寧波市無居民海島開發(fā)利用法律調(diào)研

楊長松

摘 要： 寧波市地方性法規(guī)《寧波市無居民海島管理?xiàng)l例》自2005年施行以來，對推進(jìn)和規(guī)范寧波市無居民海島的開發(fā)、海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)起到了很好的作用。但隨著海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的提出和推進(jìn)，對該條例已有進(jìn)行相應(yīng)修改之必要。民盟寧波市委法律委員會對目前寧波市無居民海島在開發(fā)利用中的現(xiàn)狀及困境進(jìn)行了深入調(diào)研后，通過分析論證，提出了若干針對性的立法建議：明確無居民海島使用權(quán)的物權(quán)屬性和權(quán)利客體；建立和完善無居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度；完善登記制度；完善估值機(jī)制；確立雙向補(bǔ)償機(jī)制等。

關(guān)鍵詞： 無居民海島； 開發(fā)利用； 立法建議

中圖分類號： D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號： 1671-2153（2015）04-0048-05

根據(jù)已有統(tǒng)計(jì)資料，截至2006年底，寧波市共有無居民海島503座。數(shù)量眾多的無居民海島是我市海洋資源的重要組成部分，其功能區(qū)劃定位是否科學(xué)，資源利用開發(fā)是否合理，立法是否完善，對于海洋經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展均具有重要意義。然而，無居民海島的特殊性決定了其開發(fā)利用的復(fù)雜性和艱巨性。海島特有的生態(tài)系統(tǒng)普遍非常脆弱，一旦遭到破壞，造成的危害往往是無法彌補(bǔ)的。因此，如何在開發(fā)利用和保護(hù)之間尋求和維持一種良性的平衡，成為政府在貫徹海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中無法回避的難題。而解決這一問題的關(guān)鍵在于完善立法。我國關(guān)于海島開發(fā)保護(hù)的立法工作起步較晚，而作為臨港城市的寧波，在全國性法律尚未出臺的情況下，最早就無居民海島進(jìn)行了地方立法。2005年1月1日，寧波地方性法規(guī)《寧波市無居民海島管理?xiàng)l例》開始施行。應(yīng)當(dāng)說，該條例對于推進(jìn)和規(guī)范寧波市無居民海島開發(fā)、促進(jìn)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)海島生態(tài)環(huán)境起到了很好的作用。但是，就目前開發(fā)的具體情況來看，除港口和臨港工業(yè)區(qū)、個(gè)別旅游度假區(qū)外，大多無居民海島開發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)營狀況不容樂觀。這種狀況的形成，原因是多方面的，而現(xiàn)行法律法規(guī)的不完善，則占了很大的因素。無論是《海島保護(hù)法》還是寧波地方立法，均側(cè)重于對無居民海島的保護(hù)，而對其開發(fā)利用尚未建立起一套行之有效的法律機(jī)制。

一、關(guān)于無居民海島開發(fā)和保護(hù)的立法狀況

（一）全國性法律

我國關(guān)于無居民海島的立法起步較晚，自2010年3月1日起施行的《中華人民共和國海島保護(hù)法》（以下簡稱《海島保護(hù)法》），其調(diào)整對象為包括無居民海島在內(nèi)的全部海島。該法主要確立了五項(xiàng)制度，包含海島的規(guī)劃制度、有償使用制度、生態(tài)保護(hù)制度、特別保護(hù)制度和監(jiān)督檢查制度。從該法的名稱以及具體規(guī)定來看，主要側(cè)重于對海島（包括無居民海島）的保護(hù)，而非開發(fā)和利用。

一般情況下，國務(wù)院會就某部法律制定實(shí)施的條例或細(xì)則，將法律的規(guī)定具體細(xì)化，使法律落到實(shí)處。但對于《海島保護(hù)法》，國務(wù)院至今未出臺相應(yīng)的條例或細(xì)則。

（二）部門規(guī)章

《海島保護(hù)法》施行前，國家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合制定過《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》，該規(guī)定于2003年7月1日開始實(shí)施?！逗u保護(hù)法》施行后，國家海洋局等部門專門針對無居民海島的開發(fā)和保護(hù)制定了配套的部門規(guī)章，主要有：（1）《無居民海島使用申請審批試行辦法》。該辦法由國家海洋局于2011年4月20日頒布，規(guī)定：《海島保護(hù)法》實(shí)施前，已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的無居民海島使用項(xiàng)目，凡符合海島保護(hù)規(guī)劃的，由縣級（市級）政府補(bǔ)編無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃，并由國家海洋局或省級海洋主管部門補(bǔ)辦無居民海島使用手續(xù)，不再進(jìn)行論證評審，但需提交無居民海島使用申請書和無居民海島開發(fā)利用具體方案，補(bǔ)繳無居民海島使用金差價(jià)。寧波市旦門山島就屬于這種情況。（2）《無居民海島使用金征收使用管理辦法》。按照《海島保護(hù)法》的規(guī)定，無居民海島實(shí)行有償使用制度。國家海洋局、財(cái)政部據(jù)此聯(lián)合制定了《無居民海島使用金征收使用管理辦法》，該辦法自2010年8月1日起施行，規(guī)定：無居民海島使用權(quán)出讓實(shí)行最低價(jià)限制制度，使用權(quán)可通過申請審批方式出讓，也可通過招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式出讓。其中，旅游、工業(yè)等經(jīng)營性用島有兩個(gè)及以上意向者的，一律實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。寧波市大羊嶼島使用權(quán)即是通過公開拍賣方式出讓的。

（三）寧波市地方性法規(guī)

寧波市關(guān)于無居民海島的地方立法早于全國性立法。2005年1月1日，《寧波市無居民海島管理?xiàng)l例》開始施行，這是國內(nèi)第一個(gè)關(guān)于無居民海島的地方法規(guī)。該條例對于寧波市無居民海島的功能區(qū)劃、保護(hù)與利用規(guī)劃，海島管理部門職責(zé)及權(quán)限，無居民海島使用權(quán)的審批及使用期限，行政處罰等都做了具體規(guī)定。該法在審議時(shí)的草案名稱本為《寧波市無居民海島保護(hù)與利用條例》，但通過時(shí)更名為《寧波市無居民海島管理?xiàng)l例》，與之后全國人大常委會制定的《海洋保護(hù)法》一樣，突出對無居民海島的保護(hù)和管理。由此可見，該條例在首開地方立法的同時(shí)，側(cè)重于對無居民海島的保護(hù)，在開發(fā)利用方面并未能建立一套完善的法律機(jī)制。而從施行后的實(shí)際效果來看，由于立法存在的缺陷，不少島主也經(jīng)歷了從興奮到失望的心理歷程。

綜上，從國家立法和寧波市地方立法來看，都沒有關(guān)于海島（包括無居民海島）開發(fā)利用的專門法律，不多的條款僅散見于有關(guān)海島保護(hù)管理的法律法規(guī)之中。這與國家提出海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)的政策很難呼應(yīng)。

二、寧波市無居民海島的開發(fā)狀況

（一）無居民海島的數(shù)量及分布

據(jù)1995年海島資源綜合調(diào)查統(tǒng)計(jì)，寧波市原來擁有海島531個(gè)，后受到圍墾、居民遷移等因素影響，至2006年無居民海島數(shù)量僅剩503個(gè)，其中象山408個(gè)、寧海45個(gè)、北侖27個(gè)、奉化18個(gè)、鄞州4個(gè)、鎮(zhèn)海1個(gè)。寧波市無居民海島陸域總面積為53.06平方千米，灘涂面積為23.21平方千米，海島岸線長503.8千米。無居民海島面積普遍偏小，超過1平方千米的僅有11個(gè)，最大的為檀頭山島，面積約11.03平方千米。

（二）無居民海島的開發(fā)狀況

無居民海島作為重要的有限自然資源，是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。

《寧波市無居民海島管理?xiàng)l例》施行之前，寧波市就已有多個(gè)無居民海島被陸續(xù)開發(fā)和利用。如前面提到的旦門山島，原來由寧波龍港實(shí)業(yè)有限公司控股的象山海洋游覽度假有限公司進(jìn)行開發(fā)，開發(fā)項(xiàng)目為金沙灣海島狩獵度假村。

由于對無居民海島的開發(fā)利用缺乏法律、法規(guī)依據(jù)，加上各部門之間在管理上缺乏有效銜接，致使無居民海島在開發(fā)保護(hù)方面存在不少問題。由于缺乏整體規(guī)劃，無居民海島的開發(fā)利用均局限于單項(xiàng)開發(fā)，一島一用，沒有形成規(guī)模，島鏈效應(yīng)也無從體現(xiàn)。開發(fā)利用項(xiàng)目不外乎旅游度假、海水養(yǎng)殖、飼養(yǎng)狩獵、林業(yè)種植等幾種，且大多屬于粗放型經(jīng)營，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。而且由于管理不到位，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開發(fā)無居民海島的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。特別是由于盲目開發(fā)，無居民海島上的土地資源、生物資源和附近的海洋生物資源遭到了不同程度的破壞，部分海島植被被毀，水土流失嚴(yán)重。

2005年1月1日《寧波市無居民海島管理?xiàng)l例》施行，寧波市無居民海島的利用與保護(hù)終于有法可依，不少企業(yè)甚至個(gè)人對于開發(fā)利用無居民海島表現(xiàn)了極大的興趣和投資意向。但由于過于強(qiáng)調(diào)對海島的保護(hù)，而在如何規(guī)范開發(fā)利用方面又缺少一套規(guī)范的體系，導(dǎo)致“島主”在取得無居民海島使用權(quán)后的實(shí)際開發(fā)中，受到諸多來自立法和政策上的掣肘，一些出讓時(shí)未予明確的問題也相繼出現(xiàn)，卻無法得到有效的解決。此后不久，浙江省叫停了省內(nèi)所有無居民海島開發(fā)項(xiàng)目，寧波市無居民海島的開發(fā)和利用由此基本陷入停滯。

從2010年起，《中華人民共和國海島保護(hù)法》、《無居民海島使用申請審批試行辦法》、《無居民海島使用金征收使用管理辦法》相繼頒布實(shí)施。2011年3月1日，國務(wù)院正式批復(fù)《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》，海洋經(jīng)濟(jì)成為我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新的增長點(diǎn)和轉(zhuǎn)型升級的重要突破口，寧波市無居民海島的開發(fā)再次升溫。2011年，兩個(gè)“第一”在寧波誕生。一是11月8日，由國家海洋局頒發(fā)的編號為“11001”的第一張無居民海島使用權(quán)證落戶象山縣，該第一個(gè)有證的無居民海島即之前提到的旦門山島；二是11月11日，在象山縣舉辦了全國首個(gè)無居民海島公開拍賣會，寧波高寶投資有限公司以2000萬元的價(jià)格拍到大羊嶼島使用權(quán)的申請資格。

三、無居民海島開發(fā)利用中的困境

寧波市無居民海島功能開發(fā)的主要方向有港口和臨港工業(yè)區(qū)、濱海旅游度假區(qū)、農(nóng)林牧區(qū)、海水養(yǎng)殖區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)。與人們之前的預(yù)期恰恰相反，可供旅游開發(fā)的無居民海島在實(shí)際中乏人問津。而且已經(jīng)用于旅游開發(fā)的無居民海島，其經(jīng)營狀況也大多不容樂觀。造成這種困境的原因主要有：

（一）投入大、回報(bào)慢

1. 數(shù)額不菲的無居民海島使用金。《無居民海島使用金征收使用管理辦法》規(guī)定，無居民海島使用權(quán)出讓實(shí)行最低價(jià)限制制度，使用權(quán)可通過申請審批方式出讓，也可通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓。其中，旅游、工業(yè)等經(jīng)營性用島有兩個(gè)及以上意向者的，一律實(shí)行招、拍、掛。取得海島使用權(quán)的，都必須繳納不菲的使用金。

2. 投標(biāo)和申請階段的隱性成本。要做海島開發(fā)，就必須摸清楚海島的生態(tài)系統(tǒng)。而目前，寧波市對無居民海島的調(diào)查，其主要內(nèi)容是海島的形狀、位置、巖石、植被等，缺少對海島生態(tài)系統(tǒng)的評價(jià)。一般而言，政府作為無居民海島使用權(quán)的出讓方，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)擬出讓無居民海島各個(gè)方面的調(diào)查和評估工作。但在實(shí)際中，政府由于資金問題和經(jīng)驗(yàn)欠缺，將其中主要工作轉(zhuǎn)嫁給了申請人或投標(biāo)人，這無形中增加了相對人的成本，而且，由于政府在評估方面的工作缺失，往往無法勝任之后在開發(fā)和保護(hù)無居民海島過程中的監(jiān)管工作。

3. 前期投入大。取得無居民海島使用權(quán)后，使用權(quán)人立即面臨著全面改造的問題，包括通航、通水、通電以及登島之后的各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)。與使用金相比，前期投入對使用權(quán)人來說，是一個(gè)更大的難題。

4. 回報(bào)慢。由于無居民海島本身及附近海域已經(jīng)形成了一個(gè)完整的生態(tài)鏈，開發(fā)海島時(shí)往往需要保證植被只增不減，否則，很有可能會引起海島生態(tài)系統(tǒng)的不穩(wěn)定。這對需要進(jìn)行大量基礎(chǔ)建設(shè)的使用權(quán)人來說，是一個(gè)十分頭疼的問題。此外，海島本身對于人類活動的承載量有限，需要在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行開發(fā)，不能過于追逐經(jīng)濟(jì)利益而忽視了海島的生態(tài)平衡。因此，在無居民海島的開發(fā)初期，對于生態(tài)效益的要求必將制約使用權(quán)人所追求的經(jīng)濟(jì)效益的快速實(shí)現(xiàn)。

（二）程序繁雜

海島開發(fā)困難重重，資金需求量巨大不說，海島規(guī)劃、審批工作等做起來也并不容易。使用權(quán)人必須事先有完善的開發(fā)方案，嚴(yán)格按照名錄規(guī)定的用途開發(fā)；規(guī)劃方案通過評審以后，才有開發(fā)的可能。而且由于無居民海島地形環(huán)境的復(fù)雜性，在實(shí)際開發(fā)利用過程中很有可能出現(xiàn)無法按原定方案進(jìn)行的情況，由此帶來的規(guī)劃變更、重新審批是一個(gè)相當(dāng)繁雜和漫長的過程。

（三）政府管理和服務(wù)不到位

如前所述，無論是工業(yè)目的還是旅游觀光，對無居民海島生態(tài)系統(tǒng)及本身的承載量必須有一個(gè)科學(xué)的評估，而政府在這方面的工作未盡人意。海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略下的海島開發(fā)利用，離不開政府的支持與服務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中，無居民海島使用權(quán)出讓后，政府的角色從出讓者變成了管理者，使用權(quán)人需要政府支持和配合的問題往往得不到有效的響應(yīng)。甚至有使用權(quán)人反映，本應(yīng)由政府在出讓使用權(quán)前就應(yīng)該做好的有關(guān)評估工作，在掛拍時(shí)卻變成了投標(biāo)人的工作。加上多個(gè)部門在海島管理職權(quán)上的重疊交叉，有些問題因部門間相互推諉而遲遲得不到解決。

（四）無居民海島使用權(quán)無法有效流轉(zhuǎn)

《海島保護(hù)法》明確了無居民海島的所有權(quán)和管理權(quán)，但具體的實(shí)施細(xì)則和條例至今尚未制定。而制定時(shí)間早于《海島保護(hù)法》的《寧波市無居民海島管理?xiàng)l例》，在《海島保護(hù)法》施行后，也未做出必要的修訂。這種狀況相當(dāng)程度上造成了對無居民海島使用權(quán)法律屬性的爭議，并進(jìn)而影響了其流轉(zhuǎn)。市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求決定了無居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性。然而，由于《海島保護(hù)法》僅規(guī)定了無居民海島使用權(quán)的設(shè)立，而未涉及在二級市場的流轉(zhuǎn)問題。出讓期限內(nèi)使用權(quán)人能否轉(zhuǎn)讓、如何轉(zhuǎn)讓，出讓期限屆滿后可否續(xù)期、如何續(xù)期，等等，與無居民海島使用權(quán)人的利益直接相關(guān)的問題，在現(xiàn)行法律法規(guī)中都找不到明確的答案。與此相對應(yīng)，實(shí)踐中，除非通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式轉(zhuǎn)換實(shí)際控制人，無居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)往往無法實(shí)現(xiàn)，極大影響了對無居民海島的有效開發(fā)。

此外，在開發(fā)無居民海島過程中建成的建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施，其權(quán)屬的登記和流轉(zhuǎn)同樣存在制度上的障礙。

（五）融資困難

由于前期投入巨大，無居民海島使用人存在融資需求。而如上所述的無居民海島使用權(quán)在流轉(zhuǎn)上的障礙，必然妨礙其作為抵押手段進(jìn)行融資。

（六）大型圍填海工程及其他人類活動對于無居民海島的影響

由于無居民海島面積普遍較小，海平面上升對無居民海島的影響更為直接。隨著時(shí)間的推移，有些無居民海島面積將逐漸萎縮，甚至消失。如果說氣候原因尚是全球性的問題，大型圍填海工程等活動則與地方政府直接相關(guān)。無居民海島使用權(quán)期限一般為四十年或五十年，受圍填海等活動日積月累之影響，很難預(yù)斷使用權(quán)人投入大量資金開發(fā)的無人島在幾十年后是否還能幸存。屆時(shí)，如無居民海島面積萎縮甚至消失，給使用權(quán)人造成的巨大損失又該由誰負(fù)責(zé)？

四、立法建議

在目前《海島保護(hù)法》已施行而具體的實(shí)施細(xì)則和條例尚未制定的情況下，作為有地方立法權(quán)的城市，寧波市有必要對2005年開始實(shí)施的《寧波市無居民海島管理?xiàng)l例》做出相應(yīng)的修訂。從開發(fā)利用無居民海島的角度，可以考慮在以下幾個(gè)方面做出修改或增設(shè)新的規(guī)定：

（一）明確無居民海島使用權(quán)的物權(quán)屬性和權(quán)利客體

1. 明確無居民海島使用權(quán)的物權(quán)屬性。無居民海島使用權(quán)本質(zhì)上是一種特別法上的物權(quán)，在《海島保護(hù)法》未予明確的情況下，寧波地方立法可予明確。權(quán)利屬性既定，流轉(zhuǎn)制度才能據(jù)此創(chuàng)設(shè)。

2. 明確無居民海島使用權(quán)的權(quán)利客體。根據(jù)物權(quán)法定原則，無居民海島使用權(quán)既然屬于物權(quán)，就有必要對其權(quán)利范圍進(jìn)行規(guī)定。由于《海島保護(hù)法》沒有從正面做出明確規(guī)定，對于無居民海島使用權(quán)的客體究竟僅限于島上的土地資源，還是及于島上整個(gè)生態(tài)環(huán)境資源，始終存在爭議。從該法關(guān)于對海島的定義中（四面環(huán)海水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域，包括有居民海島和無居民海島），似乎可以推斷出無居民海島使用權(quán)的客體只能及于無居民海島的陸地部分。在此觀點(diǎn)下，使用權(quán)人對島上的動植物資源、淡水、礦產(chǎn)、海域資源等都不享有物權(quán)，對這些資源的利用必須經(jīng)過另外的行政許可才能取得。然而，每一個(gè)無居民海島都是一個(gè)相對獨(dú)立而又完整的生態(tài)環(huán)境地域系統(tǒng)，屬于整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)的一部分。無居民海島作為特殊的資源和環(huán)境的復(fù)合區(qū)域，如果割裂了任何一部分，都會損害無居民海島利用的總體價(jià)值，甚至導(dǎo)致無法開發(fā)利用，經(jīng)濟(jì)價(jià)值下降，影響其權(quán)益的維護(hù)。因此，無居民海島使用權(quán)的客體，無論是從順應(yīng)無居民海島環(huán)境獨(dú)立性和整體性角度出發(fā)，還是從有利于海島資源保護(hù)和合理開發(fā)角度來說，都不應(yīng)僅及于無居民海島的土地資源，而是應(yīng)擴(kuò)展到整個(gè)海島環(huán)境資源包括島上所有的自然資源和空間資源。

（二）建立和完善無居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度

無居民海島價(jià)值的凸顯，只有依靠和發(fā)展無居民海島二級市場即無居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)。

1. 建立和拓寬流轉(zhuǎn)方式?！逗u保護(hù)法》僅規(guī)定了無居民海島使用權(quán)的設(shè)立，而未規(guī)定其在設(shè)立后是否可以流轉(zhuǎn)。有關(guān)無居民海島使用權(quán)可否流轉(zhuǎn)的規(guī)定，僅在《無居民海島使用金征收使用管理辦法》第三條中有所體現(xiàn)。該條規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)，無居民海島使用者不得轉(zhuǎn)讓、出租和抵押無居民海島使用權(quán)，不得改變海島用途和用島性質(zhì)。由此即發(fā)生疑問，該條的本意到底是禁止流轉(zhuǎn)還是允許經(jīng)批準(zhǔn)的流轉(zhuǎn)？如果是后者，則這種流轉(zhuǎn)至少也存在兩大障礙：一是需以審批為前提；二是流轉(zhuǎn)方式僅限于轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。

為滿足海島使用權(quán)人通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)使用權(quán)價(jià)值的要求及實(shí)現(xiàn)有限資源在不同主體間的最優(yōu)配置，不僅無居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是必要的，而且應(yīng)當(dāng)允許流轉(zhuǎn)方式的多樣性，而沒有必要局限于轉(zhuǎn)讓、出租、抵押這三種方式；如在公司制高度發(fā)達(dá)的今天，無居民海島使用權(quán)無疑是投資入股的最好方式之一。具體做法上，可將幾種比較成熟的流轉(zhuǎn)方式予以確認(rèn)，并給未來新型的流轉(zhuǎn)方式留有余地，允許當(dāng)事人對流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行協(xié)商。至于該種流轉(zhuǎn)需經(jīng)批轉(zhuǎn)抑或備案，可視具體情況做出相應(yīng)的規(guī)定。

2. 完善流轉(zhuǎn)程序。《海島保護(hù)法》沒有規(guī)定無居民海島使用權(quán)可否流轉(zhuǎn)，自然不可能規(guī)定具體的流轉(zhuǎn)程序。《無居民海島使用金征收使用管理辦法》也僅原則性地規(guī)定無居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過審批程序，而對審批機(jī)關(guān)和具體的流轉(zhuǎn)程序則無任何規(guī)定?！秾幉ㄊ袩o居民海島管理?xiàng)l例》對此亦無任何規(guī)定。正是由于無居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序規(guī)定的基本空白，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中無居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)不能或無序。

各種無居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的實(shí)現(xiàn)都依賴于流轉(zhuǎn)程序的完善。在國家立法空白的情況下，寧波市完全可以有所作為，以地方法規(guī)的形式，對無居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式和程序做出明確的規(guī)定。流轉(zhuǎn)引起的權(quán)屬變更，只要不改變使用權(quán)設(shè)立時(shí)的利用規(guī)劃且不超過使用期限的剩余期限，原則上只需備案登記即可。

（三）完善登記制度

目前，我國對無居民海島使用權(quán)采用分級登記制：國務(wù)院批準(zhǔn)的用島，由國家海洋局登記，頒發(fā)無居民海島使用權(quán)證書；省級人民政府批準(zhǔn)的用島，由省級海洋主管部門登記，頒發(fā)無居民海島使用權(quán)證書。登記事項(xiàng)包括權(quán)屬、面積、用途、位置和使用期限，與我國不動產(chǎn)的登記事項(xiàng)要求基本相同。但是，無居民海島不同于傳統(tǒng)的不動產(chǎn)，其客體具有復(fù)合性，不僅資源種類多樣，而且涉及動產(chǎn)與不動產(chǎn)資源?，F(xiàn)行法的規(guī)定沒有體現(xiàn)出海島資源的特性，單純記載海島的面積和位置并不能明確使用權(quán)人的權(quán)利行使邊界，無法很好地達(dá)到保證交易安全和保障物權(quán)秩序的目的。因此，對于登記事項(xiàng)，應(yīng)根據(jù)無居民海島的具體情況，除現(xiàn)行法規(guī)定外，還應(yīng)包括無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃、使用項(xiàng)目論證報(bào)告、開發(fā)利用具體方案、使用權(quán)所轄海域使用權(quán)的面積和位置及其他需要明確使用權(quán)人的權(quán)利行使邊界的重要自然資源，如海域資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、淡水資源、動植物資源等相關(guān)信息。

由于無居民海島使用權(quán)的登記機(jī)關(guān)為省級以上海洋管理部門，有關(guān)登記制度之立法完善，可能超出寧波地方立法之權(quán)限，寧波市可考慮在立法外通過制定一些配套措施來進(jìn)行有效的銜接。

（四）完善估值機(jī)制

《無居民海島使用金征收使用管理辦法》將影響無居民海島使用金的因素總結(jié)為海島面積、區(qū)位、用途、離岸距離和環(huán)境補(bǔ)償金，但其中的面積、區(qū)位、用途都是借鑒陸上土地出讓金的確定標(biāo)準(zhǔn)，沒有體現(xiàn)出無居民海島的真正價(jià)值。由于無居民海島是一個(gè)具有多種自然資源的復(fù)合權(quán)利體，島上各種礦產(chǎn)資源、動植物資源、淡水資源、海洋能資源和海洋空間資源的價(jià)值都影響著無居民海島價(jià)值。由于寧波市無居民海島的開發(fā)歷史不長，而且一開始即處于無法可依的狀態(tài)，政府在評估方面缺乏必要的經(jīng)驗(yàn)也在情理之中。但科學(xué)準(zhǔn)確的評估是合理開發(fā)無居民海島的基礎(chǔ)，對無居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的順利實(shí)現(xiàn)具有重要意義。地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，盡快建立起一套行之有效的評估體系。

（五）建立確立雙向補(bǔ)償機(jī)制

無居民海島的開發(fā)利用，離不開科學(xué)的評估和規(guī)劃；但鑒于無居民海島本身生態(tài)環(huán)境及周邊海域環(huán)境的復(fù)雜性，還是可能出現(xiàn)使用權(quán)出讓時(shí)雙方都未能預(yù)斷的情況。既定方案下的開發(fā)可能給生態(tài)環(huán)境造成超出預(yù)料的損害，生態(tài)環(huán)境的客觀變化也可能導(dǎo)致原開發(fā)方案的調(diào)整，無論哪一種情況的發(fā)生，都會直接影響到使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益。而且，無論是全球范圍內(nèi)的海平面上升，還是政府的其他開發(fā)行為引起的局部海域海水上升，也都會造成無居民海島面積的萎縮甚至消失，從而影響到使用權(quán)人的利益。因此，就無居民海島的開發(fā)而言，立法有必要針對不同情況，建立雙向的補(bǔ)償機(jī)制。

（六）盡量少收甚至減免使用金

正如前述，無居民海島的利用存在著投入大、收益慢、周期長及融資難等一系列問題，島主的資金壓力可想而知，因此，在征收使用金問題上，建議盡量少收，或采取緩交、減免等手段，減輕業(yè)主的壓力，把有限的資金更好地用在開發(fā)建設(shè)上。

在對《寧波市無居民海島管理?xiàng)l例》進(jìn)行修改前，建議組成專門的工作小組，對條例施行以來的狀況以及現(xiàn)實(shí)中存在的問題等進(jìn)行立法評估，并以該小組出局的評估報(bào)告為修法的基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：程勇）