檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟研究

劉一璇

【摘要】：檢察機(jī)關(guān)可以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份提起行政公益訴訟，除享有行政公益訴訟原告所享有的權(quán)力之外，還享有其作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)所享有的相應(yīng)權(quán)利。繼承歷史上中國支持檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的相關(guān)立法傳統(tǒng)，借鑒國外關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的立法經(jīng)驗(yàn)，建立與中國國情相適應(yīng)的行政公益訴訟制度，是完善當(dāng)前的行政訴訟制度的重要舉措。

【關(guān)鍵詞】：檢察機(jī)關(guān);行政公益訴訟;制度設(shè)計(jì)

一、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位探討

1.檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公益訴訟

支持檢察機(jī)關(guān)“行政公益訴訟原告說”的學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政行為具有侵害社會(huì)公益的危險(xiǎn)之時(shí)，可以向人民法院提起行政公益訴訟，要求行政機(jī)關(guān)停止其侵害行為并對損害后果做出相應(yīng)的賠償和救濟(jì)。這種觀點(diǎn)將檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟中的原告，有利于實(shí)現(xiàn)原被告之間地位的平等，但忽視了檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)的公權(quán)力的屬性，有失偏頗。

2.檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表人提起行政公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)可以作為公共利益的代表人提起行政公益訴訟，這一觀點(diǎn)有一定的應(yīng)用價(jià)值。但是檢察機(jī)關(guān)僅僅是以代表社會(huì)公益的身份參與訴訟全程，并不享有訴訟原告的訴訟實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，也不承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，判決裁定的結(jié)果與檢察機(jī)關(guān)自身也沒有直接關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。這有可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在參與訴訟的過程中，由于不涉及其自身利益，不承擔(dān)訴訟后果而有倉促參與訴訟、不積極主動(dòng)行使權(quán)力的行為存在，這是其不足之處。

3.檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)可以其法律監(jiān)督的身份直接參與行政公益訴訟的過程，在這種形式下，檢察機(jī)關(guān)不是訴訟的原告，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的整個(gè)過程中僅僅是充當(dāng)了支持原告起訴、為原告勝訴提供有力的條件和幫助的作用。由于行政相對人與行政機(jī)關(guān)地位身份的懸殊差距，法院與行政機(jī)關(guān)同為國家機(jī)關(guān)，難免在判決中有所偏頗，由檢察機(jī)關(guān)這一與行政機(jī)關(guān)并列的國家機(jī)關(guān)出庭支持原告主張，有利于促使法院作出公平公正合法合理的判決、裁定，真正達(dá)成保護(hù)社會(huì)公益的根本目的。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的可行性

（一）現(xiàn)代訴訟理論和訴訟信托理論支持檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟

1.現(xiàn)代訴訟理論是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

現(xiàn)代訴權(quán)理論認(rèn)為，實(shí)體訴權(quán)與程序訴權(quán)在絕大多數(shù)情況下是統(tǒng)一的，但是在某些特殊的情況下是相互分離的。檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)的不作為或者行政違法行為侵害社會(huì)公共利益或有侵害之虞，在沒有行政相對人或者行政相對人不敢、不愿起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況，以自身的名義提起行政公益訴訟，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會(huì)公共利益的最終目的。這一觀點(diǎn)的理論內(nèi)容對于制約和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，防止行政權(quán)力的濫用，進(jìn)而保護(hù)社會(huì)公益有極為重大的作用。

2.訴訟信托理論是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

根據(jù)我國的國家性質(zhì)和國情，人民基于對國家的信任，將自然資源的管理權(quán)交付給國家，由國家對原本屬于集體所有的自然資源進(jìn)行管理，這樣公民與國家之間就形成了一種信托關(guān)系。在行政機(jī)關(guān)的不作為或者行政違法行為侵犯本屬于人民群眾集體所有的自然資源之后，國家可以受托人的身份請求行政機(jī)關(guān)停止侵害行為。由于國家不可能親自行使信托關(guān)系中受托人的權(quán)利，需要有一個(gè)實(shí)際存在的國家機(jī)關(guān)代表國家保護(hù)人民群眾交付委托的社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)可以代表國家行使受托人的權(quán)利，在行政行為侵害社會(huì)公益之時(shí)，作為原告向法院起訴，這有利于構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度。

（二）檢察機(jī)關(guān)相對于其他主體而言具備更大的天然優(yōu)勢

檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，其法律地位相較于社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人具有天然的優(yōu)勢。首先，檢察機(jī)關(guān)是與法院、行政機(jī)關(guān)平等的國家機(jī)關(guān)，在以自身的名義向人民法院提起行政公益訴訟的過程中，易于更快速的向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟，方便快捷掌握行政機(jī)關(guān)的不作為或者違法行政行為侵害社會(huì)公共利益的相關(guān)材料、證據(jù)，充分行使其在行政公益訴訟中的權(quán)利。此外，在法院對此行政公益訴訟開庭審理作出判決之后，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律地位，要求行政機(jī)關(guān)履行訴訟判決中應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，更有利于糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟可以有效規(guī)制行政權(quán)力，緩和行政機(jī)關(guān)與行相對人之間的關(guān)系

在行政相對人不敢、不愿提起行政公益訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)作為一種公權(quán)力機(jī)關(guān)，可以自己的名義代表國家和社會(huì)公共利益提起行政公益訴訟，在調(diào)查取證的基礎(chǔ)上促使法院作出有利于保護(hù)社會(huì)公共利益的公正判決，促使行政機(jī)關(guān)改正其行政違法行為，并對社會(huì)公共利益造成的損害給予賠償。這種訴訟方式使行政相對人在不與行政機(jī)關(guān)正面交鋒的前提之下，達(dá)到與一般行政訴訟相同的效果，有利于行政機(jī)關(guān)與行政相對人友好相處。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

（一）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件，主要是針對涉及到國計(jì)民生，對社會(huì)影響較大的重大社會(huì)問題。檢察機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)侵害社會(huì)公共利益或有侵害的危險(xiǎn)的行政不作為或者行政違法行為有權(quán)提起行政公益訴訟，不需要有實(shí)際的損害結(jié)果出現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)在依據(jù)社會(huì)團(tuán)體、公民的申請?zhí)崞鹦姓嬖V訟之前，可先審查一下此案件有沒有行政相對人，若無行政相對人，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況決定是否有必要提起行政公益訴訟。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的方式

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的方式有兩種。在發(fā)現(xiàn)行政行為具有產(chǎn)生侵害社會(huì)公共利益的危險(xiǎn)之時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以對受損后果和危險(xiǎn)程度加以考量，明確是否應(yīng)當(dāng)通過訴訟的方式制止行政侵害行為。此外，社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人在發(fā)現(xiàn)侵害社會(huì)公共利益的現(xiàn)實(shí)或危險(xiǎn)存在，可以向檢察機(jī)關(guān)提出申請，由檢察機(jī)關(guān)對是否起訴作出判斷。若行政行為的侵害后果或危險(xiǎn)程度較大，檢察機(jī)關(guān)可以在調(diào)查清楚、收集相關(guān)證據(jù)的基礎(chǔ)之上，向人民法院起訴，請求法院作出行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任和改正措施作出合理的判決、裁定。

（三）行政公益訴訟費(fèi)用的承擔(dān)

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政專門劃出的一部分財(cái)政收入來作為行政公益訴訟的費(fèi)用，以此保障提起行政公益訴訟的主體不需因顧慮到訴訟費(fèi)用問題而對提起此訴訟有后顧之憂，確保原告在發(fā)現(xiàn)社會(huì)公共利益遭受侵害的情況之下，可以在沒有經(jīng)濟(jì)壓力的前提之下提起以社會(huì)公益保護(hù)為目的和宗旨的社會(huì)公益訴訟，提升原告在此訴訟中的地位，使原被告雙方盡量處于同等地位，使法院的判決、裁定更為合理、有效。

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