淺析普惠性幼兒園的基本標(biāo)準(zhǔn)和維持體系

羅萌

【摘要】積極鼓勵和倡導(dǎo)發(fā)展普惠性幼兒園是解決目前“入園貴、入園難”的重要舉措。厘清和制定普惠性幼兒園的基本標(biāo)準(zhǔn)是保證民辦幼兒園在普惠化轉(zhuǎn)型過程中的最低條件標(biāo)準(zhǔn)，在滿足基本的標(biāo)準(zhǔn)體系，明晰普惠性幼兒園的內(nèi)在發(fā)展維持機制有利于維持幼兒園系統(tǒng)正常運行和健康的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】普惠化 ?普惠性民辦幼兒園 ?普惠性服務(wù) ?發(fā)展機制

自改革開放以來，隨著國民經(jīng)濟的提高，我國教育事業(yè)改革取得了較大的發(fā)展，特別是學(xué)前教育領(lǐng)域的探索，從零基礎(chǔ)到形成自己獨具特色的理論體系，學(xué)前教育事業(yè)獲得了前所未有的成功。孩子的教育從古自今都是人們關(guān)注的焦點，古之學(xué)者用自己的切身經(jīng)驗為兒童編寫符合兒童個性化發(fā)展的著作，大力推動兒童的教育，歷經(jīng)社會的變遷，到了現(xiàn)代，獨立的兒童教育已無法進行下去，從而催化了幼兒園這種相關(guān)機構(gòu)的誕生，一方面，保證了教育的質(zhì)量;另一方面，在國家的帶動下促進整個國民素質(zhì)的提高。這指向國家的第一要務(wù)是保障每個兒童的受教育權(quán)。

中國是人口大國，教育資源的現(xiàn)有數(shù)量仍無法滿足所有孩子求學(xué)的需求，這幾年“二孩”政策的相繼出臺，“入園難”、“入園貴”等問題日益突出，類似于“上幼兒園比考大學(xué)還難”、“幼兒園：資源稀缺收費昂貴”的報道頻頻搶占各大報紙版面，而引起這些現(xiàn)象的直接原因是公辦學(xué)前教育資源稀缺。雖時逢國家提倡興辦普惠性園所之際，實踐中，各地政府提出設(shè)想，積極建設(shè)，但始終沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而且對建設(shè)這樣一所園所的維持體系認(rèn)識尚淺，導(dǎo)致許多地區(qū)是邊看邊模仿，缺乏實質(zhì)性的認(rèn)識。這些情況嚴(yán)重阻礙了我們的發(fā)展。

那么何為普惠性幼兒園，普惠性幼兒園其內(nèi)在的運行機制又是什么樣的;各地實施情況如何。這些問題在過去的研究中鮮少有系統(tǒng)的論述，切實落實普惠性園所的建立是全面深化教育改革的重要舉措，厘清這一系列的問題，有助于我們更好地推動學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，進而促進教育公平化發(fā)展。本文主要通過分析普惠性幼兒園的維持體系，結(jié)合各地實施的實際情況，從政策、經(jīng)費、師資、監(jiān)測與反饋等維度來論述其機制，從而定位普惠性幼兒園的基本標(biāo)準(zhǔn)，提出展望，促進普惠性建設(shè)的有效落實。

一、普惠性幼兒園的內(nèi)涵與發(fā)展現(xiàn)狀

（一）內(nèi)涵

“普惠”這一名詞本是世貿(mào)組織常用的術(shù)語，是一個經(jīng)濟學(xué)上的概念，常指發(fā)達(dá)國家對于發(fā)展中國家某些出口產(chǎn)品上所給予的一種普遍性、非歧視性和非互惠的關(guān)稅優(yōu)惠制度。將“普惠”這一概念引入教育領(lǐng)域，使其有了新內(nèi)涵，所謂普遍是面向于大眾的教育;非歧視性是指人是平等的，人人都有受教育的權(quán)利，不受種族、地域、階級等影響;而非互惠是一種單向獲利方式，提供者給予被提供者一定的支持，而不需要被提供者給予回報。（1）關(guān)于學(xué)前教育普惠性，在學(xué)前教育領(lǐng)域秉持著普及、惠利的價值取向，保證學(xué)齡兒童得到平等的教育，以國家文件的形式保駕護航，從法律上保障其有效實行。2010年由國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前學(xué)前教育的若干意見》明確了我國學(xué)前教育事業(yè)堅持公益普惠、努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系的基本方向。

普惠性幼兒園是一個新生概念，它是集公益性、普惠性于一身的幼兒教育機構(gòu)，它以促進學(xué)前教育公平、普及化為主要核心的一個早教服務(wù)機構(gòu)。關(guān)于其內(nèi)在涵義的界定，國內(nèi)學(xué)者中比較具有代表性的論點有如下幾種：馮曉霞認(rèn)為：“普惠性幼兒園是指那些為廣大中低收入家庭服務(wù)的幼兒園，即公辦資金舉辦面向社會大眾的公共學(xué)前教育服務(wù)機構(gòu)?！保?）趙彥俊認(rèn)為：“普惠性幼兒園是廣覆蓋、保基本的早期教育服務(wù)機構(gòu)，提供的是一種社會福利性教育，即社會對弱勢群體的補償教育。”（3）還有其他學(xué)者指出普惠性與其辦園主體沒有關(guān)系，重要的是園所是否提供了普惠性的服務(wù)，也就是說普惠性幼兒園不等于廉價園。綜上所述，普惠性幼兒園就是面向于社會大眾，旨在幫助低收入人群公平享有受教育的權(quán)利，為其提供普惠性服務(wù)的這樣一種公共學(xué)前教育機構(gòu)。按照投資主體為標(biāo)準(zhǔn)劃分，它至少包括兩個類型的幼兒園：一是以政府投資為主興建的公辦園;二事私人投資、政府資助和扶持的民辦園。（3）

（二）發(fā)展現(xiàn)狀

1、普惠性園所建設(shè)力度加大，各地出臺相關(guān)政策

隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，逐漸意識到教育發(fā)展的重要性。近些年來，我國政府大力推進教育改革，不斷深化，以促進教育事業(yè)的健康發(fā)展，特別是對于學(xué)前教育的改革。面對學(xué)前教育的困境，于2010年，中共中央頒布了《教育發(fā)展綱要》，第一次將學(xué)前教育作為獨立的一章進行規(guī)劃，將其作為未來十年教育發(fā)展改革的八大任務(wù)之一，全面部署了接下來的十年間學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展方向，開啟了普及學(xué)前教育的偉大的歷史征程。為了實現(xiàn)綱要中的普及目標(biāo)，隨后，國務(wù)院印發(fā)《意見》，對學(xué)前教育改革進行全方位的制度設(shè)計，這些措施被熱議為“國十條”。（4）《意見》從根本上打破了以往政府辦少量“示范幼兒園”的思路，首次提出“堅持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育”的新思路。由此，建設(shè)普惠性幼兒園真正成為了我國學(xué)前教育的建設(shè)目標(biāo)，隨后，各地方政府紛紛出臺相應(yīng)政策積極響應(yīng)國家的號召，對提供普惠性服務(wù)的幼兒教育機構(gòu)給予一定的政策支持和資金投入。

2010年12月1日，在國務(wù)院召開全國學(xué)前教育工作電視電話會議，劉延?xùn)|國務(wù)委員出席會議并作了重要講話，對貫徹落實“國十條”，實施學(xué)前教育三年行動計劃推進作了全面動員和部署。而各地方按照國務(wù)院要求，積極貫徹落實“國十條”，針對地方實際編制三年行動計劃提出了建設(shè)普惠性幼兒園的明確目標(biāo)，將其作為重點民生工程建設(shè)，切實解決實際問題。有些省份，將學(xué)前教育工作實效納入考核地方各級政府和領(lǐng)導(dǎo)實績的評估指標(biāo)，以此來督促學(xué)前教育的管理，如：遼寧、貴州已恢復(fù)設(shè)立學(xué)前教育處;陜西設(shè)立了基礎(chǔ)教育三處專門負(fù)責(zé)學(xué)前教育。

2、原有園所兩極分化大，普惠性改造難度大

家長們越發(fā)地認(rèn)識到教育對兒童早期發(fā)展的重要性，對于學(xué)前教育的需求急劇上升，每個家長都希望孩子受到優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，但由于家庭條件的差別，選擇也變得狹窄。再加上公立園的缺乏，類似于“家長排隊9天8夜求學(xué)位”的現(xiàn)象常常發(fā)生，雖然，現(xiàn)在辦學(xué)的形式多樣，但像有些企業(yè)、集團辦園等都只是專供于內(nèi)部員工子女，在這樣一種外部壞境的影響下，催生了民辦園的大發(fā)展。

在民辦園的發(fā)展過程中，由于缺乏監(jiān)管，造成了這些幼兒園出現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象：一方面是收費高、設(shè)施齊全、師資優(yōu)越的貴族幼兒園;另一方面是收費低、設(shè)備差、師資素質(zhì)不高的廉價幼兒園。（5）而前一類往往在硬件設(shè)施和軟件配備上條件優(yōu)越，基本上與公辦園相同甚至優(yōu)于公辦園，而這類幼兒園往往是在公立園無法滿足需求的情況下，家長們之首選，但是花費高又是阻礙家長的原因;后一類設(shè)施不齊全，師資質(zhì)量較低，保教質(zhì)量低，有些甚至是“無牌幼兒園”、“家庭作坊式的幼兒園”，而這樣的幼兒園難以保障幼兒的教育，安全隱患大。在國家改造過程中，首先是賦予那些非公立幼兒園與公立幼兒園擁有相同的權(quán)利;然后是統(tǒng)一規(guī)范民辦幼兒園的辦學(xué)規(guī)范，如：幼兒入學(xué)、師資培訓(xùn)、園所管理等;最后是提供經(jīng)費支持，補足那些辦學(xué)困難的園所。但是在實際操作過程中，像那些貴族式的學(xué)校，學(xué)費高昂，他們的收入十分可觀，因而覺得提供“普惠性的服務(wù)”會減少獲得的利潤，使得在普惠化的過程中，表現(xiàn)的消極、保守。而那些條件較差的學(xué)校，在改造過程中，本身教育質(zhì)量就難以保障，變化所需要的條件就更多，改造困難大。所以我們在倡導(dǎo)學(xué)前教育提供普惠性服務(wù)的過程中，一定要權(quán)衡好這之間的關(guān)系，要充分發(fā)揮各自的力量，在保質(zhì)保量的情況下，完成“普惠化”。

二、普惠性幼兒園發(fā)展的維持體系

一所教育機構(gòu)的正常運行，受多方面因素的影響，一方面，擁有完備的硬件設(shè)施是提供滿足個人需求的前提;另一方面，軟性條件的支持，包括資金與政策支持;還有的是來自于系統(tǒng)的反饋，包括園所工作人員的反映、監(jiān)督部門的反饋、家長的反饋等。而普惠性幼兒園是向大眾提供普惠性服務(wù)的機構(gòu)，這類機構(gòu)通常是以非營利為目的的典型機構(gòu)，它追求公益性、普惠性，關(guān)注到弱勢群體的利益，追求教育平等，保證每個孩子都享有基本的、有質(zhì)量的教育服務(wù)，從而幫助解決“入園難”這樣一類民生問題。在當(dāng)今世界，普惠性幼兒園的直接目的是希望通過民間力量的介入，協(xié)助政府滿足教育的需求，積極履行社會使命，它匯集了大批教育資金，吸引了更多的力量投入學(xué)前教育發(fā)展，拓寬了教育資源的渠道，而它獨具特色，適應(yīng)了家長們個性化的需求，吸引了大批力量的關(guān)注，在發(fā)展中形成了一套自己的管理方式。直到后來發(fā)現(xiàn)，市場化的推進，使得一些私立機構(gòu)在競爭中逐步趨于劣勢，我們意識到，要保障整個普惠性園所系統(tǒng)良好的發(fā)展，僅靠自身調(diào)節(jié)已無法發(fā)揮太大的作用，所以我們需要摸清它內(nèi)在的發(fā)展維持機制。

（一）政策支持，賦予普惠性民辦幼兒園與公立幼兒園同等的地位

雖然在很早的時候，我國就有將民辦園與公立園同步發(fā)展的建設(shè)思路，積極鼓勵和提倡社會各方面以多種方式來辦學(xué)，在資格審批、等級評定、教師培訓(xùn)、表彰獎勵等方面與公辦園享有同等地位，但在實際調(diào)研過程中，由于管理系統(tǒng)的不完善，許多民辦幼兒園處于無人分管的狀態(tài)，使得民辦園很難享受到與公辦園平等的權(quán)利。我國已經(jīng)出臺了《教育規(guī)劃綱要》和《意見》明確將公立園與普惠性民辦園的發(fā)展納入整體規(guī)劃，各地根據(jù)實際情況確定機構(gòu)比例，制定具體的政策，落實政府職責(zé)。而“國十條”更是提出了堅持發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，堅持幼兒園的主體地位，切實發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)責(zé)任，發(fā)展公辦園的同時，積極扶持普惠性園所的發(fā)展，將園所的有效發(fā)展作為評估政府實績的指標(biāo)。為了進一步保證普惠性民辦園的權(quán)利，也希望在未來的發(fā)展中，將民辦幼兒園應(yīng)享有的權(quán)利和義務(wù)寫入將要出臺的《學(xué)前教育法》，以法律的形式保障公立園與普惠性民辦園的同等地位。

（二）財政投入與支持，保障普惠性民辦幼兒園的正常運行和進一步發(fā)展

普惠性幼兒園從滿足大眾需求出發(fā)，以較低的收費，提供優(yōu)質(zhì)的教育，特別是幫助那些中低收入的家庭，進而保證孩子的健康成長。一般來說，幼兒教育機構(gòu)收入主要由幼兒園收費、政府獎補、社會資助等組成，而開支主要是人員支出、公務(wù)開支、業(yè)務(wù)開支和固定成本等組成。（6）民辦園較之于公辦園而言，本身較少得到政府補貼而主要依靠收費生存，普惠性必然要求收費降低，由此使得收入緊縮，進而帶來巨大的財政壓力。在開支上，民辦園在前期資金全是依靠于社會力量的投入，在進一步普惠化過程中，收入的進一步減少，加劇了投入的這部分壓力，而隨著政府統(tǒng)一管理之后，教師工資和物價水平的細(xì)微調(diào)整，支出也在增加，使得許多園所入不敷出?？梢姡斦С謱τ诰S護幼兒教育機構(gòu)的普惠性是非常重要的。基于此，政府也有必要適當(dāng)?shù)脑黾訉τ谟變航逃龣C構(gòu)的財政支持。

（三）優(yōu)化創(chuàng)新管理體制，提高自身發(fā)展能力

完善的管理系統(tǒng)是維持機構(gòu)正常運行并穩(wěn)步發(fā)展的基石，管理體制表現(xiàn)在內(nèi)外兩個方面，一方面，體現(xiàn)在園所方面管理層的管理能力和管理制度;另一方面，表現(xiàn)在由地方政府結(jié)合具體實際所制定的制度，包括合理的準(zhǔn)入制度、收費制度等，還有地方政府和部門統(tǒng)籌整個機構(gòu)系統(tǒng)發(fā)展的管理體系。首先，是積極貫徹落實中央文件的精神，發(fā)揮因地制宜的作用，結(jié)合實際，制定相應(yīng)的辦園標(biāo)準(zhǔn)、配備標(biāo)準(zhǔn)、教師招聘以及在職培訓(xùn)等相關(guān)的規(guī)章制度，特別是要做好幼兒園的登記注冊和年檢制度，政府對達(dá)標(biāo)的園所，準(zhǔn)許注冊，并頒發(fā)辦園資質(zhì)許可證，嚴(yán)厲打擊那些“黑戶幼兒園”，保障幼兒學(xué)習(xí)場所的正規(guī)性。然后，要切實保障園所收費嚴(yán)格按國家制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，一方面，保證政府補貼的及時下發(fā);另一方面，對于園所經(jīng)費的使用要嚴(yán)格的把關(guān)，對幼兒園現(xiàn)狀進行評估，適當(dāng)?shù)脑黾友a貼水平。

政府保障園所良好發(fā)展的外部環(huán)境，而園所自身的管理能力要及時進行反饋和評估，正確分析園所現(xiàn)狀，合理利用政府、社區(qū)資源，保障提供普惠性服務(wù)的同時，結(jié)合本園特色，為兒童的發(fā)展提供個性化的支持，優(yōu)化管理系統(tǒng)，加強園所與各部門、教師與家長、園長與職工之間的溝通，建立一套完備的管理體系，穩(wěn)步地帶動幼兒園的發(fā)展。

三、普惠性幼兒園的基本標(biāo)準(zhǔn)

普惠性幼兒園的基本標(biāo)準(zhǔn)是在實際工作中維持園所正常運行和發(fā)展的最低的條件標(biāo)準(zhǔn)?！皣畻l”中，明確指出普惠性幼兒園建設(shè)的基本原則是“夠用、適用”，在大力發(fā)展公辦幼兒園的同時，積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦園。不強調(diào)追求高額的經(jīng)營利潤，而在于為大眾，特別是中低收入水平的家庭提供保底、基礎(chǔ)的早期教育服務(wù)，促進教育的普及、公平化。所以，基于此，厘清與制定普惠性幼兒園的基本標(biāo)準(zhǔn)是在力求教育的平等和發(fā)展中的基本前提。一般而言，標(biāo)準(zhǔn)的制定是以國家下發(fā)的相文件為準(zhǔn)繩，由于我國是一個地域遼闊，城市間的發(fā)展極為不平衡，所以在把握國家的基本精神的同時，還要聯(lián)系地方實際，因地制宜，出臺相應(yīng)

的地方政策，在不違反國家的整體利益的前提下，進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，這就需要發(fā)揮地方的作用，加強上級與下級的溝通，制定出合乎時宜、靈活多變的辦園標(biāo)準(zhǔn)。

（一）普惠性幼兒園的“硬件”標(biāo)準(zhǔn)

“硬件”標(biāo)準(zhǔn)包括辦園規(guī)模、園舍建筑面積以及園舍建筑標(biāo)準(zhǔn)等。普惠性幼兒園的辦園規(guī)模主要包含幼兒園占地面積、園舍建筑面積、在園幼兒數(shù)、幼兒園的班級數(shù)、班額等幾方面，這是幼兒園建立的基礎(chǔ)。（1）參考《城市幼兒園建筑面積定額》、《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等文件中指出：園舍建筑布局合理，選址秉持“安全、無污染”的原則，教學(xué)、生活、辦公等類用房布局合理以及面積大小達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，戶外生均面積和綠化面積達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)、適宜大型的玩教具;基礎(chǔ)設(shè)施配備上，配套的書籍、圖片、教具、媒體等設(shè)備要滿足幼兒的需求，教室和盥洗室要滿足要求等等。有效的資源利用是避免浪費的重要途徑，當(dāng)然這些規(guī)定不是整齊劃一的，各地需根據(jù)具體情況進行細(xì)微調(diào)整，特別是農(nóng)村，有些特別偏遠(yuǎn)的地區(qū)，人口少，相對分散，這樣的要求根本達(dá)不到，我們對于這種情況要靈活處理，只要滿足夠用、適用的原則即可。

（二）普惠性幼兒園的“軟件”標(biāo)準(zhǔn)

（三）普惠性幼兒園的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)是指維持普惠性幼兒園正常運轉(zhuǎn)與發(fā)展所需的各項經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，如財政投入標(biāo)準(zhǔn)及利用效率等。（1）教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要是針對于教育過程應(yīng)達(dá)到的各項指標(biāo)。財政投入包括早期民辦園有社會力量所投入的經(jīng)費用于園所建設(shè)，和后期普惠化轉(zhuǎn)型過程中，政府給予的財政補貼等，這些花費要建立在科學(xué)的使用和有效的利用上，建立完善的管理體系，保證資金使用的透明性。而教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)我們主要是結(jié)合《3—6歲兒童發(fā)展指南》中所列出的各項指標(biāo)，來科學(xué)地監(jiān)測教育過程的實施，并以此作為標(biāo)準(zhǔn)來給予評價，進行及時的反饋，確保每個幼兒都能達(dá)到普適性水平。

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