則程序來實(shí)現(xiàn)。

2.基層協(xié)商民主制度不健全。 法律是一切事務(wù)得以良好發(fā)展的有序保證。當(dāng)前，基層協(xié)商民主的定位、機(jī)構(gòu)、過程、方案、實(shí)施、反饋以及眾多細(xì)節(jié)問題都十分模糊，且隨著社會(huì)實(shí)踐的變化，基層協(xié)商民主不斷豐富完善，基層協(xié)商民主還缺乏一個(gè)存在于體制內(nèi)和體制外的監(jiān)督與問責(zé)系統(tǒng)，致使個(gè)別地方基層協(xié)商民主的科學(xué)性、民主性、公平性不高，出現(xiàn)民意被操縱被踐踏、被漠視的現(xiàn)象。

3.對(duì)基層協(xié)商民主的過程缺乏監(jiān)督。 基層協(xié)商民主自產(chǎn)生以來，一直處于無限運(yùn)作與被創(chuàng)新階段，對(duì)出現(xiàn)的問題沒有做到反思與改進(jìn)。因?yàn)槠洚a(chǎn)生就沒有健全的監(jiān)督機(jī)制。包括體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督。體制內(nèi)監(jiān)督包括協(xié)商民眾之間的監(jiān)督，民眾與基層干部之間的相互監(jiān)督。體制外監(jiān)督是指不涉及該協(xié)商過程以外的監(jiān)督，包括更高一層政府機(jī)關(guān)，民眾以及網(wǎng)絡(luò)輿論等。

4.基層協(xié)商民主地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)薄弱。 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑?；鶎訁f(xié)商民主出現(xiàn)問題和基層地區(qū)群眾的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)密切相關(guān)。與民主相比，基層群眾更關(guān)心的是個(gè)人利益的得失，個(gè)人生活水平的提高，一些基層地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r欠佳，所以從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的視角來講，基層群眾生活水平的提高是民主得以落實(shí)的基礎(chǔ)[7]。改革開放 30 多年來，盡管我們國家絕大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)擺脫了積貧積弱的狀態(tài)，但是還有相當(dāng)一部分地區(qū)，特別是交通不便的海島、偏遠(yuǎn)地區(qū)，依舊沒有擺脫貧困狀態(tài)，所以民主對(duì)于這部分基層群眾來講是可望而不可及的“奢侈品”。同時(shí)，社會(huì)基礎(chǔ)薄弱也是阻礙基層協(xié)商民主的重要原因。構(gòu)成基層群眾的成員中大部分是農(nóng)民，工人，小商人，小知識(shí)分子以及自由職業(yè)人員，從社會(huì)身份和地位的角度來講，由于他們的社會(huì)資源、權(quán)力、個(gè)人身份在整個(gè)社會(huì)中并不占有優(yōu)勢(shì)，和那些擁有雄厚資源、實(shí)力、具有顯赫社會(huì)身份的參與者相比，他們對(duì)民主參與缺少信心和足夠的勇氣。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加大和促進(jìn)了人口的自由流動(dòng)，當(dāng)下基層群眾特別是農(nóng)村地區(qū)主要由老人，婦女和留守兒童構(gòu)成，他們或者缺少表達(dá)民主的話語能力，或者由于身體和年齡的問題不能參與民主。大大阻礙了基層協(xié)商民主的進(jìn)程。

三、我國城市基層協(xié)商民主建設(shè)的路徑選擇

（一）進(jìn)一步加深基層協(xié)商民主發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)

1.加強(qiáng)干部及民眾對(duì)基層協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)。首先加強(qiáng)基層干部思想作風(fēng)建設(shè)，通過開展群眾路線教育活動(dòng)和三嚴(yán)三實(shí)活動(dòng)，提升群基層干部為人民服務(wù)的思想，徹底轉(zhuǎn)變“官本位”的觀念。其次，要提升自身協(xié)商能力建設(shè)?；鶎痈刹筷?duì)伍在我國基層各項(xiàng)建設(shè)中扮演著領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者的角色，他們科學(xué)素養(yǎng)和能力的高低直接影響著我國廣大基層地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。對(duì)于群眾參與民主協(xié)商來說，參與意識(shí)和參與能力都很重要[8]。首先意識(shí)的培養(yǎng)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，科學(xué)素養(yǎng)的提高對(duì)于人們參與協(xié)商，掌握兩個(gè)方面的知識(shí)十分重要。一是關(guān)于協(xié)商議題及相關(guān)政策的知識(shí)，這可以幫助人們揭開政策制定的神秘面紗，使人們用理性的方式知道，他們可以通過什么樣的渠道，采用什么樣的方式與政府對(duì)話，向政府提出自己的意見建議，從而避免盲目的參與行為；二是參與公共協(xié)商所必學(xué)的科學(xué)知識(shí)，協(xié)商中難免涉及許多不同方面的科學(xué)議題，如果人們的科學(xué)素質(zhì)較高，那么就有助于他們就各種利益問題展開深入的討論研究，更有效地去影響協(xié)商結(jié)果的作出，才能最大限度地維護(hù)自身的合法利益。再次實(shí)踐出真知，任何理論的發(fā)展都得在實(shí)踐中成長(zhǎng)，群眾對(duì)協(xié)商民主這種新的民主形式的認(rèn)知、理解，對(duì)于如何運(yùn)用這種新的民主程序，對(duì)于如何在這種民主形式中表達(dá)自身的利益訴求，需要一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和實(shí)踐的過程，只有持續(xù)的利用這種形式，才能使群眾自覺投身于協(xié)商民主的過程中。

2.加深社會(huì)組織參與力度。社會(huì)組織是指為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識(shí)組合起來的社會(huì)群體。社會(huì)組織近年來一直處于高速發(fā)展階段，它能打破一些條框的限制，用最直接的方式承擔(dān)部分社會(huì)責(zé)任。在基層協(xié)商民主的過程中加入社會(huì)組織的參與，將會(huì)打破原有的常規(guī)限制，由社會(huì)組織承擔(dān)起上傳、下達(dá)、組織的作用。社會(huì)組織在公共領(lǐng)域重塑“社會(huì)資本積累公民社會(huì)成長(zhǎng)”維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用。托克維爾認(rèn)為：“一個(gè)民族，如果它的成員喪失了單憑自己的力量去做一番大事的能力，而且又沒有養(yǎng)成共同去做大事的習(xí)慣，那么它不久將會(huì)回到野蠻狀態(tài)?！盵9]這句話旨在強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的凝聚力與團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)功能。積極發(fā)展社會(huì)組織能夠把公民組織起來，降低政府與公民的對(duì)話成本，為公民協(xié)商民主提供組織依托。以社會(huì)組織為載體可以有效促進(jìn)基層協(xié)商民主的發(fā)展，其可將基層干部的議題傳達(dá)給要參加協(xié)商的民眾，而后組織其進(jìn)行討論，就討論意見進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)定與歸納，最后形成完整的答案交付給基層組織。在此過程中，基層組織無任何的利益牽扯，不會(huì)出現(xiàn)偏袒一方作法，使整個(gè)協(xié)商過程更加公正透明化，也是對(duì)協(xié)商過程的一種監(jiān)督。

3.開創(chuàng)多元平臺(tái)與渠道。習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立 65 周年大會(huì)上講話中指出，社會(huì)主義協(xié)商民主，應(yīng)該是全方位的、而不是局限在某個(gè)方面的，應(yīng)該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級(jí)。在新形勢(shì)新環(huán)境下，我們要在行之有效的傳統(tǒng)實(shí)踐模式下，探索新的更具適用性的實(shí)踐模式，使其視野更加開闊，方式更加靈活。第一，注入新型網(wǎng)絡(luò)元素[10]。網(wǎng)絡(luò)是連接人與人、人與基層組織、基層組織與政府之間的無形紐帶，在互聯(lián)網(wǎng)大肆盛行的大信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)元素的注入能夠帶給基層協(xié)商民主無限的生機(jī)?，F(xiàn)階段，微信微博正以不可限量的速度“侵入”我們的生活，這些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有其公平性、互動(dòng)性、便捷性?；鶎咏M織可以將政策議題發(fā)送至平臺(tái)，群眾就可以在平臺(tái)上進(jìn)行意見的討論協(xié)商，最終達(dá)成意見。事后，基層組織還可以就討論意見的實(shí)施進(jìn)行及時(shí)的反饋，方便群眾監(jiān)督。形成環(huán)環(huán)相扣，也更加完善了基層協(xié)商民主的程序化。第二，發(fā)揮媒介的作用。報(bào)紙、廣播、電視是傳統(tǒng)意義上的媒介，網(wǎng)絡(luò)是區(qū)別于傳統(tǒng)媒介外的新型媒介，也稱第四媒介。這些媒介都都具有傳播范圍廣、傳播速度快的特點(diǎn)，并已在我國大面積發(fā)展。各大媒體現(xiàn)在都已加如了與群眾互動(dòng)的元素，形式也越來越豐富多樣，在基層協(xié)商民主的過程中，運(yùn)用各種媒介的力量，充分了解所要協(xié)商的內(nèi)容及相關(guān)材料、協(xié)商如何運(yùn)作、協(xié)商結(jié)果，在此基礎(chǔ)上我們的協(xié)商才能具有真實(shí)的效應(yīng)。

（二）探索建立適合中國國情的基層協(xié)商民主參與機(jī)制

1.完善監(jiān)督機(jī)制。整合力量，讓監(jiān)督行之有效。首先，完善協(xié)商主體之間的內(nèi)部監(jiān)督是關(guān)鍵。應(yīng)制定完善的監(jiān)督條例，堅(jiān)持自我內(nèi)部自己監(jiān)督，嚴(yán)格要求。其次，法律監(jiān)督是方向。現(xiàn)階段，基層協(xié)商民主的有關(guān)法律法規(guī)還未出臺(tái)，應(yīng)盡快落實(shí)，通過法律來規(guī)范協(xié)商民主的行為，使其真正走向制度化。第三，社會(huì)監(jiān)督需拓展。建立和完善外部約束機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)重大事項(xiàng)公開制度，增強(qiáng)其協(xié)商過程的透明度。第四，輿論監(jiān)督要加強(qiáng)。輿論監(jiān)督的背后是整個(gè)社會(huì)的支撐，是對(duì)各種民間監(jiān)督力量的整合。

2.加快法律約束機(jī)制建設(shè)。鄧小平同志在總結(jié)社會(huì)主義建設(shè)的歷史教訓(xùn)時(shí)曾深刻指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問題關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨馬克思主義研究的高度重視?！被鶎訁f(xié)商民主制度不僅包括實(shí)施機(jī)制，即組織和運(yùn)行的程序，還包括規(guī)則，即規(guī)范民主協(xié)商的法律和習(xí)俗。因此，要提高基層協(xié)商民主的制度化水平，就要提高立法層次，完善法律體系。一是要加大基層協(xié)商民主工作立法的力度，將制定專門的基層協(xié)商民主的法律法規(guī)提上日程。例如，通過將《居民議事法》提上立法議程，盡快確立居民議事的法律地位，提高立法層次，并對(duì)協(xié)商的內(nèi)容和形式進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)其可操作性和適用性；二是積極穩(wěn)妥地推動(dòng)地方立法以及配套政策出臺(tái)，依法規(guī)范基層協(xié)商民主的協(xié)商行為，使民主協(xié)商工作的開展擁有良好的法律政策環(huán)境。

3.厘清政府職責(zé)。要更好的實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府只能，更進(jìn)一步向善治轉(zhuǎn)變?！靶≌笊鐣?huì)”要求政府要有所為，有所不為[11]，在基層協(xié)商民主的過程中，政府要真正實(shí)現(xiàn)權(quán)利的下放，發(fā)揮基層組織的作用，不是承擔(dān)“決策者”，而是承擔(dān)“信息傳播者”的角色。首先傳授基層協(xié)商民主的實(shí)施細(xì)節(jié)，同時(shí)承擔(dān)監(jiān)督者的任務(wù)，而后要為基層組織培養(yǎng)新型的干部，使其獨(dú)立開展各項(xiàng)協(xié)商的工作。政府只有敢“放手”，才能更加透明，更加公正，更加向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，才能更好的享受基層協(xié)商民主帶來的益處。

十八大報(bào)告指出：“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！被鶎訁f(xié)商民主這一人民民主的基本途徑和方法的廣泛、多層、制度化的運(yùn)用和發(fā)展，必然有利于推進(jìn)我國的政治體制改革，促進(jìn)社會(huì)主義民主政治的進(jìn)一步發(fā)展。雖然我國的基層協(xié)商民主還處于發(fā)展上升階段，實(shí)踐模式還存在許多不足，但其發(fā)揮的作用是不容小覷的。它踐行了新時(shí)期黨的群眾路線，協(xié)調(diào)了社會(huì)多元利益，化解了社會(huì)矛盾。在日后，我們還要對(duì)基層協(xié)商民主進(jìn)行積極的探索，更加加速我國政治民主化的進(jìn)程。 （作者單位：青島大學(xué)公共管理學(xué)院）

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