簡要探究行政爭議與民事爭議交叉類案件的解決之道

【摘要】：行政爭議和民事爭議并非是互不干涉、非黑即白的關(guān)系，實(shí)際上在司法實(shí)踐中，兩者交叉共存的情況很多，且情況復(fù)雜，人民法院如何正確的處理行政訴訟和民事訴訟的關(guān)系，一直是理論界和實(shí)務(wù)界亟待解決的問題。新行政訴訟法的修改應(yīng)運(yùn)而生，該法第61條明確了行政爭議和民事爭議可以一并處理的情況。本文擬從該條文出發(fā)，分析探究新行政訴訟法施行后，人民法院對于行政訴訟和民事訴訟交叉問題的處理方法。

【關(guān)鍵詞】：交叉問題;行政訴訟;民事訴訟

一、簡要分析新行政訴訟法第61條

行政與民事交叉案件的審理一直是困擾司法實(shí)踐的疑難問題，也引起了非常嚴(yán)重的后果。例如在著名的“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”中，提起民事訴訟的一方因其持有房屋權(quán)屬證據(jù)，要求確認(rèn)其對該房屋的所有權(quán)，而另一方提起的則是行政訴訟，意在請求人民法院撤銷房管部門辦法的房產(chǎn)證。雙方你來我往、互不相讓，以致于兩訴訟交織在了一起。該案歷經(jīng)了幾級法院數(shù)十年審判，由此產(chǎn)生的法律文書也多達(dá)數(shù)十份，但是仍未徹底解決當(dāng)事人之間的紛爭。究其原因，當(dāng)時(shí)我國對于行政爭議與民事爭議交叉的案件類型并未設(shè)立相應(yīng)的解決機(jī)制，導(dǎo)致各法院無法可依，遂各行其是，終不得果。

第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了修改行政訴訟法的決定，這是自行政訴訟法制定24年后的首次大修，新行政訴訟法首次對行政爭議與民事爭議交叉問題做出了相關(guān)的規(guī)定。該法第61條規(guī)定，“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟。”該條文明確規(guī)定了可以通過行政訴訟一并審理的案件類型，即涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議作出裁決的行政訴訟。同時(shí)該文第二款規(guī)定了在特殊條件下，處理行政爭議和民事爭議交叉的案件應(yīng)當(dāng)“先民后行”，即行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟。我認(rèn)為，此條款的言下之意在于，行政訴訟和民事訴訟相交叉的案件在審理過程中應(yīng)當(dāng)互相協(xié)調(diào)，切忌顧此失彼，出現(xiàn)同案不同判的結(jié)果。

行政訴訟法的修改是有其必然原因的，分別審理行政訴訟與民事訴訟相交叉的案件弊端頗多，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的商品社會，社會生活的錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及法律關(guān)系往往并非單一，社會生活主體在各種規(guī)范體系下，同一行為會受到多種法律的多重評價(jià)，也就很可能會導(dǎo)致多重爭議的產(chǎn)生。在這種時(shí)代背景下，相關(guān)法律規(guī)范的缺失，導(dǎo)致司法實(shí)踐無律可尋，也就難以做出讓當(dāng)事人信服的判決，致使一個(gè)案件，多次審理，懸而不決。例如在前述“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”中，受理該案的法院曾分別采取了“先行后民”、“先民后行”等多種方案避免行政判決與民事判決不一致的問題，但效果都不理想。因?yàn)槊袷略V訟與行政訴訟在審理對象、法律依據(jù)、程序規(guī)則等方面均有所不同。在此背景下，對于法律明文規(guī)定的案件類型通過行政訴訟“一并審理”相比較來說是更好的選擇。此種審理方式不僅能夠有效協(xié)調(diào)民事訴訟和行政訴訟，避免出現(xiàn)顧此失彼，“同案不同判”的結(jié)果，還能夠節(jié)約司法成本提高訴訟效率，同時(shí)節(jié)約當(dāng)事人的訴訟成本，真正體現(xiàn)司法為民。

但是，與新法或新規(guī)定相生相伴的卻常常是本身?xiàng)l問規(guī)范的不完善和相關(guān)匹配制度的缺少，這些制度規(guī)范的缺失和不完整使得新法或新規(guī)定難以按照立法者的預(yù)想順利實(shí)施下去。“一并審理”這一新規(guī)定的“遭遇”也不會例外。

對61條稍加分析就會發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人的申請是法院將行政爭議和民事爭議一并處理的前提條件。那么問題就來了，如果當(dāng)事人沒有申請，又或者雖然一方當(dāng)事人提出了一并審理的申請，但是另一方已經(jīng)事先向人民法院提起了民事訴訟，該如何處理呢？當(dāng)事人沒有提出“一并審理”申請的，人民法院是不能夠越俎代庖將民事爭議一并審理作出判決，自然而然的結(jié)果就是當(dāng)事人必將再向人民法院提起民事訴訟，行政訴訟與民事訴訟也就不可避免的交織在一起，一切如舊、只是重蹈覆轍而已。而在一方當(dāng)事人提出了“一并審理”的申請，另一方則事先提起了民事訴訟的情形下，法律對此細(xì)節(jié)問題的規(guī)范尚未出臺，法院也仍然不得不面臨如何處理行政訴訟和民事訴訟的關(guān)系的問題。

其二，在民事爭議與行政爭議交叉的登記類的案件里，諸如不動產(chǎn)登記、婚姻登記、公司登記，無論當(dāng)事人提起的是民事訴訟還是行政訴訟，其起訴的目的仍然是要解決民事爭議。在此情況下，如果通過行政訴訟一并審理民事爭議，將導(dǎo)致大量民事糾紛通過行政訴訟予以解決，既給辦理有關(guān)登記的登記機(jī)關(guān)帶來巨大的訴訟壓力，也有違反法院內(nèi)部職能分工的嫌疑。

其三，行政訴訟的程序設(shè)計(jì)不利于保護(hù)第三人的合法權(quán)益。在民事爭議和行政爭議相交叉的案件中，往往是民事爭議的一方當(dāng)事人以登記機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟，民事爭議的另一方當(dāng)事人只能作為第三人參加訴訟，此種制度的設(shè)計(jì)極不利于保護(hù)第三人的合法權(quán)益。此外民事爭議的解決還可能涉及到案外第三人，《民事訴訟法》很詳細(xì)的規(guī)定了案外第三人撤銷之訴、案外第三人執(zhí)行異議之訴以及案外第三人申請?jiān)賹彽纫幌盗械闹贫龋浞直Ｕ狭税竿獾谌藢υV訟權(quán)利的行使。但是在行政訴訟中，對于如何保護(hù)案外第三人，卻付之闕如。

還有學(xué)者甚至認(rèn)為，“一并審理”這種做法是不可取的。如果將用于監(jiān)督行政權(quán)力的行政訴訟制度用于解決民事爭議，帶來的問題數(shù)量可能將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其所解決的問題數(shù)量，造成的混亂恐怕不是條文的起草者所能夠想像的。因?yàn)檫@種做法違反了訴訟制度的內(nèi)在規(guī)律，混淆行政訴訟與民事訴訟各自的界限。

二、交叉類案件的解決思路

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，行政訴訟與民事訴訟各有其局限性，依靠任何一種訴訟程序都難以理想地解決行政爭議與民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件?，F(xiàn)存的解決方法導(dǎo)致的結(jié)果是，案件久拖不決者有之，行政判決與民事判決相互矛盾者有之（如“河南焦作市房地產(chǎn)糾紛案”）。由此可知，我國訴訟程序設(shè)計(jì)上的缺陷是以犧牲公民的權(quán)益為代價(jià)的，因此，尋找一種符合我國實(shí)際的解決辦法已經(jīng)是一個(gè)亟待解決的問題。我認(rèn)為至少應(yīng)該從以下的思路來尋找解決之道。

首先，既然新行政訴訟法第61條已經(jīng)明文規(guī)定了行政爭議與民事爭議相交叉案件的處理方法，那么應(yīng)該嚴(yán)格按照法律的規(guī)定行事。對于涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需以民事

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訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟。但是由于條文本身還存在不足，相關(guān)制度也沒有跟上，那么在司法實(shí)踐中還需要各人民法院深入領(lǐng)會立法者的用意，本著公平正義，對該條文靈活運(yùn)用，避免“河南焦作房地產(chǎn)糾紛案”類似案件的出現(xiàn)。

然后，由于61條明確規(guī)定的案件類型有限，那么在司法實(shí)踐中還存在很多無法用行政訴訟法61條來調(diào)整的案件，這就需要一個(gè)大的原則來指導(dǎo)處理各式各樣的行政爭議與民事爭議交叉的案件。我認(rèn)為行政爭議和民事爭議相關(guān)聯(lián)的案件相當(dāng)復(fù)雜，因此在設(shè)計(jì)處理程序時(shí)不可整齊劃一，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)爭議發(fā)生的先后、爭議本身對案件的重要性以及訴訟效率等多方面因素，對不同的情況分別設(shè)計(jì)處理程序。第一種處理方式是行政訴訟與民事訴訟分別進(jìn)行，但在審判進(jìn)行過程及判決效力方面有先后之別;第二種處理方式是附帶訴訟，即行政訴訟附帶民事訴訟，也成行政訴訟與民事訴訟一并審理。至于兩種訴訟是分別審理還是一并審理，可以通過兩者聯(lián)系的緊密程度、爭議本身的復(fù)雜程度、是否屬同一法院管轄以及當(dāng)事人自己的選擇等因素來判斷。

近些年，在我國審判實(shí)踐中涌現(xiàn)出了大量的行政訴訟與民事訴訟交叉的案件，如何正確及時(shí)處理好此類案件，是理論和實(shí)踐均必須予以規(guī)范和明確的問題，這不僅涉及到司法權(quán)威和訴訟效益，更直接關(guān)系到公民權(quán)益的最大限度的保護(hù)。新的行政訴訟法對于此類案件首次明確作出了規(guī)定，對于人民法院處理此類案件具有極大的指引性。各級人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定行事。此類案件科學(xué)的審判，對于化解社會矛盾，避免當(dāng)事人纏訴，提高訴訟效率，維護(hù)社會穩(wěn)定將起到積極的作用。

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作者簡介：葉玲（1990—），女，四川威遠(yuǎn)人，四川大學(xué)法學(xué)院2013級碩士研究生，研究方向：訴訟法學(xué).。