信息資源共享中的法律體系建設(shè)

王益民

[摘要]文章從比較國內(nèi)外對于信息資源開放共享以及相關(guān)立法情況出發(fā)，分析了國內(nèi)的相關(guān)立法現(xiàn)狀以及國外的立法經(jīng)驗。并對于我國當前發(fā)展信息資源共享中存在的立法層面和執(zhí)法層面的諸多問題進行了概括分析，最后針對問題提出了對未來發(fā)展信息資源共享中應(yīng)當堅守的原則以及解決問題的建議。

[關(guān)鍵詞]信息資源；法律法規(guī)；公共服務(wù)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201547019

信息資源在經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略重要性越來越為人們所共識。在發(fā)展信息資源利用的過程中，各國的具體發(fā)展模式雖有共性卻不盡相同，而相比于發(fā)達國家，我國對于信息資源利用的發(fā)展還僅處于起步階段，存在很多理論上和制度上的問題。因此，本文主要從法律制度的層面分析我國目前信息資源共享中存在的問題并對未來的發(fā)展提出建議與設(shè)想。

1信息資源開放與共享的現(xiàn)狀

11我國現(xiàn)狀

我國學者對于信息資源開放與共享的相關(guān)問題的學術(shù)研究起步較晚，近年來隨著政府信息化的加深以及信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，相關(guān)領(lǐng)域的研究成果才有了迅猛發(fā)展之勢。但是主要通過借鑒國外關(guān)于政府信息資源共享的理念，結(jié)合我國實際情況提出信息資源共享的發(fā)展方向和實現(xiàn)方法，具有原創(chuàng)性和突破性的研究成果比較少。其研究主要集中在對機制進行必要性或可行性說理的階段以及信息資源共享必要性和可行性的研究方面，而對于具體實際操作中的制度的確立、完善以及如何解決信息開放中面臨的法律問題的論述則明顯不足。深入研究與實踐效果總結(jié)相對較少，無法有效的指導(dǎo)、推動政府實際建設(shè)進度。

我國對于信息資源利用的研究相對而言起步晚，發(fā)展緩慢，因此對于信息資源開放以及利用的相關(guān)法規(guī)政策的進展一直處于停滯不前的狀態(tài)。整體表現(xiàn)為：立法零散、位階較低、內(nèi)容不全面，并且存在法律法規(guī)之間相互沖突的情況。但是隨著信息資源利用得到重視，我國信息化建設(shè)取得重大進展，相關(guān)研究也一直在不斷進行，對于相關(guān)的法律法規(guī)的完善也越加重視。2013年《國務(wù)院關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》中對“制定公共信息資源開放共享管理辦法”“加快啟動政務(wù)信息共享國家示范省市建設(shè)”做出了工作部署。總體上，在中央各部門及地方政府的推動下，我國公共信息資源開放共享步伐正在加快。

12國外經(jīng)驗

國外對政府部門間信息資源共享的研究大概開始于20世紀90年代。主要集中在大數(shù)據(jù)的實踐以及政府信息資源共享應(yīng)用兩個方面，在長時間的探索以及論證中，對于信息資源利用的理論不斷完善，隨著云計算的蓬勃發(fā)展，新技術(shù)逐步應(yīng)用于電子政務(wù)信息資源共享領(lǐng)域。因此，世界上許多主要國家對于信息資源共享的研究較之國內(nèi)起步較早，研究也更為充分。相關(guān)制度與法規(guī)政策的建立也表現(xiàn)得更為成熟。例如，日本先后于1997年和2000年分別出臺了《推進行政信息化基本計劃修訂案》和《電子簽名與認證法案》來對信息資源共享的相關(guān)問題進行規(guī)范。韓國于1996年出臺了《信息化促進基本法》《電子簽署法》《信息通信基礎(chǔ)保護法》《密碼利用促進法》《個人信息保護法》等一系列法律規(guī)范來進行調(diào)整。

在眾多國家之中，美國政務(wù)信息資源管理研究與實踐處于世界領(lǐng)先地位，其發(fā)展歷程則更為豐富且制度建設(shè)也相對更加成熟。美國白宮的管理與預(yù)算辦公室（OMB）主要負責相關(guān)政府信息資源的開發(fā)處理、資源整合利用、交換共享以及相關(guān)的各種渠道方式方法的處理，相關(guān)業(yè)務(wù)部門需要通過專門的司法程序經(jīng)由該部門核準之后才可以進行相關(guān)信息資源的調(diào)用和讀取。美國國家標準與技術(shù)研究院則主要負責與政府所掌握的政府公共信息資源和數(shù)據(jù)的標準相關(guān)工作，著重進行公共信息資源的相關(guān)管理辦法，處理標準，行業(yè)計劃，協(xié)調(diào)措施和有關(guān)章程的制定與監(jiān)督。美國也先后出臺了許多具有里程碑意義的法律法規(guī)，如《文書削減法》《聯(lián)邦信息資源管理法》《電子政府法》等。在明確的部門分工以及相對構(gòu)建完善的法律法規(guī)之下，美國在信息資源利用實踐方面的進步日新月異，同時實踐又帶動制度的完善，形成了一個良好的正循環(huán)發(fā)展模式。

2目前我國相關(guān)方面存在的問題

相比于世界信息資源利用水平先進的國家，我國的信息資源利用與共享有著諸多問題，其發(fā)展的路上存在許多阻礙。阻礙政府信息共享的因素有很多，有觀念的問題、部門利益的問題、信任的問題等，概括起來主要有六個方面。

21缺乏專門針對信息資源的法律法規(guī)

由于我國在信息資源開放領(lǐng)域起步較晚，相關(guān)領(lǐng)域的研究也相對不足，直到近幾年才開始有了一定進展。而目前有關(guān)政府公共信息資源的法律法規(guī)都是以條目的形式散存于各類法律法規(guī)和相關(guān)草案之中，既不成體系，也沒有形成集中的法律文件力度。因此，國內(nèi)尚未對信息資源開放利用的問題進行全面系統(tǒng)的立法，造成基本法律缺乏，常常會出現(xiàn)無法可依、無章可循的情況，面對具體問題無法解決，妨礙了政府信息資源工作的順利進行。

22系統(tǒng)以各種內(nèi)部的文件、政策、法規(guī)為操作依據(jù)，缺乏將高位階的全面統(tǒng)一的立法作為標準

由于信息資源立法工作的缺失，導(dǎo)致信息資源的相關(guān)開發(fā)處理資源共享工作中的具體問題得不到有效解決，各種相關(guān)工作只能依靠資源數(shù)據(jù)所有部門自己的相關(guān)原則進行辦理。例如，在推進政府信息開放過程中，這種以部門立法為主要參考依據(jù)的情況使得法規(guī)混亂，嚴重影響了信息資源開發(fā)共享的目的，不利于對信息資源的共享形成統(tǒng)一標準去進行管理。

23政府部門在落實具體規(guī)范的時候并沒有嚴格按照規(guī)定執(zhí)行

雖然目前我國對于解決電子政務(wù)資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同方面的政策、辦法、規(guī)章已有一些，在某些領(lǐng)域和地區(qū)也取得了相對比較好的效果，但是從整體上來看，公共信息資源開發(fā)、共享的相關(guān)具體法規(guī)規(guī)范方面由于種種原因也沒有很好地得到執(zhí)行，相關(guān)部門也沒有嚴格規(guī)范的落實這些文件，沒有很好地行駛法律法規(guī)賦予的行政權(quán)力。

24公共信息資源有“部門化”傾向

公共信息資源和政府掌握的大量政府管理、經(jīng)濟運行、地理信息、醫(yī)療衛(wèi)生、交通教育等經(jīng)濟社會運行和民生領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息，是經(jīng)濟社會和政府部門管理過程中產(chǎn)生的，抽象來說，數(shù)據(jù)由全民產(chǎn)生，就應(yīng)由全民所有，具體而言，公共信息資源應(yīng)該由政府代表全體公民共同享有、掌握，使用、利用、開發(fā)這些數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的收益也理應(yīng)由政府代表全民所有。然而，就我國目前而言，由于公共信息資源的法律地位不清楚，沒有專門的法律法規(guī)體系支撐，相關(guān)公共信息資源掌握在某些部門手中，使得這些政府部門相當于在臨時代替中央政府行使對于信息資源的保管和處理權(quán)，不具有對于這些數(shù)據(jù)的所有權(quán)，但是很多部門由于沒有相關(guān)法律法規(guī)的明確限制，就不愿意將所掌握的資源與其他部門共享和開發(fā)，將“全民所有”和“國有”的公共信息資源“據(jù)為己有”，使用權(quán)部門化傾向比較嚴重。

25政府信息資源再利用機制不健全，利益分配不均衡

我國的現(xiàn)行法規(guī)政策中對于收費定價的規(guī)定并不明確，這就導(dǎo)致很多掌握“關(guān)鍵數(shù)據(jù)”的政府部門在與其他相關(guān)部門進行資源共享和數(shù)據(jù)交換的過程中，人為的設(shè)置較高門檻，以較高價格進行共享定價和資源流轉(zhuǎn)，不利于信息資源的統(tǒng)籌規(guī)劃與深入開發(fā)。例如《農(nóng)業(yè)科學數(shù)據(jù)共享管理辦法》第七條規(guī)定：“為企業(yè)、事業(yè)單位從事的經(jīng)營性活動提供所需的農(nóng)業(yè)科學數(shù)據(jù)，除收取資料復(fù)制和交付成本外，可以補償性收取資料加工處理費。”類似的條文在《林業(yè)科學數(shù)據(jù)共享管理辦法》《氣象資料共享管理辦法》《水文水資源資料共享管理辦法實施細則》中都有規(guī)定。但是其中僅籠統(tǒng)的規(guī)定可收取資料復(fù)制和交付成本，另外還可補償性收取資料加工處理費，但具體價格如何制定，何謂“補償性”都沒有明確的規(guī)定，這就使得政府信息增值利用在收費問題上缺乏可操作性。

26對信息資源開放過程中的保密問題缺少明確的法律規(guī)范

原則上政府信息無須保密的都要公開，這是保障公民知情權(quán)所必需的，也是信息的共享性特征和提高經(jīng)濟效益與行政效率的客觀要求。在實踐中，由于保密的細目需要由各部門、各地區(qū)規(guī)定，基于穩(wěn)妥性的考慮，往往擴大保密的范圍，提高保密對象的密級。我國目前在對于信息資源的開放的法律制度上，針對保密原則的規(guī)定大多停留在一個籠統(tǒng)的層面，缺乏具體可行的法律規(guī)范來保證公民隱私，在保密原則以及法律規(guī)范的建立上有待完善。

3對策建議

31基本原則

為確保政府信息資源共享與開放科學地實現(xiàn)制度化，在完善信息資源發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)的同時，應(yīng)當遵循如下幾個原則。

（1）開放。公共信息資源開放共享是國家信息化發(fā)展的重要組成內(nèi)容。為了充分發(fā)揮信息的作用，體現(xiàn)大數(shù)據(jù)信息資源的價值，必須實現(xiàn)信息的開放共享，絕不能對信息資源的利用上出現(xiàn)壟斷，要確保全體人民都能在巨大的信息資源中成為受益者。

（2）保密。從大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生來考察，它對隱私的窺探與暴露是與生俱來的，如果不加約束，它的“侵略性”將突破邊界。沒有足夠的政策和法律供給，不僅會影響大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，也會傷及社會基本理念和公民個人權(quán)利。因此在完善相關(guān)立法的時候，一定要注意保護公民隱私，同時在信息開放的過程中也要注意對于國家機密信息的保護，不能一概地追求信息資源的開放。

（3）公正。根據(jù)相當長一個歷史階段的中國國情和信息資源開發(fā)利用事業(yè)發(fā)展的規(guī)律性，國家應(yīng)當：重在鼓勵、推動、促進信息資源的開發(fā)利用；重在優(yōu)化信息資源的配置；重在信息資源開發(fā)利用環(huán)境的優(yōu)化、規(guī)范和安全保障條件建設(shè)。要將不科學、不合理的限制降低到最低限度。要破除壟斷、鼓勵公開、鼓勵競爭、鼓勵信息資源共享、鼓勵合理保護和讓渡知識產(chǎn)權(quán)。

（4）高效。在信息資源共享的研究過程中，法律規(guī)范的完善固然重要，但是信息資源共享的進程對于政府乃至國家的發(fā)展尤為重要，刻不容緩。因此，制度的完善與建設(shè)必須以不影響推進信息資源共享的進程為基本前提，努力做到同時推進信息資源共享進程與相關(guān)立法完善的進程。

32具體建議

針對我國推進信息資源開放的過程中存在的諸多問題，筆者對其進行了探究與思考，認為可以嘗試通過如下方法來加以解決。

（1）明確信息資源資產(chǎn)屬性。信息資源不僅是一種具有重要價值的資產(chǎn)，而且是一種可以再創(chuàng)造新價值的特殊資產(chǎn)。這種特殊性的重要表現(xiàn)就是它在權(quán)屬方面比一般有形資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜得多。因此，明確界定信息資源所有權(quán)、持有權(quán)和利用權(quán)，明確界定信息資源所有權(quán)形式和所有權(quán)行使規(guī)則，明確信息資源采集的法律地位以及信息資源的資產(chǎn)屬性是使信息資源得到合法、合理有效開發(fā)利用的重要基礎(chǔ)。

（2）在法律上明確各個信息主體的權(quán)責關(guān)系。由于在具體實踐中部門之間職能劃分不清以及各個部門對于信息的壟斷保密使得信息資源開放的過程嚴重受阻；因此，亟須在法律層面上明確各個信息主體之間的關(guān)系，才能更好地促進信息資源共享開發(fā)，避免不必要的責任推諉，提高行政運轉(zhuǎn)效率和資源開發(fā)水平。

（3）盡快出臺與公共信息資源相關(guān)的專門法律，完善相關(guān)配套政策、法規(guī)、文件，形成公共信息資源法律法規(guī)體系。在信息資源開放的過程中，必須同時推進相關(guān)法律法規(guī)的構(gòu)建任務(wù)，加快立法進程，確保信息資源的開放有著明確完善的法律法規(guī)作為指導(dǎo)，以確?？茖W、合理、有序推進信息資源開放的進程。這既是信息資源發(fā)展的需要，更是落實“依法治國”的重要基礎(chǔ)。

（4）完善信息資源共享的保密相關(guān)法律。為保障公民知情權(quán)所必需的，原則上政府信息無須保密的都要公開。但是在實踐中，對于信息是否需要保密、信息是否可以向社會公民公開卻一直缺少一個明確的依據(jù)供政府部門人員參照。因此，我國應(yīng)加快進行信息資源保密法的立法工作，實現(xiàn)依法解密，使可以開放的信息走出“牢籠”，為公眾服務(wù)。

（5）建立健全面向公眾的大數(shù)據(jù)公共服務(wù)體系標準。在推進信息資源開放，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)治理的過程中，勢必需要建立健全面向公眾的大數(shù)據(jù)公共服務(wù)體系。為更好地實現(xiàn)公共服務(wù)，應(yīng)當建立全面的面向公眾的大數(shù)據(jù)公共服務(wù)體系標準，公共服務(wù)中，嚴格遵照標準進行。實現(xiàn)公共服務(wù)的公平、公正、公開，確保信息資源開放的成果公平地惠及每一個公民，體現(xiàn)公平原則。

（6）開發(fā)信息資源共享平臺。信息資源共享并不能僅僅停留在理論與制度上，在賦予了公民獲取信息的權(quán)利的同時，也要確保公民都有機會去行使權(quán)利、有途徑獲取到大量的信息資源，最終實現(xiàn)公民受惠其中。因此政府應(yīng)當開發(fā)建立信息資源共享平臺作為公民獲取信息的基礎(chǔ)，以確保制度能得以落實，每一個公民都有機會平等地成為大數(shù)據(jù)時代的受益者。

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