如何使“頂層設(shè)計”獲得成功

回顧我國三十余年改革開放歷程，基本上屬于“摸著石頭過河”――不斷總結(jié)基層成功經(jīng)驗并逐步推廣的發(fā)展史。史實昭示了這樣的常識：改革取得成功的許多領(lǐng)域，一般都不是頂層設(shè)計預先安排好的。例如，我國農(nóng)村的包產(chǎn)到戶、發(fā)展非公有制經(jīng)濟、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份制改革等等，都經(jīng)歷了從上級否定、放任、默許，到各地紛紛仿效，形成自下而上、從局部到全局的制度創(chuàng)新過程，最后獲得成功。

反之，許多由專家學者精心設(shè)計的改革方案，雖然花了極大的力量去宣傳與推動，卻常常因效果不彰而夭折。例如，針對國企的“現(xiàn)代企業(yè)制度改革”、1988年的“沖關(guān)式”價格改革、1994年的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷改革等，都因過分迷戀頂層設(shè)計和政府自上而下的推動能力最終使改革難以收效，有的甚至導致“南轅北轍”式的結(jié)果。本文力求從頂層設(shè)計失誤的原因進行分析，并解釋如何以“多維度”分析減少失誤，最后提出有助于頂層設(shè)計成功的程序性步驟。

失誤的若干原因

由領(lǐng)導指定的“頂層設(shè)計”。政策起草人員常常習慣于“唯上”，揣摩領(lǐng)導意圖來起草文件，使此類設(shè)計在未實施前就已經(jīng)有了強烈的目標導向和價值觀偏向，要么容易發(fā)生“趕英超美”的大躍進式失敗，要么由于追求過分偏頗或極端的觀念而誤入歧途。尤其是數(shù)千年封建社會遺留的“為民作主”的傳統(tǒng)思維方式，與創(chuàng)造政績的強烈愿望相結(jié)合時，就容易犯下脫離實際、盲目躍進的錯誤。

由部門主導編制的“頂層設(shè)計”?！白陨隙隆钡木幹颇Ｊ?，本身就隱含著計劃經(jīng)濟的思維方式，極容易混淆市場與政府的界限，如果設(shè)計方案中的重大政策變項又未經(jīng)過基層較長時間的有效的試點驗證，在推行后常常會產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果。合理的頂層設(shè)計應注意防止“政府之手”過度干擾市場和百姓自主的生產(chǎn)與生活方式。

委托“學院派”編制的“頂層設(shè)計”。不少學者易受某一學術(shù)流派的影響，或先入為主脫離基層實際和歷史背景，或盲目套用西方國家的治理模式。正如美國經(jīng)濟學家索維爾 （Thomas Sowell） 指出的：“學院派知識分子可能給世界帶來災難是基于他們的‘圣化構(gòu)想（the vision of the anointed），這是與強調(diào)經(jīng)驗和審慎的實踐派學者的‘悲觀構(gòu)想相對立的，它是一種偏激的烏托邦圖景，常常自以為能提供完美的出路和解決方案?！庇腥苏J為：“學院派”不屬于任何利益集團，能站在公正的立場進行改革設(shè)計。但事實早已證明，市場從來就不是真空的，某些受雇于利益集團的“專家”在撰寫設(shè)計報告時，可能會比注重自身聲望和獨立地位的機構(gòu)更要罔顧事實。

少數(shù)由“隱性利益集團”提議的頂層設(shè)計。此類設(shè)計往往未經(jīng)任何有效的試點驗證，甚至鉆了某些決策程序的空子，一旦使這些包含本集團利益的頂層設(shè)計草率付諸實施，其結(jié)果往往是除了浪費財力物力之外，并不能真正解決問題。這里的難題是，人們難以區(qū)別哪些是代表少數(shù)人的利益集團，哪些是諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格里茲 （Joseph Stiglitz） 所說的“被捕獲”的智囊團隊。從經(jīng)濟史的角度看，那些容易接觸到最高掌權(quán)者的利益集團往往擁有更大的政策影響力，一旦其涉足壟斷性領(lǐng)域就容易導致相關(guān)政策法規(guī)的扭曲。

因“過度瘦身”而失效的改革方案。某些原本基于解決基層實際問題、充分吸收基層成功經(jīng)驗的頂層設(shè)計，其初衷和改革方案可能都是好的，但由于涉及到原有利益格局的調(diào)整，各部門在審查會簽的過程中討價還價，能解決問題的部分內(nèi)容逐漸消失了，最終使頂層設(shè)計蛻變?yōu)橐粋€不能解決任何實際問題的妥協(xié)方案。改革方案還可能因觸及部分人的既得利益而受到抵制、無法實施。這里的問題是，基層弱勢群體因改革受損的利益常常未得到合理補償。

以特殊“點”上的經(jīng)驗取代大趨勢。某些在小范圍經(jīng)過試點或由于各種特殊原因而獲得“成功”的經(jīng)驗（例如“華西村”等典型），一旦罔顧各種復雜條件推廣到更大范圍就會造成嚴重問題。思丘志 （Schutz） 對近三個世紀以來英國和其他西方經(jīng)濟的歷史研究發(fā)現(xiàn)：“一個社會中各種不同的政治、經(jīng)濟制度安排的變動和確立，主要是由于在那個時代占支配地位的社會思潮所引發(fā)，并受在那個時代占支配地位的社會思潮所影響?！痹谖覈鴩ι仙?、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型之時，極易受到民粹主義思潮的影響?？梢?，成功的頂層設(shè)計與正確的輿論導向是密不可分的。

以上所列的也僅是影響頂層設(shè)計質(zhì)量的部分原因。值得指出的是，政府機構(gòu)擬定經(jīng)濟體制改革方案的本意不外乎解決“政府失靈”和“市場失靈”兩大問題，但由于政策制定者大都有西方主流經(jīng)濟學的教育背景，會自覺或不自覺地將均衡市場的若干假設(shè)取代現(xiàn)實的場景，從而得出“市場機制天然具有完備性”的結(jié)論。這是發(fā)展中國家的改革者極易陷入的思維誤區(qū)。曾擔任世界銀行首席經(jīng)濟學家的斯蒂格里茲在目睹眾多發(fā)展中國家盲目順從“華盛頓共識”進行所謂的“市場化改革”、飽受債務與發(fā)展停滯的困苦后寫道：“問題不是在不完美的政府和完美的市場之間做出選擇，而是在不完美的政府和不完美的市場之間做出選擇，二者應該成為互相檢驗的工具。它們被看做是互補性的，我們需要在二者之間取得一個平衡。這種平衡不應僅僅是給一個分配一些任務，給另一個分配另一些任務，還應設(shè)計一些制度使二者有效地互動起來?！?/p>

“多維度”系統(tǒng)分析

一般來說，越是錯綜復雜的頂層設(shè)計，越應從多維度做系統(tǒng)科學的分析，以避免政策制定的失誤。

當前，我國任何單項改革措施的涉及面都極其寬廣，不僅與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、全球化、信息化、老齡化和市場化等相關(guān)，還與地域文化、土地制度、百姓消費與投資心理、各級政府行為、稅收信貸制度等等緊密聯(lián)系，屬于極其復雜的巨系統(tǒng)，針對其中任何一項制定中長期改革政策顯然決非易事，就事論事或片面的研究方法常常會推導出錯誤的政策建議。

在筆者看來，至少應基于問題導向、經(jīng)驗導向和理論導向三方面同時入手來探討我國重大改革舉措的頂層設(shè)計，才能有效減少決策失誤。

從問題導向來看，針對現(xiàn)存的問題進行有針對性的決策最易擺脫意識形態(tài)的干擾和思維定式的影響。這也是發(fā)達國家決策咨詢學界在上世紀九十年代后飽受后現(xiàn)代主義繁復的干擾后重新崇尚“實干”（Getting thing done） 的緣由。霍奇 （Charles Hoch） 認為：問題導向式?jīng)Q策有三大特點，首先，在實踐中，經(jīng)驗是比理論更好的仲裁者。其次，實踐中得來的答案能面對真正的問題。最后，實踐的方法可通過社會共識和民主的手段來實現(xiàn)。實踐證明，研究分析的范圍越廣，得出的結(jié)論越有助于解決真實存在或潛在的問題，理論上至少應從社會、經(jīng)濟、生態(tài)三個維度對我國現(xiàn)存的問題深入剖析。

從經(jīng)驗導向來看，應力求從我國和先行國家的相應制度變革的歷史經(jīng)驗中汲取智慧，有的甚至還要從數(shù)千年的社會制度演變歷史中得出有益啟示。正如德國鐵血宰相俾斯麥所說的：“只有向后看得更深遠的民族，才能向前看得更清楚?！蓖ǔ?，改革政策的制定者們常常會被如何界定那些易被邊緣化或利益受損的亞群體 （Subgroups） 等難題所困擾。從歷史經(jīng)驗的角度看，如何保證改革政策的公正性很難如“水落石出”一般明了。許多源自歷史經(jīng)驗的智慧，其實僅僅是教會了人們識別什么是錯誤的決策，但只要足夠重視這些關(guān)于何為錯誤的歷史經(jīng)驗，就能足以避免那些因為輕率而帶來的災難。借鑒外國的或歷史的經(jīng)驗，必須進行背景元素 （Contextual elements） 分析。約翰·弗里德曼 （John Friedman） 提出三類重要的背景元素：①國家或地區(qū)性元素，如經(jīng)濟與科技、歷史傳統(tǒng)、政治組織等；②決策環(huán)境，如利益團體的數(shù)量與素質(zhì)、對反對者的態(tài)度、私人企業(yè)的勢力等；③風格，如政府結(jié)構(gòu)、規(guī)劃程序、規(guī)劃工作范圍、規(guī)劃科技能力等。顯然，不注重背景分析而盲從別人的經(jīng)驗必然會產(chǎn)生南橘北枳式錯誤。

從理論導向來看，只有在理論淵源和價值觀方面深入分析，才會有政策制定和實施步驟上的謹慎與堅定。當前，經(jīng)濟界最大的爭論在于各類稀缺資源是否應完全由市場配置。2008年發(fā)端于美國、席卷全球的金融危機，正是源于新自由主義放松政府管制釀成的惡果?？梢姡覀儜獜挠绊懽顬樯钸h的新自由主義理論的固有缺陷進行探討，同時對“政府失效”進行理性剖析，從而指明我國經(jīng)濟體制改革的基本方向。很大程度上來說，科學理論的真實價值之一是預警性，而社會科學領(lǐng)域的知識常常與特定經(jīng)驗和地域知識有關(guān)，不具有自然科學的普適性和絕對性，因此難以被證實，常常是一旦驗證為時已晚。

總之，問題導向雖能“一針見血”，但也易就事論事、易犯“一葉障目”式錯誤。經(jīng)驗導向雖能“觸類旁通”，但人們常常不會踏進同一條河流，背景條件的變化常會導致經(jīng)驗的失效。理論導向雖然邏輯嚴明，但也常會因先入為主導致“烏托邦”式的空想。因此，任何領(lǐng)域有關(guān)制度變革的中長期政策分析應在以上三個方面都保持足夠深度和均衡的研究與權(quán)衡，才能制定出科學有效的“頂層設(shè)計”方案。

與經(jīng)濟領(lǐng)域的改革相比，文化、政治、社會等領(lǐng)域的變革涉及的范圍要廣得多，內(nèi)容也倍加復雜。一般而言，此類變革的內(nèi)容設(shè)計往往更須注重問題導向，但由于復雜巨系統(tǒng)所涉及的問題往往多項并存，每個問題都必須要有獨立、有針對性的變革措施。這樣一來，各項獨立的變革措施之間的時序和實施力度的協(xié)同設(shè)計與實施就顯得尤為重要。

除此之外，針對復雜巨系統(tǒng)的改進還必須在維持原有基本結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上進行改良，而不能貿(mào)然實施所謂“休克式療法”以致系統(tǒng)癱瘓或結(jié)構(gòu)解體。斯蒂格里茲就曾明確指出：“前蘇聯(lián)（改革后）人力資本和知識基礎(chǔ)仍然存在。既然效率低下的分配體制已被產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的更為有效的市場體制所取代，而且這種市場體制利用的是同一資源，為什么收入?yún)s下降得如此之多呢？答案是：組織和社會資本不斷受到破壞?！笨梢?，一旦激進的改革破壞了現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)，就會產(chǎn)生事與愿違的效果。

減少“頂層設(shè)計”失誤的若干步驟

正如習近平總書記在深入推進改革開放會議上所指出的那樣：“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實踐中獲得真知。摸著石頭過河和加強頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設(shè)計的前提下進行，加強頂層設(shè)計要在推進局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃。

“摸著石頭過河”并不意味著不需要頂層設(shè)計，而是基于現(xiàn)實社會經(jīng)濟系統(tǒng)的高度不確定性，需要借鑒隨機決策的模式來設(shè)計改革方案。無獨有偶，在現(xiàn)代的復雜軟件設(shè)計領(lǐng)域，由于軟件代碼越來越多就越難以保證不出錯誤代碼，不得不推行模塊化的程序編制辦法。每個軟件模塊（在隨機決策過程中的某些“石頭”）就是一個獨立成立、保持自身完整性的單元，它可以和其他的模塊整合組裝成更大型的軟件系統(tǒng)（若干塊“石頭”可以組成更復雜的頂層設(shè)計）。如果低層的軟件模塊經(jīng)過測試沒有錯誤，就可以對組裝后的次級系統(tǒng)進行更高層次的測試。這一過程就是用一個個經(jīng)過測試無差錯的工作模塊來搭建更大的軟件系統(tǒng)，并在這個過程中不斷進行檢測與修正。不過，對于有機的自組織系統(tǒng)而言，盡管各個模塊是沒有漏洞的，但在搭建過程中，仍然會發(fā)生意料之外的“突現(xiàn)行為”（即漏洞）。這可以在更高一級的層面上進行測試和修正（摸后一塊“石頭”）。從結(jié)構(gòu)上看，此類決策體系確實比簡單的系統(tǒng)復雜混亂得多，但從仿生學角度來看，自然界正是通過犧牲簡潔性來換取可靠性的。這就是為何看起來雜亂、冗余繁復、經(jīng)常過度重復設(shè)計的“摸著石頭過河”式的決策流程設(shè)計，常常比那些簡潔、高效、邏輯性強的頂層設(shè)計更容易獲得成功的原因。由此可見，頂層設(shè)計需要的是“不求最優(yōu)，但求最好”的“滿意化”結(jié)果，即“復雜性的妥協(xié)”。

從生態(tài)學的角度來看，世界上能長期存續(xù)的系統(tǒng)往往是自組織形成的，沒有外力強加設(shè)計的體系往往容易形成自組織體系。過分強調(diào)頂層設(shè)計有時會與常識相違背，但如果設(shè)計者已經(jīng)參透了上述自組織特性，使頂層設(shè)計遵循自組織體系演進的特點和自身規(guī)律，那么這種頂層設(shè)計稱之為“有限頂層設(shè)計”。承認和尊重“有限理性”是頂層設(shè)計成功的先決條件。這類成功的頂層設(shè)計往往遵循以下幾個原則：

在明確戰(zhàn)略方向、目標和邊界（底線）的基礎(chǔ)上，充分尊重自下而上的創(chuàng)造和探索。“方向”往往涉及社會價值觀判斷，宜明確但不宜過窄?！澳繕恕币肆苛Χ辛粲杏嗟?，不宜過于具體，更不能超前拔高?！斑吔纭鄙婕跋到y(tǒng)穩(wěn)定，宜精不宜泛，要精確評估可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風險。

值得指出的是，所有改革舉措都是為了實現(xiàn)戰(zhàn)略目標服務，不能“本末倒置”。不能唯改革而改革，改革的目的全在于實現(xiàn)諸如國家富強、社會公平、百姓幸福和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)等目標。任何無視或偏離目標的改革措施都等于無的放矢。

對于涉及百姓利益和重大政策調(diào)整的改革方案，只有經(jīng)過若干不同發(fā)展階段的基層進行充分試點并驗證成功后才適宜在面上推廣。任何頂層設(shè)計都必須認真評估改革過程中可能的利益受損群體及其承受能力。

任何改革方案的設(shè)計都必須事先評估可能會出現(xiàn)的風險因素，并同步提出控制此類風險的措施及其可行性，尤其對于那些需要對現(xiàn)有重要法律進行重大修改的改革方案，更必須認真評估有可能出現(xiàn)的“制度成本”和系統(tǒng)性風險。

成功的“頂層設(shè)計”實際上是一個過程控制，方案實施的每個階段都要及時總結(jié)提煉和務實修正。涉及面廣泛的復雜改革方案應遵循“迭代”設(shè)計原則，即在啟動階段先出臺簡明的“改革綱要”，然后隨著改革試點的深入和范圍的擴大再編制與之相適應的深化方案。

“風尚自上而下，創(chuàng)新自下而上”，倡導因地制宜和多樣化模式，充分調(diào)動各方面的積極因素，強調(diào)各地方應依據(jù)當?shù)氐纳a(chǎn)力水平和資源稟賦，選擇適合自身改革發(fā)展的最佳模式。

在不同發(fā)展階段要注重運用非均衡化發(fā)展策略，初級階段尤其不能過分理想化和平衡化，而且在不均衡發(fā)展進程中要注重若干重要節(jié)點的調(diào)節(jié)控制，為系統(tǒng)整體協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

仔細界定政府與市場的邊界。凡是市場機制能發(fā)揮資源配置作用的領(lǐng)域，政府都應及時退出并保留監(jiān)管的責任；市場機制當前尚不能發(fā)揮作用而民生和經(jīng)濟急需政府介入的領(lǐng)域，政府可先進入，替代和培育市場，待后者發(fā)育成熟后及時退出，并及時形成正確的監(jiān)管模式。

針對各項不同領(lǐng)域的變革進行配套和協(xié)調(diào)性設(shè)計，防止相互干擾，盡可能形成相互促進的協(xié)同效應。

總之，從正反兩方面的歷史經(jīng)驗來看，凡是符合自組織系統(tǒng)理論的頂層設(shè)計，都必須以實際問題導向為主，認真提煉總結(jié)基層的實踐創(chuàng)新，再輔之以歷史經(jīng)驗教訓和理論分析的引導，盡可能全面系統(tǒng)地進行頂層設(shè)計，由點到面示范推廣，再分階段及時總結(jié)、反思、修正，通過實踐糾正錯誤并修訂原先的頂層設(shè)計，如此反復，最終才有可能取得改革的成功。

仇保興：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長