基于天河潭旅游景區(qū)實證分析的旅游景區(qū)管理體制研究

劉婷

[摘要]本文結(jié)合現(xiàn)今我國旅游景區(qū)管理體制改革大的背景，選取貴州省一個具體的旅游景區(qū)作為實證分析的對象，對旅游景區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新進行分析研究，一方面能夠了解貴州省旅游景區(qū)管理體制的現(xiàn)狀，另一方面對我國在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的旅游景區(qū)管理體制改革方面政策的制定具有一定的參考意義。

[關(guān)鍵詞]旅游景區(qū)；管理體制；改革；天河潭

[DOI]1013939/jcnkizgsc201535216

1旅游景區(qū)管理體制內(nèi)涵及內(nèi)容分析

旅游景區(qū)管理體制是整個旅游景區(qū)得以管理、經(jīng)營、發(fā)展的組織運行機制，其概念核心是各機構(gòu)間的職、權(quán)、責的配置問題。旅游景區(qū)管理體制的內(nèi)容主要包括三個方面：第一，旅游景區(qū)管理的行政領(lǐng)導體制，包括管理系統(tǒng)中的各個管理機構(gòu)間的權(quán)力范圍，以及各自所能管理的區(qū)域和管理的能力大?。坏诙?，旅游景區(qū)管理中各機構(gòu)的職能及權(quán)責關(guān)系，即根據(jù)國家法律法規(guī)及景區(qū)實際情況決定的實際權(quán)責；第三，政府和事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關(guān)系定位，包括政府管理邊界、企業(yè)利潤邊界、工作人員利益邊界的問題。

根據(jù)貴州省政府的《貴州省人民政府關(guān)于進一步理順我省旅游景區(qū)管理體制有關(guān)問題的通知》文件，明確了貴州省的旅游景區(qū)管理體制：“全省統(tǒng)一規(guī)劃、屬地行政管理，部門行業(yè)指導，企業(yè)自主經(jīng)營?！币簿褪钦f省政府退居前線，在幕后做行業(yè)指導，成立并指派旅游景區(qū)管理委員會承擔景區(qū)日常經(jīng)營和管理的責任，而省或地方政府將更直接地引入投資商，由此引發(fā)的矛盾就是權(quán)、責、利的關(guān)系處理問題。

2旅游景區(qū)管理體制現(xiàn)狀分析

21現(xiàn)有的旅游景區(qū)管理模式分析

211政府主管型

1995年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強風景名勝區(qū)保護管理工作的通知（國發(fā)〔1995〕23號》文件明文規(guī)定“風景名勝資源屬國家所有，必須依法加以保護。各地區(qū)、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及景區(qū)土地”。說明旅游景區(qū)屬于國家公共資源，只能由國家職能部門管理和開發(fā)建設(shè)，其宗旨是保護旅游資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。政府主管型的景區(qū)管理模式有以下特點：第一，政府擁有管理資源的行政權(quán)；第二，政府可以通過政府職能實現(xiàn)對景區(qū)的調(diào)控；第三，政府對景區(qū)的開發(fā)和管理的目標，超越了經(jīng)濟利益和個人利益，更加注重社會效益和長遠利益。

212企業(yè)經(jīng)營型

企業(yè)經(jīng)營型是相對于政府主管型而言的，也就是說景區(qū)走進市場，按照市場的配置，進行景區(qū)的投資、經(jīng)營、管理。在我國目前比較流行的旅游景區(qū)企業(yè)經(jīng)營模式有以下幾種：整體租賃經(jīng)營（碧峰峽模式）、股份制企業(yè)經(jīng)營（非上市公司經(jīng)營，柯巖模式；上市公司經(jīng)營，黃山模式）、國有企業(yè)經(jīng)營（陜西模式）。

22旅游景區(qū)管理體制存在的問題分析

20世紀90年代，依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強風景名勝區(qū)保護管理工作的通知（國發(fā)〔1995〕123號）》文件，明確規(guī)定旅游景區(qū)由省建設(shè)廳統(tǒng)一管理，并行使相應(yīng)的行政職能對景區(qū)的開發(fā)規(guī)劃、項目審批、財務(wù)管理等做統(tǒng)一的指示。這種管理模式就是純粹的政府主管型的，以資源的保護為宗旨，注重景區(qū)的社會效益。但是，這種管理模式可以說是完全脫離市場的輸血模式，對于一些貧困地區(qū)，尤其是像貴州這樣的貧困省份來說，由于資金的短缺、融資的困難等，是很難執(zhí)行的。除此之外，政府也會因為資金的壓力以及對景區(qū)管理的壓力，在招商引資的融資過程中，與企業(yè)、景區(qū)的利益相關(guān)者等直接出現(xiàn)矛盾和沖突。

隨著旅游業(yè)的發(fā)展，景區(qū)的管理體制的改革不斷試行，出現(xiàn)了新的企業(yè)經(jīng)營型的景區(qū)管理模式。景區(qū)的投資建設(shè)開始由政府全盤管理，發(fā)展到企業(yè)通過資金入注的方式參與其中，政府不再直接參與景區(qū)投資、項目規(guī)劃和建設(shè)、景區(qū)的經(jīng)營，由企業(yè)代為管理和經(jīng)營，政府審批、監(jiān)督。隨著這種模式的進一步發(fā)展，出現(xiàn)了許多新的問題。首先，政府和企業(yè)邊界模糊不清。一方面，政府為獲得政績、企業(yè)為獲得利益，相互勾結(jié)，以犧牲資源和環(huán)境為代價，發(fā)展旅游業(yè)，導致旅游資源和生態(tài)環(huán)境的破壞。另一方面，政府作為行政監(jiān)督部門，對景區(qū)的管理持保護的態(tài)度，而隨著企業(yè)的入駐，多數(shù)的保護性景區(qū)變成經(jīng)營性的景區(qū)，政府和企業(yè)在管理和開發(fā)上就出現(xiàn)了不可調(diào)和的矛盾。其次，旅游景區(qū)管理法律法規(guī)的缺失。針對景區(qū)管理的相關(guān)的法律法規(guī)不健全，尤其是針對景區(qū)的資源和環(huán)境的保護相關(guān)的法律的欠缺，導致很多保護性的景區(qū)被利潤化和商業(yè)化；除此之外，管理上的行政權(quán)限在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下變得柔軟無力，諸多的制度、規(guī)章等不能切實執(zhí)行。最后，處在旅游景區(qū)管理體制改革的過渡期，看似兩權(quán)分離，但實際邊界模糊，有的甚至是政企（事）不分，導致管理機構(gòu)重疊、多頭管理、政出多門、條塊分割等問題。

3天河潭管理現(xiàn)狀分析

天河潭，原名天生橋，位于花溪河上游的車田河段，坐落于石板鎮(zhèn)蘆荻村旁，距貴陽市23千米，距花溪13千米，距龍洞堡國際機場28千米。

31天河潭旅游景區(qū)傳統(tǒng)的管理模式分析

通過對文獻資料的查詢和整理，以及對天河潭旅游景區(qū)的實地調(diào)查，將天河潭的旅游景區(qū)管理模式分為前期階段和后期階段。前期階段是由政府領(lǐng)頭，對景區(qū)擁有絕對的領(lǐng)導、決策權(quán)力，企業(yè)以資本參與其中，享有部分項目的參與權(quán)，以獲得利潤為最終目標。如下圖所示：

政府管理和經(jīng)營的景區(qū)管理及開發(fā)模式

從上圖分析可以看出天河潭的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，基本隸屬于政府，企業(yè)僅僅享有以資金入股的部分參與權(quán)，可以說是政府與企業(yè)合資管理，但是實際上關(guān)于景區(qū)資源的開發(fā)、利用、管理、經(jīng)營等重大的決策，實際上還是由政府領(lǐng)導和控制的，企業(yè)話語權(quán)相對較弱。這種管理模式，在景區(qū)成立的初期，對于景區(qū)的資源的開發(fā)和保護，以及招商引資是非常有利的。

但是，隨著景區(qū)的景區(qū)資源的開發(fā)、項目的建設(shè)、不同的企業(yè)的入駐等，傳統(tǒng)的以政府為主導的管理模式開始出現(xiàn)弊端，不能適應(yīng)新的景區(qū)的發(fā)展需求，甚至還成為制約景區(qū)快速發(fā)展的因素之一。具體表現(xiàn)如下：首先，政府對于景區(qū)的管理，基本都是參照國家對于景區(qū)管理制定的宏觀的政策、法律、法規(guī)等，但是國家的相關(guān)法律、法規(guī)、政策等更新的速度遠遠低于景區(qū)發(fā)展的速度，所以出現(xiàn)了政策、法律、法規(guī)滯后于景區(qū)的發(fā)展，導致管理上出現(xiàn)脫節(jié)和漏洞，例如對天河潭的管理，僅僅依照規(guī)章制度辦事，而不是天河潭發(fā)展的實際情況，最后導致很多問題的出現(xiàn)。其次，經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)都集中在政府手中，最終導致政企不分，出現(xiàn)兩個極端的現(xiàn)象：一是重開發(fā)經(jīng)營，追求政績，不斷地招商引資，對景區(qū)進行商業(yè)化建設(shè)，忽視資源的保護；二是重保護和管理，輕開發(fā)和經(jīng)營，雖然對景區(qū)的資源的保護有利，但是對資源的充分有效的利用，以及對資金的引入是不利的?；蛘哒f政府難以分出主次，會引發(fā)很多的矛盾。例如企業(yè)利潤和政府邊界的矛盾，當?shù)鼐用竦恼J知與政府政策的沖突等。最后，由于政府對投資者投資項目的限制，比如說多數(shù)的投資者只擁有對景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和國家批準的相關(guān)的項目進行投資，投資者在景區(qū)的開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營上沒有自由表達話語的權(quán)力，在某種程度上會削弱投資者的投資熱情和創(chuàng)新意識。

32天河潭旅游景區(qū)管理體制改革后期的管理模式分析

通過對天河潭旅游景區(qū)的前期的管理模式的分析，發(fā)現(xiàn)該模式已經(jīng)不能適應(yīng)新的政治、經(jīng)濟一體化的大背景下的旅游景區(qū)的發(fā)展，所以天河潭根據(jù)其實際情況，對其體制進行改革，改革取得最大的成就就是成立了天河潭風景管理處。在成立天河潭風景管理處之前，景區(qū)的資源開發(fā)、規(guī)劃、經(jīng)營、管理等都隸屬于政府機構(gòu)的不同的部門管理，經(jīng)常會出現(xiàn)機構(gòu)重置、多頭管理或者無人管理、管理意見沖突等局面，沒有一個權(quán)威性的專門的機構(gòu)進行管理，所以天河潭風景管理處的成立，對于天河潭風景區(qū)的發(fā)展有重要的意義。

通過對天河潭的調(diào)研，了解到天河潭管理處職能主要集中在以下幾個方面：①貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策；②制定天河潭風景名勝區(qū)管理制度，對天河潭風景名勝區(qū)實行統(tǒng)一保護和管理；③組織和協(xié)助編制天河潭風景名勝區(qū)總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，并組織實施。依法對建設(shè)項目實施規(guī)劃審查和管理；④會同有關(guān)部門搞好社會治安綜合治理、交通安全、經(jīng)營活動等管理工作；⑤負責環(huán)境衛(wèi)生管理；⑥負責各種建設(shè)項目和服務(wù)實施的環(huán)境評估、檢查和管理；⑦組織或會同有關(guān)部門搞好天河潭風景區(qū)交通、通信、電力、供水和接待服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善旅游條件，提高旅游接待能力和服務(wù)水平；⑧行使區(qū)人民政府或住建局授予的其他管理職權(quán)。這種管理管理模式突破了政府直接管理景區(qū)的限定管理范圍，既給了政府管理的權(quán)威性，也給了景區(qū)自主管理的主導性。

4結(jié)論

景區(qū)的管理體制對于景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展有非常重要的意義，所以科學的合理的管理體制是現(xiàn)在旅游業(yè)發(fā)展亟待解決的問題之一。本文在詳細闡述旅游景區(qū)管理體制、分析旅游管理模式，以及對天河潭旅游景區(qū)實證分析，從宏觀和微觀的層面，說明了我國的旅游景區(qū)管理體制的現(xiàn)狀，以及隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游景區(qū)管理體制改革的迫切性。針對不同的景區(qū)、不同的時代背景、不同的資源狀況，實現(xiàn)景區(qū)的體制改革，促進景區(qū)的快速發(fā)展。例如天河潭采用的管理模式，此模式在主體上突破國家建設(shè)部直接管理景區(qū)的現(xiàn)狀，而是賦權(quán)給地方政府，再由政府指派成立風景管理處（管委會）進行直接管理，政府不再直接指導建設(shè)和經(jīng)營，負責監(jiān)督，企業(yè)有較大的景區(qū)規(guī)劃和經(jīng)營的權(quán)力，這就意味著所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離。總之，該模式的提出對于景區(qū)在新時期的發(fā)展有非常重要的理論和實踐意義。

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