推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思考

張英鑫

近年來，湖南省溆浦縣把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村級公共服務(wù)、社區(qū)管理改革一并納入財政公共服務(wù)體系，初步形成了項目有規(guī)劃、財政有預(yù)算、服務(wù)有舉措、改革有保障。特別是在農(nóng)村的“三通”（通路、通水、通電）項目建設(shè)過程中，各級財政部門給予了前所未有的資金支持和優(yōu)惠政策傾斜，極大地改善了農(nóng)村交通、用水、用電和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，確保了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展。

一、溆浦縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村公路建設(shè)全面提質(zhì)提級。近三年，溆浦縣投入2.4億元，建成通達(dá)公路項目246個，總里程784公里；投入13.5億元，建成通暢公路項目 612個，總里程2493公里。如今該縣農(nóng)村通達(dá)率已達(dá)100%，通暢率已達(dá)90%，徹底改變了以往農(nóng)民群眾出行難和農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資運輸難的舊面貌。

（二）農(nóng)田水利建設(shè)和人飲工程投入喜人。在病險水庫加固方面，近三年累計投入財政資金1.5億元，對全縣43座病險水庫進行了加固。同時投入財政資金6400萬元，完成6處中小河流的治理項目。在人畜飲用水安全工程建設(shè)項目方面，該縣自2006年開始實施，9年間總投資1.932億元，共興建農(nóng)村飲水安全工程272處，項目涉及全縣429個行政村，共解決全縣40.85萬農(nóng)村人口飲水安全問題。

（三）農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)逐步趨于合理。從2009年到2014年，溆浦縣農(nóng)網(wǎng)改造升級工程完成工程總投資2.79億元，新建、改造10kv線路435.46千米，新建、改造低壓線路3392.37千米，新建、改造配電變壓器897臺，容量124735千伏安，一戶一表改造109331戶。全縣共有527個行政村完成了農(nóng)網(wǎng)改造，改造率為80.6%。

（四）資金投入模式向多元化發(fā)展。積極向上爭取專項資金，發(fā)展農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。增加信貸支持，發(fā)放創(chuàng)業(yè)小額擔(dān)保貸款、農(nóng)村婦女小額擔(dān)保貸款、雙聯(lián)惠農(nóng)貸款和其他貸款2億元左右。充分發(fā)揮村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財政獎補資金的杠桿作用，調(diào)動民間資本和勞力，新建了一批事關(guān)農(nóng)村民生項目工程，為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展提供了資金支持。此外，該縣還積極嘗試探索運用政府性擔(dān)保平臺及PPP模式、政府購買服務(wù)等方式，依法吸納民間資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。

二、溆浦縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題

一是待建項目“空白多”。當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入還不夠全面，尚存在不少空白村，使一些急建項目處于待批待建中。如溆浦縣農(nóng)村公路通暢率僅為90%，且公路等級低，路面窄，路況差；全縣還有239個行政村的35.62萬人存在飲水安全隱患；有127個行政村未進行農(nóng)網(wǎng)改造；大部分村莊無消防基礎(chǔ)設(shè)施，無污水、垃圾處理設(shè)施，抗御火災(zāi)事故的能力十分薄弱，村莊生活環(huán)境差。

二是投入無序“浪費大”。各部門在項目安排實施時，受制于上級主管部門政策性要求，造成“各自為政”現(xiàn)象，使項目在申報、建設(shè)過程中產(chǎn)生壁壘，難以統(tǒng)籌整合，項目分散，資金浪費大。再加上部門間項目信息不互通，造成一些資金的投入無序，甚至存在重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。

三是籌資配套“難度高”。一些急需建設(shè)的項目由于縣級財政資金缺口大，負(fù)擔(dān)不了上級要求的配套比例，加之青壯年勞力常年外出務(wù)工，不能籌資籌勞，導(dǎo)致配套比例高的項目難以啟動或進展緩慢。

四是項目管護“到位少”。一些已經(jīng)建成投入使用的項目，由于重建輕管現(xiàn)象的存在，以及建后管護責(zé)任不落實等多種因素，使建成后的項目難以發(fā)揮其最佳效益，使用壽命普遍較短。

以上存在的問題，究其原因，一是部門之間的“各自為政”形成項目壁壘，信息不互通，項目難整合。由于體制等多方面原因，財政公共投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目資金分散，各職能部門的項目計劃和資金都來自上級主管部門，各自都有工作目標(biāo)，且片面強調(diào)專款專用，統(tǒng)管過死，形成項目壁壘，“資”出多門，投入分散，難以形成合力。

二是轉(zhuǎn)移支付不能滿足實際需要，配套比例高，資金缺口大。近年來，財政投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金增加很多，但對農(nóng)村交通、水利、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目來說，資金的投入量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)發(fā)展需要。由于項目建設(shè)資金實行分級配套政策，在具體項目中，省、市配套資金少， 對公共性的社會事務(wù)承擔(dān)不足，而縣級財政配套難度大，形成投入結(jié)構(gòu)上的不合理，嚴(yán)重影響了項目的實施，致使資金缺口大，項目建設(shè)進度慢。

三是項目工程受自然條件影響大，維護管理難度大，投入難以跟上需求。溆浦縣屬于山區(qū)縣，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施容易受自然不可抗力影響，損毀等情況嚴(yán)重。再加上該縣財政困難，可用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政資金有限，導(dǎo)致部分設(shè)施維修資金不足，因而出現(xiàn)了項目使用壽命短的情況。

四是基層干部創(chuàng)新投入意識不強，“等靠要”思想嚴(yán)重，投入渠道單一。目前溆浦縣絕大多數(shù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源于財政投入，基層干部“等、靠、要”思想嚴(yán)重，沒有積極引導(dǎo)民間資本和信貸資金投入，不能充分發(fā)揮市場機制的作用。

三、推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和提高農(nóng)民生活質(zhì)量具有重大意義，是維護社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。對照建設(shè)小康社會的目標(biāo)要求，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有許多工作要做，任務(wù)十分艱巨。

（一）強化規(guī)劃引領(lǐng)。完善的規(guī)劃需要全面掌握農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)有狀況，引導(dǎo)農(nóng)民群眾集中建房，抓好編制農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)規(guī)劃。各個村級組織應(yīng)根據(jù)自身實際情況制定建設(shè)規(guī)劃框架，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核。在建設(shè)規(guī)劃的框架內(nèi)，確定若干投向重點，整合各類資源，集聚各項資金，集中力量推動公共項目的實施，逐步形成按規(guī)劃統(tǒng)籌項目，以項目安排資金的投資管理新格局。

（二）加大整合力度。除直接補貼農(nóng)民的資金、有特殊用途的救災(zāi)救濟資金外，所有涉農(nóng)項目資金應(yīng)納入整合范圍，包括上級和縣本級財政安排的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、農(nóng)機、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理、水土保持、生豬標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代畜牧業(yè)建設(shè)、農(nóng)村公路、基層組織建設(shè)、文教科衛(wèi)、旅游開發(fā)、環(huán)境保護、民政、住建等。在項目整合方面，縣一級應(yīng)成立項目資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組，全面加強組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查，及時協(xié)調(diào)解決項目資金整合過程中存在的問題。在項目規(guī)劃、立項報批、方案制定、預(yù)算編制和項目實施等過程中，由整合領(lǐng)導(dǎo)小組進行嚴(yán)格審核和全程監(jiān)管，按“項目能歸攏的歸攏、不能歸攏的則強化統(tǒng)籌配合”原則，把所有渠道項目資金實行集中管理，捆綁使用，確保項目建設(shè)規(guī)范有序，對于群眾急需和積極性高的項目優(yōu)先啟動。

（三）創(chuàng)新投入方式。除了積極爭取和利用中央財政投入、地方財政加大專項資金投入，采取有力措施整合支農(nóng)資金，“集中財力辦大事，捆綁資金保重點”等措施外，應(yīng)當(dāng)改革資金投入方式。凡涉及農(nóng)村區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施，如公路、水利、社會事業(yè)的設(shè)施等，主要由政府投入；對可以通過資源開發(fā)產(chǎn)生效益或今后可以運營回收投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府可制定優(yōu)惠政策或以獎代補方式，運用市場機制，采取政府與社會資本合作（PPP）的建設(shè)模式進行，吸引開發(fā)業(yè)主投資。如一些農(nóng)產(chǎn)品加工生產(chǎn)基地范圍內(nèi)的農(nóng)村水、路等設(shè)施，就可以采取由企業(yè)來投資。對農(nóng)戶自愿參與并直接受益的項目如新建房、改廁、沼氣池建設(shè)等，可采取財政資金以獎代補來引導(dǎo)民間資金投入，從而有效緩解公共財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入壓力。

（四）完善項目管護主體責(zé)任制。要積極發(fā)動村民自治，加大宣傳力度，增強干部群眾建設(shè)與管護的主動性和積極性。要積極探索建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護的長效機制。要明確縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的事權(quán)，建立事權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一，責(zé)權(quán)利相結(jié)合的分級負(fù)責(zé)制。

（五）健全績效考核機制。對已經(jīng)完工的項目，進行績效考核，制定獎懲辦法，獎補資金的兌現(xiàn)以及后續(xù)項目的安排與績效考核結(jié)果掛鉤；對工作開展好、程序規(guī)范、成效明顯的鄉(xiāng)村，加大獎勵力度并在后續(xù)項目安排上給予優(yōu)先；對工作開展不力、程序不規(guī)范的鄉(xiāng)村，將視情況少安排或不安排后續(xù)項目資金；對弄虛作假騙取、套取項目資金的行為，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。通過發(fā)動村民自治，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)配置改革，實行村務(wù)公開，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施真正走上“平時有人管，壞了有人修 ，更新有能力”的良性軌道，確保農(nóng)村和農(nóng)民長期受益。

（作者單位：湖南省溆浦縣財政局）

責(zé)任編輯：欣聞