村級(jí)債務(wù)控減對(duì)策探析

何培順　邱孟根　杜珺

村級(jí)債務(wù)居高不下，是當(dāng)前村級(jí)集體“三資”及財(cái)務(wù)管理面臨的突出問(wèn)題。村級(jí)債務(wù)包袱沉重，制約了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響了村級(jí)服務(wù)功能的發(fā)揮，挫傷了村組干部的工作積極性，削弱了村級(jí)組織的凝聚力和向心力，淡化了農(nóng)村黨群、干群關(guān)系。在一些地方，甚至成為激化干群矛盾、影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的重要因素，應(yīng)引起高度重視。

一、村級(jí)債務(wù)的成因

形成村級(jí)債務(wù)的原因比較復(fù)雜，既有歷史的因素，又有現(xiàn)實(shí)的原因；既與農(nóng)村改革發(fā)展相關(guān)，又與經(jīng)濟(jì)管理相聯(lián)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）村級(jí)事業(yè)建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步。不少地方村級(jí)事業(yè)建設(shè)，如工業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，新農(nóng)村服務(wù)中心、村級(jí)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)以及改水改廁、鋪設(shè)下水道、村莊美化、亮化、環(huán)境整治等公益性工程建設(shè)，本應(yīng)量力而行，但在上級(jí)超前要求和村級(jí)隨意決策的推動(dòng)下，一味貪大求洋，建設(shè)攤子越鋪越大，甚至人為地造政績(jī)、樹(shù)形象，投資規(guī)模擴(kuò)張的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，造成超前建設(shè)、負(fù)債發(fā)展，成為村級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)的主要因素。

（二）村級(jí)承擔(dān)事務(wù)和村級(jí)職能不對(duì)稱(chēng)。一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的如鋪路修橋、學(xué)校建設(shè)、報(bào)刊發(fā)行、園區(qū)開(kāi)發(fā)、秸稈禁燒、招商引資、協(xié)稅護(hù)稅等行政性事務(wù)轉(zhuǎn)嫁到了村級(jí)，不僅超出了村級(jí)組織的職能范圍，而且加重了村級(jí)的負(fù)擔(dān)。一些部門(mén)為了自身的利益不惜犧牲村集體利益，向村亂伸手、亂攤派，侵占集體資產(chǎn)。亂收費(fèi)、亂攤派成為村級(jí)債務(wù)增加的重要因素。

（三）村級(jí)非生產(chǎn)性支出和集體財(cái)力不對(duì)等。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，有的地方村莊合并名合暗不合，再加上勞動(dòng)力收入水平的上升，致使村級(jí)干部報(bào)酬和勤雜人員誤工補(bǔ)助支出增加。同時(shí)，村級(jí)的租車(chē)費(fèi)、辦公費(fèi)、業(yè)務(wù)聯(lián)系費(fèi)、事務(wù)性、福利性雜支不斷增加，超越了村級(jí)財(cái)力承擔(dān)的限度，不得不靠舉債來(lái)解決村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)。村級(jí)債務(wù)包袱越來(lái)越重。

二、控減村級(jí)債務(wù)的對(duì)策

村級(jí)不良債務(wù)的上升引起了基層干群的強(qiáng)烈不滿，成為引發(fā)干群矛盾重要因素，必須建立健全相應(yīng)機(jī)制，采取扎實(shí)有效措施，通過(guò)“增收、減支、化債、優(yōu)考、追責(zé)”，切實(shí)控減村級(jí)債務(wù)。

（一）增收——?jiǎng)?chuàng)新村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。

一是建立帶頭人培育機(jī)制。一方面，要在能人、大戶、致富能手、企業(yè)主中選優(yōu)配強(qiáng)村“帶頭人”，實(shí)行能人治村，發(fā)揮其聰明才智，借助其經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)發(fā)展路子，解決發(fā)展無(wú)方的問(wèn)題；另一方面，要加強(qiáng)村級(jí)干部培訓(xùn)，解放思想，提高素質(zhì)，增強(qiáng)發(fā)展能力，提高解決實(shí)際問(wèn)題和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的能力。

二是健全考核激勵(lì)機(jī)制。要把發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)列入對(duì)鎮(zhèn)、村的年度目標(biāo)考核，建立健全約束激勵(lì)機(jī)制，使基層有壓力，有動(dòng)力，上下一致，共同推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。積極拓寬發(fā)展路徑，探索集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的多重方式，努力增加集體收入。進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)合同發(fā)包，堅(jiān)持民主議標(biāo)，公開(kāi)招標(biāo)，使集體資源、資產(chǎn)發(fā)揮最大效益；搞好為農(nóng)服務(wù)，增加集體勞務(wù)與服務(wù)收入；加大招商引資的力度，培植新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，有效增加集體收入；鼓勵(lì)村集體帶頭領(lǐng)辦如土地股份、農(nóng)機(jī)等各種類(lèi)型農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，采取服務(wù)合作等形式，增加集體收入。

四是強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)扶持機(jī)制。要加大財(cái)政支持力度，一方面，繼續(xù)加大村級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，做到不截留、不擠占、不挪用，確保資金足額到位；另一方面，各級(jí)財(cái)政每年要安排專(zhuān)項(xiàng)資金，用于扶持發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。要加大土地政策支持力度，通過(guò)村莊撤并，集中居住，加大土地綜合整治力度，調(diào)整優(yōu)化土地利用布局，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用符合規(guī)劃和建設(shè)要求的建設(shè)用地，給予及時(shí)辦理建設(shè)用地使用證，允許其對(duì)地上建筑物、構(gòu)筑物依法改造，大力發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，通過(guò)入股聯(lián)營(yíng)等方式開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，使村級(jí)集體收益實(shí)現(xiàn)方式多樣化。要加大金融支持力度，通過(guò)財(cái)政貼息、利率優(yōu)惠、減免稅收等方式，鼓勵(lì)支持商業(yè)銀行到農(nóng)村開(kāi)展信貸業(yè)務(wù)，積極開(kāi)發(fā)和推廣“三農(nóng)”金融產(chǎn)品，放寬涉農(nóng)資產(chǎn)抵押限制，增加對(duì)村集體信貸投放。有效破解發(fā)展資金瓶頸，助推村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。增加化債資金來(lái)源，提高集體償債能力。

（二）減支——形成村級(jí)支出控減機(jī)制。

一是壓縮村干部職數(shù)。要根據(jù)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域面積和人口規(guī)模等因素嚴(yán)格核定村干部職數(shù)，提倡村干部兼職，減少村級(jí)勤雜人員。同時(shí)要規(guī)范村干部報(bào)酬管理，根據(jù)農(nóng)村勞動(dòng)力平均收入水平合理確定干部報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)，減少人員報(bào)酬支出。

二是減少村級(jí)事務(wù)。本著“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，誰(shuí)設(shè)事誰(shuí)出錢(qián)，不得隨意轉(zhuǎn)嫁本應(yīng)由政府承擔(dān)的事務(wù)，切實(shí)減輕村級(jí)負(fù)擔(dān)。

三是從嚴(yán)控制村級(jí)經(jīng)費(fèi)支出。村級(jí)日常開(kāi)支要厲行節(jié)約，禁止公款浪費(fèi)。村級(jí)辦公用品、水電通訊、車(chē)輛交通、村內(nèi)治安、計(jì)劃生育、新農(nóng)村建設(shè)等費(fèi)用支出要按規(guī)定從嚴(yán)控制。杜絕村級(jí)招待費(fèi)，禁止公款送禮、報(bào)銷(xiāo)私車(chē)費(fèi)用，因公出差的費(fèi)用，按規(guī)定據(jù)實(shí)憑票報(bào)銷(xiāo)。村級(jí)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出要實(shí)行嚴(yán)格的民主決策、民主理財(cái)、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，接受群眾監(jiān)督。

（三 ）化債——建立村級(jí)債務(wù)化解機(jī)制。要通過(guò)回收債權(quán)化解村級(jí)債務(wù)，對(duì)單位及農(nóng)戶拖欠村集體的款項(xiàng)，加大力度、采取有效措施回收欠款。要通過(guò)盤(pán)活資產(chǎn)化解村級(jí)債務(wù)，發(fā)揮村級(jí)集體資產(chǎn)的作用，最大限度地增加集體經(jīng)濟(jì)收入，用于償還債務(wù)。對(duì)集體閑置的房屋設(shè)備進(jìn)行盤(pán)活。對(duì)“四荒”、山林、溝渠等使用權(quán)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)發(fā)包。要通過(guò)相互抵沖化解村級(jí)債務(wù)，拖欠集體款項(xiàng)的單位和農(nóng)戶與村欠的單位和農(nóng)戶之間，通過(guò)村集體協(xié)調(diào)，辦理相關(guān)手續(xù)，將集體債務(wù)轉(zhuǎn)化為個(gè)人債務(wù)；將農(nóng)戶與村、村與農(nóng)戶之間的“三角債”轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶與農(nóng)戶之間的“兩角債”，實(shí)現(xiàn)村集體債權(quán)與債務(wù)相互抵沖，減少村級(jí)集體債務(wù)。

（四）優(yōu)考——優(yōu)化目標(biāo)考核。衡量基層干部的政績(jī)，應(yīng)主要看黨和國(guó)家的方針政策是否得到貫徹落實(shí)，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)是否安定 ，公共服務(wù)是否到位，農(nóng)民合法權(quán)益是否得到維護(hù)。要樹(shù)立不借新債、減少舊債也是政績(jī)的觀念，把止新債、化舊債作為考核基層干部的重要內(nèi)容，增加控減債務(wù)的考核權(quán)重，優(yōu)化考核。相關(guān)部門(mén)應(yīng)細(xì)化目標(biāo)、科學(xué)考核，各司其職、相互配合，同心協(xié)力抓好村級(jí)債務(wù)控制工作，切實(shí)減輕村級(jí)債務(wù)包袱，保證村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定。

（五）追責(zé)——建立責(zé)任追究機(jī)制。要建立健全新債責(zé)任追究和干部離任債務(wù)審計(jì)制度。對(duì)違反規(guī)定隨意舉債的，應(yīng)追究主要責(zé)任人的責(zé)任。視情節(jié)輕重和數(shù)額大小，給予相應(yīng)的紀(jì)律處分，并依法追究其經(jīng)濟(jì)和行政責(zé)任。在新債未化解之前，主要責(zé)任人不能提拔重用，異地任職；對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)未能化解新債的負(fù)責(zé)人要予以免職或責(zé)令辭職；對(duì)以舉債為名從中牟利的鄉(xiāng)村干部要將其所得款項(xiàng)全部追回，并視情節(jié)輕重給予相應(yīng)的紀(jì)律處分，構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。通過(guò)強(qiáng)化責(zé)任追究，不斷增強(qiáng)基層干部的責(zé)任感，把村級(jí)過(guò)高的債務(wù)降下來(lái)，為集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展掃清障礙，為農(nóng)村和諧穩(wěn)定創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

（作者單位：江蘇省連云港市贛榆區(qū)青口鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心、連云港市贛榆區(qū)委農(nóng)工辦）

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