對(duì)城管執(zhí)法暴力行為定性和解決方法的思考

李松松

摘要：城管的暴力執(zhí)法在當(dāng)今社會(huì)生活中被詬病已久。但是，人們?cè)诒г箷r(shí)更多的只是將其視為一種類似“警察抓小偷”“貓捉老鼠”一樣的鬧劇。我們需要從更理性和客觀的角度出發(fā)，探究暴力行為的性質(zhì)和成因，并試圖找到解決方法。

關(guān)鍵詞：城管；執(zhí)法；暴力；職務(wù)行為；個(gè)人行為

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高，一些沖突問(wèn)題隨之出現(xiàn)，并普遍性的存在于日常生活中，城管執(zhí)法暴力傷人便是其中一例，此問(wèn)題越演越烈，引發(fā)頗多關(guān)注。有人認(rèn)為，城管人員屬于執(zhí)法個(gè)體，代表公權(quán)力的一部分，其打人也應(yīng)當(dāng)歸于行政執(zhí)法的職務(wù)行為。然而也有觀點(diǎn)認(rèn)為其打人行為純屬個(gè)人所為而與城管部門(mén)無(wú)關(guān)。為了解答以上疑惑，以求探索并找到破題的途徑，我們有必要梳理關(guān)于城管的相關(guān)理論和規(guī)則。

一、城管機(jī)關(guān)以及其執(zhí)法的屬性

我國(guó)《行政處罰法》第16條：“國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)決定有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！边@是關(guān)于城管權(quán)限的直接來(lái)源，各城管機(jī)關(guān)也是基于此產(chǎn)生，將各相關(guān)行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)適當(dāng)結(jié)合為一個(gè)整體，由其統(tǒng)一行使。從這個(gè)層面上講，城管設(shè)置的初衷是有其合理性和科學(xué)性的，其目的是完成和實(shí)現(xiàn)行政職能效率的優(yōu)化升級(jí)。但是這些年頻現(xiàn)媒體的城管打人殺人事件貌似給了這種美好的希冀一記響亮的耳光。讓我們不得不反思這體制或者說(shuō)職權(quán)形式是否合理，甚至是否合法。城管作為一個(gè)擁有相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)之所以左右為難，在于雖然他享有行政執(zhí)法權(quán)，但其權(quán)力屬性并不完備，法律規(guī)定并不詳細(xì)。它涉及方面很廣，如市容，環(huán)衛(wèi)，工商，交通，綠化等，也就只是在這些方面的法律法規(guī)中零散的對(duì)其權(quán)限做出了規(guī)定。而且找不到一部法律法規(guī)對(duì)其職能權(quán)限做出具體詳細(xì)的特別規(guī)定，而城管部門(mén)行使這些職權(quán)的權(quán)力來(lái)源更多是產(chǎn)生于各政府行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件，這種權(quán)力讓與和劃轉(zhuǎn)當(dāng)然不規(guī)范，其不是經(jīng)法律明文授權(quán)，明顯違背了職權(quán)法定之原則，產(chǎn)生了法明確授權(quán)的行政機(jī)關(guān)不參與具體執(zhí)法，而具體相對(duì)集中的行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)卻無(wú)法律依據(jù)的奇特現(xiàn)象。“名不正則言不順，言不順則事不成”，由于缺乏專屬法律授權(quán)，其有法可依的執(zhí)法正當(dāng)性遭到了普遍質(zhì)疑。也正是因?yàn)槠錈o(wú)法律授權(quán)為依據(jù)，“自身不硬”，所以淪為了執(zhí)法單位中的怪胎，參與執(zhí)法工作卻不配備執(zhí)法力量和法條保護(hù)。因法無(wú)賦權(quán)，其也不可能成為妨害公務(wù)罪中的保護(hù)對(duì)象。這就讓身板“較軟”的城管處于弱勢(shì)地位，與公安這樣的強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法部門(mén)不可相提并論了。在工作中，缺乏強(qiáng)力手段的他們?nèi)菀资艿椒纯?，而他們以暴制暴的方式就顯得更加簡(jiǎn)單粗暴和市民化了，甚至自己都像是斗毆的主角。這也是無(wú)合法授權(quán)造成的間接結(jié)果。

二、城管人員打人屬于職務(wù)行為還是個(gè)人行為？

對(duì)于媒體時(shí)常報(bào)道的城管打人和暴力執(zhí)法，看法也有所不同，有人認(rèn)為城管人員代表一級(jí)政府在行使行政處罰權(quán)，所以其行為當(dāng)屬于職務(wù)行為，許多公民將其理解為城管在以此手段執(zhí)行公務(wù)，所以固然屬于職務(wù)行為。而還有人認(rèn)為這是一個(gè)無(wú)法律授權(quán)的個(gè)人行為。其實(shí)我們了解城管的人員構(gòu)成會(huì)發(fā)現(xiàn)，其中大部分都屬于城管局聘用的合同人員，并不屬于機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的行政序列之內(nèi)。但是由于其在城管部門(mén)工作，代行行政處罰權(quán)，可以將其視為一種行政委托。按行政法理論分析，被委托人不具備行政主體資格，其作出的行為由其所屬的或委托其活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。按此來(lái)講，執(zhí)法人員的行為當(dāng)由城管局負(fù)責(zé)，這種推論是正確的。但是其職務(wù)行為的范圍僅限于合法行為。若是超過(guò)了授權(quán)范圍就要分情況討論。如果是超過(guò)了幅度，仍然由授權(quán)的單位來(lái)負(fù)責(zé)，例如本來(lái)按規(guī)定只能罰款500元，而在實(shí)際中執(zhí)法單位罰款1500元就屬于此例所指范圍內(nèi)。還有一種情況是使用授權(quán)范圍之外的方式進(jìn)行執(zhí)法，比如行政處罰規(guī)定只能罰款而執(zhí)法人員使用沒(méi)收，就當(dāng)然的超出了規(guī)定的行為種類范圍。責(zé)任應(yīng)該由具體操作的執(zhí)法單位或個(gè)人承擔(dān)。嚴(yán)格來(lái)講，若屬此類情況也就不屬于行政執(zhí)法了。城管人員在遭遇抵抗時(shí)予以反擊甚至直接采取的打人行為顯然非法律授權(quán)的執(zhí)法形式。因?yàn)榧词剐姓鄬?duì)人態(tài)度惡劣，并且違法行為已經(jīng)達(dá)到了嚴(yán)重程度，暴力抗法，城管人員亦僅能將其行政拘留，合法抗暴，而不能打人來(lái)以暴制暴。我們嚴(yán)格按照行政法原理來(lái)參照，職務(wù)行為也是必須由法律明文規(guī)定方成立，但搜遍我國(guó)行政類法律法規(guī)都沒(méi)有暴力打人的授權(quán)執(zhí)法行為，當(dāng)然也不會(huì)有任何一個(gè)國(guó)家的法律會(huì)做出這樣的規(guī)定。這種所謂的“職務(wù)”暴力行為已經(jīng)不能再視為一種職務(wù)行為，理應(yīng)被歸類于一種披著公權(quán)力外衣的個(gè)人犯罪行為。若暴力執(zhí)法，應(yīng)該就個(gè)人提起刑事訴訟追究行兇者的責(zé)任。

三、規(guī)制城管人員依法行為和重塑城管形象的方法

“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，無(wú)限權(quán)力自可為所欲為。規(guī)范一種權(quán)力最好的方式即是給予其足夠的監(jiān)督和限制。目前我國(guó)有關(guān)于城管執(zhí)法的規(guī)范化，細(xì)節(jié)化程序規(guī)定是付之闕如的。以至于在執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員無(wú)法可依，進(jìn)而隨意執(zhí)法，根據(jù)眾多媒體報(bào)道，執(zhí)法人員坐地?cái)控?cái)，獅子大開(kāi)口，張嘴要價(jià)，兜售和尋租權(quán)力的情況時(shí)有發(fā)生。其標(biāo)準(zhǔn)的形式類似于收“保護(hù)費(fèi)”和“買(mǎi)路錢(qián)”。如一些商家和執(zhí)法人員成了熟人，只要打點(diǎn)得當(dāng)，城管人員即會(huì)睜一只眼閉一只眼，有檢查提前通知，不檢查也就予以縱容。（需要解釋的是，至于城管人員的執(zhí)法行為是否該給小農(nóng)商販和其他一些相對(duì)弱勢(shì)群留下活路或予以包容，這樣的帶倫理性的體制問(wèn)題不在本文的討論范圍之內(nèi)。筆者所有對(duì)于城管問(wèn)題的探討都是建立在現(xiàn)有執(zhí)法事實(shí)之上，或者說(shuō)討論的更多是如何改進(jìn)而不是有無(wú)的應(yīng)當(dāng)。）更有甚者，直接形成了價(jià)格機(jī)制，據(jù)相關(guān)報(bào)道，有城管執(zhí)法人員直接要價(jià)，處罰相對(duì)人也在第一時(shí)間予以討價(jià)還價(jià)的情況存在。還有執(zhí)法人員實(shí)施行政措施無(wú)任何憑證，也不出具暫扣清單，更不必說(shuō)簽字蓋章了。對(duì)城管不滿意理由主要有以下幾點(diǎn)：在執(zhí)法行為中濫權(quán)，任意罰款，吃拿卡要，作風(fēng)粗暴，服務(wù)態(tài)度不佳。重塑城管形象改善城管作為行政執(zhí)法部門(mén)的工作方式刻不容緩。最根本的就是要完成“三定”：“定職能權(quán)限”，“定規(guī)范程序”，“定監(jiān)督和追責(zé)方式”。執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)沒(méi)有得到法律明文規(guī)定，更多只是依靠行政部門(mén)之間的讓渡，這增加了行政行為的不確定性。所以亟待從法律法規(guī)予以明確規(guī)定，讓執(zhí)法人員心中有數(shù)，有底氣的大膽執(zhí)法而不逾矩。同時(shí)也讓廣大群眾明白其權(quán)限，知道城管權(quán)限范圍，從而更好的讓其對(duì)執(zhí)法權(quán)射程范圍內(nèi)之事積極配合，對(duì)越權(quán)的行為也能有理有據(jù)的提出質(zhì)疑并自我保護(hù)。執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)程序也應(yīng)當(dāng)同時(shí)出臺(tái)，實(shí)體與程序配套才能使執(zhí)法權(quán)顯得立體和生動(dòng)。以上兩點(diǎn)的確定也是確定第三點(diǎn)的前提。不然監(jiān)督也失去了對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)。

政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是有限的，邊界必須清晰，做到有所不為，才能有所為。以此才能建立公信力才能服眾，才能讓群眾配合，最后減小行政的阻力。城管作為以作出具體行政行為為主的部門(mén)，直接和相對(duì)人接觸，一定要合法，合程序才能在社會(huì)管理中避免矛盾的發(fā)生，減少?zèng)_突，重新塑造城管合法高效的形象。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]范雪.城管打人的性質(zhì)辨析[J].經(jīng)濟(jì)與法

[2]城管暴力執(zhí)法誰(shuí)之錯(cuò)[J].上海人大2013年第7期

[3]莫于川.城管執(zhí)法工作法治化的基本路徑[J]北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）第4卷第1期總11期

[4]陳書(shū)成.行政法視野下的城管執(zhí)法問(wèn)題及對(duì)策[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）2006年3月

[5]陳舟.城管打人行為的實(shí)在法與自然法與分析[J].政法論壇