事業(yè)單位法人治理結構模式與路徑選擇

呂永邦

[摘要]長期以來事業(yè)單位與行政機關的隸屬關系影響著事業(yè)單位法人的發(fā)展。法人治理結構能夠解決事業(yè)單位所有權歸屬，所有權與經(jīng)營權分離等問題。事業(yè)單位法人建立并完善法人治理結構，實施以理事會或董事會為架構的法人治理結構是事業(yè)單位改革的有效途徑。

[關鍵詞]事業(yè)單位；法人治理；模式選擇

一、問題的提出

事業(yè)單位法人是《中華人民共和國民法通則》規(guī)定的四大法人組織類型之一。同時，以設立目的和業(yè)務范圍為標準，將法人分為企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人。事業(yè)單位法人是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》初步確立了“民辦非企業(yè)單位”的民事主體地位。民辦非企業(yè)與我國事業(yè)單位的業(yè)務范圍基本相同，主要集中在教育、科技、文化藝術、衛(wèi)生等領域，區(qū)別主要在于舉辦主體和資金來源不同1。根據(jù)我國的法律法規(guī)，事業(yè)單位法人的外延不包括民辦非企業(yè)，所以在本文所指的事業(yè)單位法人指出資來源主要為國有財產(chǎn)或舉辦主體為國家行政機關的事業(yè)單位法人。

目前，我國共有各類事業(yè)單位130萬個，從業(yè)人員約3000多萬人，涵蓋了教育、文化、科研、衛(wèi)生等行業(yè)和領域，是僅次于企業(yè)的第二大法人組織2。這類龐大的主體存在著治理缺陷。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，“行政化”現(xiàn)象突出。我國事業(yè)單位多數(shù)由政府投資興辦，因此在事業(yè)單位的運營管理中，政府不僅制定政策，而且通過事業(yè)單位親自提供服務；這使事業(yè)單位不僅有行政性特征，而且在部分領域還承擔著行政管理職能。第二，事業(yè)單位法人產(chǎn)權不明晰，無獨立經(jīng)營權。長期以來，我國事業(yè)單位一直推行非規(guī)范化的人治管理模式，法律對其地位、經(jīng)費預算和運行未予確認、保證和監(jiān)督，整個發(fā)展主要取決于國家和政府領導人的重視程度3。第三，監(jiān)督虛化。事業(yè)單位的監(jiān)督主要依賴于審計部門的審計、民政部門的年檢等方面，但由于種種原因，不管是年檢，還是審計都流于形式，甚至形成暗箱操作的共謀局面。而且，我們知道大多數(shù)事業(yè)單位拒絕社會公眾查閱其有關財務等狀況的資料。

面對事業(yè)單位面臨的這些問題。事業(yè)單位建立法人治理結構一直是其改革的重點方向。2008年黨的十七屆二中全會明確要分類推進事業(yè)單位改革，特別是對從事公益服務的事業(yè)單位建立和完善法人治理結構作了重要論述。建立和完善事業(yè)單位法人治理結構，運用公司法人治理的理論和經(jīng)驗是事業(yè)單位法人的重要改革路徑。

二、事業(yè)單位法人治理結構的理論思考

法人治理結構理論在現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理中誕生，因而很多時候也成為公司治理或公司治理結構。傳統(tǒng)的法人治理結構理論認為公司是物資資本的集合體，即公司是股東實現(xiàn)經(jīng)濟利益的載體。公司法人治理結構的目的是為了解決所有權與經(jīng)營權分離的問題，即公司股東（所有權人）數(shù)量的增加和分散化使得股東無法均參與到公司的經(jīng)營管理中來，且公司聘用職業(yè)經(jīng)理人來經(jīng)營公司可以利用職業(yè)經(jīng)理人的經(jīng)營能力，實現(xiàn)公司利益最大化——“股東即所有者確保經(jīng)理的行為能夠為股東帶來與其投資風險相稱的投資回報的一系列措施或機制”4。法人治理結構的最初確立始于1600年—1602年英國和荷蘭的特許貿(mào)易公司。這些公司建立了一種對日后公司法人治理結構產(chǎn)生重大影響的董事會領導下的經(jīng)理人員經(jīng)營制度5。此后，股東大會、董事會以及經(jīng)理三位一體的權力結構設計，便成為傳統(tǒng)公司法人治理結構的主要模式。這一模式的主要特征是：第一，股東本位。股東大會是公司的最高權力機關。即強調公司是物質資本所有者的聯(lián)合體，股東才是公司法人治理結構的主體。第二，股東大會與董事會之間是一種信托關系，即董事會作為股東的受托人對股東負有信托義務，負責托管股東的財產(chǎn)并對公司經(jīng)理人員的行為進行監(jiān)督，以維護股東的利益。第三，董事會與經(jīng)理之間是一種委托代理關系。經(jīng)理作為董事會的代理人，在董事會的授權范圍內從事經(jīng)營活動并接受董事會的監(jiān)督。

傳統(tǒng)法人治理結構的設置并沒有遏制住公司“控制權的轉移”，即公司的控制權從公司物質資本所有者手中逐漸轉移到公司董事會或經(jīng)理的手中。法人治理結構從理論到實踐都有了新的發(fā)展，呈現(xiàn)出以下特征：第一，股東地位下降。公司是勞動要素提供者、物質投入和資本投入的提供者等相關利害關系人之間的組成的綜合體。法人治理結構的“利益相關者”理論提出：公司經(jīng)營者不僅需要對公司股東負責，還需對利益相關者負責，利益相關者的范圍應該包括“股東、投資者、雇員、顧客、供應商、為公司提供基礎設施建設與市場、對公司制定法律和規(guī)則、對公司享有征稅權和其他權力的政府和社區(qū)6。第二，員工參與公司管理得到認可。隨著經(jīng)濟增長越來越依賴于技術以及技術創(chuàng)新，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展會更多地取決于人力資本而非物質資本；與物質資本相比，現(xiàn)代社會中的人力資本正發(fā)揮著更加重要的作用7。人的“經(jīng)濟價值”在不斷提高，必然要求對法人治理結構作出調整；我國《公司法》就規(guī)定在監(jiān)事會會中應當有員工代表。

法人治理結構理論在1994年頒行的《中華人民共和國公司法》得以確立，國有企業(yè)改革也是運用法人治理結構理論在進行。事業(yè)單位改革已在廣東等地進行試點改革。這些改革重在建立健全事業(yè)單位法人治理結構。廣東省先后出臺《廣東省事業(yè)單位分類改革試點指導意見》和《廣東省事業(yè)單位分類改革的意見》，兩份指導意見均對建立事業(yè)單位法人治理結構提出了要求，意見指出在條件具備的公益類事業(yè)單位法人內部探索建立理事會（或其他形式）的法人治理結構。在廣東省省屬事業(yè)單位中，作為先行試點的省水利水電科學研究院、水利水電規(guī)劃研究勘測設計院已完成理事會組建工作，開始實行法人治理8。事業(yè)單位法人的改革和治理如何運用法人治理結構理論促使事業(yè)單位法人一方面堅持公益的發(fā)展目的另一方面又切實實現(xiàn)公益的目的，是事業(yè)單位法人改革的目標。

三、事業(yè)單位建立并完善法人治理結構模式

（一）事業(yè)單位法人治理結構的原則

建立事業(yè)單位法人治理結構具有積極的重要意義，可以促進政府職能轉變和事業(yè)單位體制機的創(chuàng)新。行政部門與事業(yè)單位的隸屬關系一方面導致行政部門“裁判員”與“運動員”角色不分，很難公正合理地履行規(guī)劃、監(jiān)管等職責；另一方面使得行政部門須投入相當大的精力來管理事業(yè)單位法人，會忽視行政部門其他社會管理職能的有效履行。事業(yè)單位建立法人治理結構后，通過明確事業(yè)單位理事會（董事會）的決策地位，把行政部門對事業(yè)單位的具體管理職責移交給理事會（董事會），使行政部門不再具體干預事業(yè)單位的內部事務管理，既能使行政部門公正地履行職責，也有利于行政部門其他社會服務只能的履行。事業(yè)單位法人治理結構的建立和完善會使傳統(tǒng)意義上事業(yè)單位的主管部門就被虛化了，事業(yè)單位的管理體制和運行機制都會發(fā)生重大變革，在制度上完善了事業(yè)單位的法人實體地位，逐步實行自我管理，自我發(fā)展。

事業(yè)單位法人治理結構要遵循以下兩點原則：

1.產(chǎn)權歸屬明晰，所有權和經(jīng)營權分離，監(jiān)督管理權有效行使。

從上述關于法人治理結構理論的內涵和現(xiàn)代發(fā)展中，我們知道法人治理結構的初衷是解決所有權與經(jīng)營權關系。同樣，事業(yè)單位法人改革采用法人治理結構也是要解決所有權和經(jīng)營權關系的問題。事業(yè)單位改革的核心問題要解決所有者缺位或越位的問題?，F(xiàn)行的事業(yè)單位法人管理體制，所有者缺位、越位或缺位與越位并存的現(xiàn)象存在。為此，如何事業(yè)單位法人重新定位，實現(xiàn)所有者與經(jīng)營者分離，是事業(yè)單位法人治理結構首先需要解決的問題。事業(yè)單位法人目前存在多種類型，僅從出資來源和舉辦者的角度來看，事業(yè)單位法人就有單一舉辦主體和多個舉辦主體，多個舉辦主體中可能還包含社會力量的少量出資。因此，事業(yè)單位法人治理結構要明確產(chǎn)權。明確產(chǎn)權后，由產(chǎn)權所有者結合事業(yè)單位法人的公益性特征選出經(jīng)營者，相關行政主管部門行使監(jiān)督管理權。

2.公益目標明確。

事業(yè)單位改革實行法人治理結構，但事業(yè)單位的目標是公益，不能因管理體制的變化而改變事業(yè)單位的性質和目標。事業(yè)單位改革過程中，要明確其公益目標，要在事業(yè)單位的章程中明確記載，事業(yè)單位組織、參與的各項活動必須與其公益目標相一致。

（二）事業(yè)單位法人治理結構的主要模式

1.以理事會為架構的治理結構模式

目前我國有很多國家出資舉辦的事業(yè)單位法人，這類事業(yè)單位法人的出資來源為國有財產(chǎn)，或者舉辦機構為某個國家行政部門。雖然出資來源或舉辦主體單一，但是事業(yè)單位法人公益目的的實現(xiàn)不能單純依靠國家行政主管部門，這是事業(yè)單位法人改革要解決的問題之一。以理事會為架構的治理結構模式中，理事會是事業(yè)單位法人的決策機構，理事會成員一般包括管理層、事業(yè)單位的舉辦單位、資產(chǎn)監(jiān)管部門、職工代表、服務對象、知名人士、社區(qū)等方面的代表。如果國家是該事業(yè)單位的出資者，那么，國家作為出資者并不能直接干預事業(yè)法人的日常運營，事業(yè)法人的各項活動仍應有理事會負責決策。國家對事業(yè)法人的監(jiān)管可從宏的觀角度進行，例如審批總體發(fā)展戰(zhàn)略，幫助設定事業(yè)單位法人的長期、中期管理目標，實施由獨立第三方負責的會計審計等，以保證事業(yè)法人堅持公益性的宗旨。日本的獨立行政法人中對國家角色的界定和運用可予以借鑒。日本對于那些政府不必直接管理，但又難以民營化或向民間轉讓的公益機構，實行獨立行政法人制度。獨立行政法人機構“既不是國立機構，也不是民間機構，而是一種介乎政府與民間組織的中間組織”9，采取獨立行政法人機構的行政首長具體負責+國家政府宏觀監(jiān)督的治理模式，國家只對獨立行政法人機構作宏觀指導，如國家根據(jù)獨立審計機構的審計對獨立行政法人機構的發(fā)展目標作出調整，但從不參與目標實現(xiàn)的過程和采取的手段。

2.以董事會為架構的法人治理結構模式

以董事會為架構的法人治理結構模式中，董事會是事業(yè)單位法人的決策機構。董事會成員主要包括投資者和職工代表，也可根據(jù)需要吸收服務對象、知名人士、社區(qū)代表加入董事會。以董事會為架構的法人治理機構模式與以理事會為架構的法人治理機構模式的區(qū)別在于出資者應當在決策中擁有更多的權力，起到更大的作用。本文所指的事業(yè)單位法人雖然只指出資來源為國有財產(chǎn)或舉辦主體為行政機關，但實踐中不乏事業(yè)單位法人來自兩個或兩個以上的舉辦主體，同時吸收了民間資本投資，在這種情況下，如何體現(xiàn)各個舉辦主體和民間投資者的意志是事業(yè)單位法人改革需要解決的重要問題。所以，體現(xiàn)不同主體意志的以董事會為架構的法人治理結構是事業(yè)單位法人改革的模式之一。

事業(yè)單位法人區(qū)別于企業(yè)法人的特征之一是其是否營利。體現(xiàn)不同主體，甚至是投資者意志的以董事會為架構的法人治理結構是否違背事業(yè)單位法人的非營利性要求。我們認為，以董事會為架構的法人治理結構與事業(yè)單位法人的非營利性不相違背，原因如下：其一，雖然事業(yè)單位的投資者不存在利潤的分配問題，但事業(yè)單位的發(fā)展卻與投資者的利益密切相關，所以對于投資多元的事業(yè)單位仍不能忽略其股權結構的存在；而且，事業(yè)單位法人完全可以借鑒民辦非企業(yè)的運作和相關法律規(guī)范?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》第五十一條的規(guī)定可以看出民辦教育的非營利性不影響民辦教育的出資人可以在民辦教育的辦學結余中取得合理回報。其二，從現(xiàn)實出發(fā)，我國涌現(xiàn)眾多的事業(yè)單位，且不斷發(fā)展壯大，其中不乏以董事會為架構進行法人治理，此種治理結構有利于調動各方的積極性，提供經(jīng)營效率，促進事業(yè)單位的發(fā)展和公益目的的實現(xiàn)。

四、完善事業(yè)單位法人治理結構模式的路徑

（一）理順委托——代理關系

法人治理結構理論中股東會與董事會之間被認為是委托關系，董事會與經(jīng)理之間則是代理關系，即股東會委托董事會對法人進行經(jīng)營管理，經(jīng)理代理董事會對事業(yè)單位法人實施具體的經(jīng)營管理事項。本文所指的事業(yè)單位是指出資來源主要來自國有財產(chǎn)，國家享有所有權，類似于法人中的股東大會；但是國家難以直接經(jīng)營管理國有資產(chǎn)，作為初始委托人的國家把國有資產(chǎn)委托給政府經(jīng)營管理。由于政府也難以直接承擔對國有資產(chǎn)的運營管理責任，進而又把權力委托給政府中的行政主管部門。行政主管部門再將組織和運營國有資產(chǎn)的權力委托給事業(yè)單位，事業(yè)單位組織“領導班子”或聘用經(jīng)理實施具體的經(jīng)營管理事項。至此，圍繞國有資產(chǎn)的多層次委托一代理關系得以形成。很明顯，這種多層的委托一代理關系存在著初始委托人被虛化或缺席的現(xiàn)象，由此引發(fā)的委托一代理關系問題比較突出10。

因此在事業(yè)單位法人改革過程中，必須厘清事業(yè)單位的委托代理關系。在建立以理事會為架構或以董事會為架構的法人治理結構中，理事會（董事會）成員的來源及數(shù)量要清晰，如必須要有代表國有資產(chǎn)管理部門和行政主管部門的成員，且數(shù)量及其選舉方式等事項必須在章程中予以確定。

（二）事業(yè)單位法人制定章程，選舉理事會（董事會）

理事會為架構的，由舉辦單位負責籌建理事會。理事會成員應當包括舉辦單位代表、行政主管部門、職工代表、服務對象、專業(yè)人士、社區(qū)等方面的代表。董事會為架構的，由股東會負責籌建董事會。董事會成員應當包括各出資來源方代表，涉及多個舉辦單位的，每個舉辦單位都應有代表，專業(yè)人士等方面的代表。

章程對事業(yè)單位、出資人、理事（理事）、行政負責人及經(jīng)理等高級管理人員具有約束力。事業(yè)單位的章程由理事會（董事會）制定，制定后須報舉辦單位（股東會）審核批準（審議通過）。事業(yè)單位的宗旨和業(yè)務范圍由章程明確規(guī)定，其中屬于法律、法規(guī)限制的項目，應當依法經(jīng)過批準。

（三）完善行政主管機關對事業(yè)單位法人的監(jiān)督管理權

事業(yè)單位法人實施以理事會（董事會）為架構進行治理和改革，因其出資來源于或主要來源于國有財產(chǎn)及事業(yè)單位法人的公益目標，仍然需要行政主管機關對事業(yè)單位法人進行一定的監(jiān)督管理。這里的監(jiān)督管理不是具體具體經(jīng)營管理事項的干預，而是從宏觀角度進行監(jiān)管。主要的監(jiān)管措施包括但不限于以下幾類：規(guī)范事業(yè)單位的法人資質許可、年度報告、審計報告、資產(chǎn)登記、事業(yè)單位法人宗旨和業(yè)務范圍、事業(yè)單位法人章程；建立相應的責任追究制和績效考核制度；建立完善信息公開披露制度等等，通過建立健全事業(yè)單位的監(jiān)督管理機制，確保法人治理結構的有效運行。

注釋

1徐瀾波，李丹：構建事業(yè)法人，明確民辦非企業(yè)單位法律土體地位，上海財經(jīng)大學學報，2009第11期，第26一33頁。

2王瀾明：改革開放以來我國事業(yè)單位改革的歷史回顧，中國行政管理，2010年第6期，第7—12頁。

3馮云廷、陳靜：中國公共事業(yè)管理體制改革研究，沈陽：東北大學出版社，2003年版，第103—108頁。

4梁能：公司治理結構：中國的實踐與美國的經(jīng)驗 北京：中國人民大學出版社，2000年版，第106頁。

5梅慎實：現(xiàn)代公司機關權力構造論，中國政法大學出版社，1996年版，第83頁以下。

6金錦萍：非營利法人治理結構研究，比京大學出版社，2005年版第50頁。

7聶德宗：《人力資本所有權理論與實踐探析》，《人文雜志》1998年第5期。

8王瀾明：改革開放以來我國事業(yè)單位改革的歷史回顧，中國行政管理，2010年第6期，第7一12頁。

9杜創(chuàng)國：日本特殊法人及其改革，中國行政管理，2006年第5期，第70頁。

10岳云龍：從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理：事業(yè)單位改革的日標取向及路徑選擇，中國行政管理，2008年第4期，第36一38頁。

參考文獻

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[4]岳云龍.從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理：事業(yè)單位改革的日標取向及路徑選擇.中國行政管理，2008第4期.

[5]聶德宗.《人力資本所有權理論與實踐探析》.《人文雜志》，1998年第5期.

[6]徐瀾波，李丹.構建事業(yè)法人明確民辦非企業(yè)單位法律土體地位.上海財經(jīng)大學學報，2009年第11期.