臨江市農(nóng)村土地確權(quán)的調(diào)查與建議

新一輪農(nóng)村改革從哪里啟動(dòng)？最重要的環(huán)節(jié)是對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地確權(quán)登記頒證。沒(méi)有明確的產(chǎn)權(quán)就談不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不解決農(nóng)民對(duì)土地的占有、使用權(quán)問(wèn)題，就無(wú)法保障增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，是進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀(guān)要求。本文就吉林省臨江市在農(nóng)村土地確權(quán)登記過(guò)程中遇到的種種問(wèn)題及解決途徑簡(jiǎn)單談一點(diǎn)看法。

一、農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的重大意義

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，是農(nóng)村土地所有權(quán)向使用權(quán)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)性工作。農(nóng)民作為土地占有使用者的地位任何人不能代替。確立農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)，有利于強(qiáng)化承包農(nóng)戶(hù)的市場(chǎng)主體地位，為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度提供強(qiáng)有力的制度保障；有利于強(qiáng)化農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)保障，為保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益提供法律依據(jù)；有利于維護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等方面的合法權(quán)利，加快土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的要素，是農(nóng)民的“命根子”，一經(jīng)確權(quán)頒證，農(nóng)民就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)權(quán)利人，承包戶(hù)對(duì)土地就具有除不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)和變更用途之外的各種權(quán)利。如果農(nóng)民承包的土地面積及權(quán)利模糊不清，土地就無(wú)法流轉(zhuǎn)，權(quán)益就無(wú)法保障。推進(jìn)土地制度改革的基本出發(fā)點(diǎn)是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，不是為了解決城市建設(shè)用地指標(biāo)，不是讓城市居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地蓋房子，也不是鼓勵(lì)工商資本到農(nóng)村去圈地進(jìn)行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。我們應(yīng)準(zhǔn)確理解和把握農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意義。

二、試點(diǎn)單位基本情況

2014年，臨江市選定在葦沙河鎮(zhèn)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作。葦沙河鎮(zhèn)總幅員面積268平方公里，轄2個(gè)街道， 5個(gè)行政村， 27個(gè)社，總?cè)丝?642人，農(nóng)業(yè)人口3802人，農(nóng)戶(hù)905戶(hù)。家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積6283畝，國(guó)土二調(diào)面積16371.30畝，良種補(bǔ)貼面積12617畝。

三、主要做法

（一）成立機(jī)構(gòu)。為加強(qiáng)對(duì)此項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，市、鎮(zhèn)、村三級(jí)分別成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市政府撥付專(zhuān)項(xiàng)資金22萬(wàn)元，用于確權(quán)日常工作。即入戶(hù)調(diào)查、印發(fā)土地承包合同書(shū)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，及參加和組織各級(jí)培訓(xùn)等。

（二）宣傳發(fā)動(dòng)。在試點(diǎn)單位葦沙河鎮(zhèn)召開(kāi)了動(dòng)員大會(huì)、村干部和村民代表座談會(huì)，并用以會(huì)代訓(xùn)的形式對(duì)各行政村工作人員進(jìn)行了培訓(xùn)。利用電視、廣播等方式對(duì)確權(quán)登記的內(nèi)容、目的、意義及村委會(huì)和農(nóng)戶(hù)在確權(quán)工作中應(yīng)承擔(dān)的工作和義務(wù)進(jìn)行了宣傳。

（三）調(diào)查摸底。各村成立了調(diào)查摸底工作組，對(duì)家庭人口信息和地塊信息逐戶(hù)進(jìn)行調(diào)查摸底，入戶(hù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，填寫(xiě)《家庭人口信息表》和《地塊信息表》。

（四）開(kāi)展實(shí)測(cè)。在完成調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，共聘請(qǐng)3家測(cè)繪公司共同參與葦沙河鎮(zhèn)土地確權(quán)實(shí)測(cè)工作。

四、存在問(wèn)題及解決方法

（一）宏觀(guān)問(wèn)題。

1.思想認(rèn)識(shí)滯后，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的重要性和必要性缺乏共識(shí)，故推動(dòng)此項(xiàng)工作的積極性不高，行動(dòng)緩慢。部分同志由于對(duì)農(nóng)村土地制度改革的全過(guò)程了解不多，因此，對(duì)確權(quán)登記頒證工作的重要性認(rèn)識(shí)浮淺，以為土地確權(quán)頒證主要是解決農(nóng)民承包地塊四至不清、面積不準(zhǔn)問(wèn)題，這些問(wèn)題多數(shù)地方在第二輪土地承包中已經(jīng)解決，不是確權(quán)登記頒證工作的重點(diǎn)。還有的同志擔(dān)心農(nóng)民承包土地確權(quán)登記頒證矛盾多，難度大，唯恐影響農(nóng)村穩(wěn)定。由于承包土地從利益上有國(guó)家各種補(bǔ)貼驅(qū)動(dòng)，加之中央對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又賦予更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民更看重對(duì)土地的占有，很多歷史遺留問(wèn)題和矛盾必然會(huì)在確權(quán)過(guò)程中凸現(xiàn)，會(huì)引發(fā)新的矛盾。還有一種是消極等待思想，基層干部多年來(lái)形成了按部就班的工作習(xí)慣，常逐級(jí)等待上一級(jí)開(kāi)會(huì)部署，加之中央“一號(hào)文件”管不住地方的“二號(hào)文件”，當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)抓得緊，行動(dòng)就快，主要領(lǐng)導(dǎo)不出面，任何工作都難以推動(dòng)，“先行先試，敢行敢試”，只是停留在口頭上和會(huì)議號(hào)召中。

2.部門(mén)之間配合不夠。農(nóng)村土地確權(quán)頒證由兩個(gè)部門(mén)分管，國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)的“三權(quán)”確權(quán)登記頒證進(jìn)展較快，“集體土地所有權(quán)”確權(quán)任務(wù)已在2012年底全部結(jié)束。而農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)的農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，2014年才搞試點(diǎn)，安排五年內(nèi)完成。兩個(gè)部門(mén)工作進(jìn)展一快一慢，同步性協(xié)調(diào)性差。往往農(nóng)民承包土地的實(shí)際測(cè)量面積與原承包登記的面積在數(shù)量上差距很大，國(guó)土資源部門(mén)承擔(dān)的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記和農(nóng)業(yè)部門(mén)承擔(dān)的農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地確權(quán)登記頒證工作在同一個(gè)村互相交叉重復(fù)，在土地面積測(cè)量數(shù)據(jù)上也會(huì)出現(xiàn)差異。

3.農(nóng)民承包的土地歷史遺留問(wèn)題多，情況復(fù)雜。三十多年來(lái)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在不斷改革中逐步完善的。從1980年允許有多種形式生產(chǎn)責(zé)任制，“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”；到1982年中央首次肯定“包產(chǎn)到戶(hù)，包干到戶(hù)”和“大包干”的社會(huì)主義性質(zhì)后，要求把農(nóng)民承包的土地“用合同形式確定下來(lái)當(dāng)年或幾年不變”；1984年中央一號(hào)文件又規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”；時(shí)隔14年之后，中共中央國(guó)務(wù)院下達(dá)《關(guān)于1998年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)》，要求全國(guó)農(nóng)村土地承包在“第一輪承包到期的地方，都要無(wú)條件地延長(zhǎng)30年不變”；2003年黨的十六屆三中全會(huì)《決定》提出“要長(zhǎng)期不變，并不斷完善”；直到2008年黨的十七屆三中全會(huì)《決定》明確規(guī)定“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，同時(shí)提出要“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。由于農(nóng)村土地承包政策的多次調(diào)整，各地在貫徹落實(shí)中央政策的過(guò)程中，對(duì)政策的理解程度和工作力度不同，因此形成諸多歷史遺留問(wèn)題。近些年由于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，引進(jìn)項(xiàng)目力度不斷加大，使農(nóng)村土地問(wèn)題又出現(xiàn)許多新情況、新問(wèn)題，原本復(fù)雜的問(wèn)題更加復(fù)雜。

（二）具體問(wèn)題及解決方法。

1.林農(nóng)矛盾問(wèn)題。主要表現(xiàn)為林地清收和確權(quán)工作存在沖突。通過(guò)征求農(nóng)戶(hù)意見(jiàn)，先進(jìn)行林地清收，剩余土地進(jìn)行確權(quán)。另外，葦沙河村集體與葦沙河國(guó)有林場(chǎng)存在土地權(quán)屬糾紛。村有4戶(hù)農(nóng)民耕種的20畝村集體耕地，林場(chǎng)認(rèn)為權(quán)屬應(yīng)是林場(chǎng)的，至今沒(méi)有解決。此問(wèn)題需協(xié)調(diào)市政府與林業(yè)部門(mén)溝通解決。

2.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范問(wèn)題。特別是許多農(nóng)戶(hù)私底下進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓和互換，沒(méi)有履行法定程序。由于流轉(zhuǎn)手續(xù)不健全，埋下了糾紛隱患。臨江市土地流轉(zhuǎn)只有45%的流轉(zhuǎn)合同是經(jīng)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織備案的，13%是口頭流轉(zhuǎn)合同，42%的流轉(zhuǎn)合同是流轉(zhuǎn)雙方私下簽訂的。針對(duì)這些情況，根據(jù)相關(guān)法規(guī)，我們區(qū)分不同情況進(jìn)行確權(quán)登記頒證：農(nóng)戶(hù)以互換的方式流轉(zhuǎn)承包地的。流轉(zhuǎn)雙方有書(shū)面流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同）的，按照協(xié)議據(jù)實(shí)確權(quán)登記頒證；沒(méi)有書(shū)面協(xié)議的，由雙方達(dá)成協(xié)議、向村集體備案并簽訂流轉(zhuǎn)合同后，再依據(jù)合同確權(quán)登記頒證；互換有爭(zhēng)議的，待爭(zhēng)議解決后再確權(quán)登記頒證；農(nóng)戶(hù)以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，未經(jīng)原承包方書(shū)面申請(qǐng)和發(fā)包方書(shū)面認(rèn)可的，仍按原承包農(nóng)戶(hù)確權(quán)登記頒證。經(jīng)原承包方書(shū)面申請(qǐng)和發(fā)包方書(shū)面認(rèn)可的，按照流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同）據(jù)實(shí)測(cè)量土地并確權(quán)登記頒證；以轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)承包地的，按原承包農(nóng)戶(hù)確權(quán)登記頒證。

3.冊(cè)外地不確權(quán)得不到法律保護(hù)問(wèn)題。臨江市一輪土地承包時(shí)，村集體分給農(nóng)戶(hù)自留地、菜園地、飼料地等土地，農(nóng)戶(hù)一直耕種至今。這些土地在二輪合同中沒(méi)有記載，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證中沒(méi)有進(jìn)行登記，但也是村集體一輪承包時(shí)按戶(hù)、人平均分配給農(nóng)戶(hù)的，雖然村集體與農(nóng)戶(hù)沒(méi)有簽訂家庭承包合同，但性質(zhì)等同于家庭承包地，應(yīng)按照家庭承包地對(duì)待。如果確權(quán)不確給農(nóng)戶(hù)，就會(huì)侵犯農(nóng)民的利益。對(duì)這部分土地，我們充分發(fā)揚(yáng)民主，通過(guò)召開(kāi)村民代表會(huì)議，民主決策，決定與家庭承包地一同確權(quán)。并將解決辦法在鄉(xiāng)村土地確權(quán)方案中予以明確，這次全部以實(shí)測(cè)面積進(jìn)行確權(quán)并予以登記。

4.小片荒地的處理。臨江市原開(kāi)墾出的小片荒地已形成“誰(shuí)開(kāi)墾誰(shuí)所有”不成文的規(guī)定，處理起來(lái)比較棘手。特別今年實(shí)行林地清收，給土地確權(quán)增加了新問(wèn)題和難度。為了保護(hù)農(nóng)民利益，同時(shí)響應(yīng)省委、省政府林地清收政策，我們也實(shí)行民主決策，同時(shí)積極向廣大農(nóng)戶(hù)宣傳省林地清收相關(guān)優(yōu)惠政策，讓農(nóng)民發(fā)揚(yáng)“舍小家、顧大家”的精神，積極支持林地清收工作。按照《吉林省林業(yè)廳關(guān)于推進(jìn)林地清收還林工作的意見(jiàn)》和相關(guān)法律規(guī)定，通過(guò)召開(kāi)全體村民會(huì)議討論通過(guò)，凡是小片荒地全部清收造林，一律不予確權(quán)。這一決定寫(xiě)入各村確權(quán)方案中。

5.機(jī)動(dòng)地的處理。按照《土地承包法》中的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論通過(guò)后，按村民意愿處理。

6.關(guān)于糧食直補(bǔ)政策問(wèn)題。這次確權(quán)實(shí)測(cè)土地面積多與少，對(duì)農(nóng)戶(hù)原來(lái)享受的糧食直補(bǔ)面積不作任何變更。

五、建議

針對(duì)臨江市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）已經(jīng)或即將開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作中暴露出的問(wèn)題，我們認(rèn)為，為確保5年內(nèi)完成集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)，為避免矛盾的遺留和積累，應(yīng)從完善工作機(jī)制入手，解決確權(quán)中可能產(chǎn)生的矛盾糾紛。

（一）切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)構(gòu)。農(nóng)村土地制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要政府有關(guān)職能部門(mén)積極配合和及時(shí)有效服務(wù)。建議市政府進(jìn)一步完善 “農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)組”，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，分管農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，市政府辦公室、市農(nóng)牧局、發(fā)改委、市國(guó)土資源局、財(cái)政局等有關(guān)部門(mén)為主要成員，承擔(dān)制定全市確權(quán)登記頒證的工作方案，及時(shí)研究解決改革中的重大問(wèn)題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整體推進(jìn)，督導(dǎo)落實(shí)，確保此項(xiàng)工作順利開(kāi)展。

（二）盡快安排部署，力爭(zhēng)三年內(nèi)完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證任務(wù)。按農(nóng)業(yè)部2013年12月25日在全國(guó)農(nóng)業(yè)工作會(huì)議上做出的新安排，要求2014年完成試點(diǎn)，五年內(nèi)全部完成，這項(xiàng)工作將延續(xù)到2018年才能結(jié)束，與2008年十七屆三中全會(huì)作出確權(quán)登記頒證的決定時(shí)間相隔了十年，勢(shì)必大大延緩農(nóng)村改革的進(jìn)程。時(shí)間拖得過(guò)長(zhǎng)，也不利于集中解決問(wèn)題。建議按照今年中央一號(hào)文件“切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)”的要求，盡快出臺(tái)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實(shí)施方案》和《操作規(guī)程》。明確確權(quán)登記頒證工作的目標(biāo)任務(wù)、工作內(nèi)容、方法步驟、政策措施和時(shí)間要求，給出明確的路線(xiàn)圖、時(shí)間表和責(zé)任書(shū)，力爭(zhēng)三年內(nèi)完成確權(quán)任務(wù)。

（三）落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，為啟動(dòng)確權(quán)登記頒證工作提供資金保障。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是一項(xiàng)涉及面廣、工作量大、政策性強(qiáng)的工作任務(wù)，來(lái)不得半點(diǎn)虛假。耕地要一塊一塊測(cè)量核實(shí)，這需要大批工作人員；要印制大量統(tǒng)一格式的農(nóng)民土地承包權(quán)確權(quán)證書(shū)；確定土地空間位置需要采用遙感技術(shù)；需要印制大量的登記測(cè)繪表格；還要建立土地承包管理信息系統(tǒng)以及土地檔案等，需要大量的費(fèi)用保障。按照中央2014年1號(hào)文件關(guān)于“確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)貼”的規(guī)定，中央、省、市、縣財(cái)政如何分擔(dān)經(jīng)費(fèi)應(yīng)盡快明確，對(duì)財(cái)政困難縣應(yīng)采取“轉(zhuǎn)移支付”辦法予以解決。

（四）正確理解“確權(quán)確股不確地”的提法。2014年中央一號(hào)文件首次出現(xiàn)“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”的提法。確權(quán)確股不確地是指只確定在集體耕地中有多少畝地是確定給某農(nóng)戶(hù)的，但具體是哪幾塊地并不確定，集體土地可以集中開(kāi)發(fā)使用，土地開(kāi)發(fā)收益按股分紅。筆者認(rèn)為這種辦法適合經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，像江蘇省華西村等一大批現(xiàn)代化的都市新村，他們的村辦企業(yè)發(fā)達(dá)，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，土地面積較少，農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)業(yè)企業(yè)集中耕種，村民每年進(jìn)行股金分紅。類(lèi)似華西這樣的村可以采取“確權(quán)確股不確地”的方式，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困山區(qū)不宜推行這種辦法?！按_權(quán)不確地”的方式易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)模糊，不利于穩(wěn)定耕作，也不利于承包地的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、繼承等，還是堅(jiān)持“確權(quán)確地”的方法為好。

（五）要落實(shí)普法宣傳動(dòng)員工作，加強(qiáng)民主監(jiān)督，防微杜漸。要加快加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)、政策中關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其登記試點(diǎn)的正確宣傳；試點(diǎn)登記工作的全過(guò)程要盡量透明公開(kāi)，動(dòng)員各方力量加強(qiáng)民主監(jiān)督；要依法、及時(shí)、嚴(yán)格查處借機(jī)違法調(diào)整原承包關(guān)系或重新組織發(fā)包農(nóng)村土地，貪污腐敗、違法亂紀(jì)，以及侵害發(fā)包人、其他權(quán)利人權(quán)利的行為。

責(zé)任編輯：洪峰