我國生態(tài)文明建設(shè)與財政政策選擇

黨的十八大從新的歷史起點出發(fā)，作出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，描繪了今后相當(dāng)長一個時期我國生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍圖，并把生態(tài)文明建設(shè)作為建設(shè)中國特色社會主義五位一體總布局的重要內(nèi)容，這是努力建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族和諧發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，意義重大而深遠。本文從理論與實踐的結(jié)合上，圍繞生態(tài)文明建設(shè)與財政政策的若干重大政策理論問題進行較為深入系統(tǒng)的分析，并提出了相關(guān)政策建議。

一、當(dāng)前及今后長時期我國生態(tài)文明建設(shè)面臨四大壓力

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系到社會經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。改革開放以來，我國國民經(jīng)濟和人民生活發(fā)生巨變，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化大步推進，但生態(tài)環(huán)境形勢日益惡化，可以說是歷史上最嚴(yán)峻的時期。1978—2013年，GDP由3645億元增加到56.9萬億，年均增長率9.8%；城鎮(zhèn)化率由18%變?yōu)?3%，提高了35個百分點；國家財政收入由1100億元增加到12.9萬億，增長了近117倍。目前我國已成為世界第二大經(jīng)濟體，第一制造業(yè)大國，第二貿(mào)易大國，第一外匯儲備大國。然而，關(guān)鍵指標(biāo)和數(shù)據(jù)表明，中國的生態(tài)環(huán)境形勢已從過去的“低消耗、低排放、低污染”進入“高消耗、高排放、高污染”階段。具體分析，當(dāng)前及今后中長期我國生態(tài)文明建設(shè)面臨四個方面的壓力：

（一）資源壓力

1.隨著人口增長和經(jīng)濟增長，我國資源約束的壓力趨于上升。我國耕地資源非常緊缺，目前人均占有耕地已不足0.1公頃，只是高于日本和韓國，而印度為0.13公頃，巴西為0.32公頃，美國為0.57公頃，阿根廷為0.8公頃，世界平均水平為0.22公頃。我國水資源短缺矛盾更為突出，目前人均淡水資源為2100立方米，高于印度（1003立方米）和韓國（1488立方米），而日本為3323立方米，巴西為28037立方米，阿根廷為21981立方米，美國為10837立方米，世界平均為6600立方米。其他重要資源人均占有量也低于世界平均水平。資料表明，淡水、耕地、鐵礦石、煤炭、石油和天然氣等人均占有量分別為世界平均水平的28%、43%、17%、67%、7%、7%。

2.由于多年來經(jīng)濟高速增長，國內(nèi)資源供需矛盾突出，進口依存度較高。近年來我國某些資源的進口量增長很快，從1997年開始，我國成為石油凈進口國，當(dāng)年凈進口998萬噸，到2012年進口原油達到了2.8億噸。我國是煤炭生產(chǎn)大國，但從2009年開始，成為煤炭凈進口國，凈進口1.03億噸，2012年凈進口煤炭2億噸。鐵礦石進口增長更快，2000年進口鐵礦石0.7億噸，到2013年上升為8.19億噸。此外，2012年我國凈進口銅388.1萬噸，2013年進口鋁土礦7070萬噸，進口氧化鋁383萬噸（趙晉平，2014）。因此，重要資源對外依存度不斷攀升。如石油對外依存度2006年為48.3%，2007年為48.9%，2008年為50.9%，2009年為52.6%，2010年為54.9%，2011年為56.7%。鐵礦石對外依存度2002年為44%，2010年上升為63%。目前我國的鋁資源對外依存度超過了60%。

3.我國在資源總量不足、進口較多的情況下，還存在資源利用效率不高的問題。2010年我國資源產(chǎn)出率與日本相比只及日本的1/7—1/5（主要資源種類不同），2011年我國GDP占世界的比重不到10%，但能源消耗量卻占全球的20%左右，主要工業(yè)產(chǎn)品單位產(chǎn)品能耗比國際先進水平高10%—20%。我國礦產(chǎn)資源總回采率僅為30%左右，而世界平均水平在50%以上；對共生、伴生礦進行綜合開發(fā)的只占1/3，綜合回采率不足20%；我國銅、鉛、鋅伴生金屬冶煉回收率為50%左右，而發(fā)達國家在80%以上；我國9種主要有色金屬的采礦回收率為53%，選礦回收率為62.5%，采選總回收率為33%，相當(dāng)于發(fā)達國家70%的水平；我國尾礦回收利用率不到10%，而發(fā)達國家高達60%。我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值消耗的礦物原料比發(fā)達國家高2—4倍，單位GDP能耗是發(fā)達國家的3—4倍（中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2013）。

4.從長遠發(fā)展趨勢看，我國資源需求不可抑制地擴張，將進一步加劇資源供需矛盾。

其一，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化正處于深度變革時期，水資源需求會擴大。根據(jù)有關(guān)預(yù)測，2030年左右我國人口達到峰值15億人，城鎮(zhèn)化水平65%—70%，全社會總用水量將達到7000億立方米，比現(xiàn)在提高約20%左右，其中，農(nóng)業(yè)用水會有所下降，達到3000—3200億立方米，而工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)用水標(biāo)準(zhǔn)有不同程度甚至大幅度的增長，分別為2000億立方米、1000億立方米、800—1000億立方米。

其二，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中，工業(yè)占地、城鎮(zhèn)化占地及能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施占地都會增加。估計到2030年耕地面積減少975萬公頃。即使考慮墾荒、土地整理、復(fù)墾等因素，到2030年土地面積增加445萬公頃，但土地資源仍會凈減少530萬公頃。據(jù)有關(guān)預(yù)測，2030年我國耕地面積是12470萬公頃，人均占有耕地0.08153公頃，林地和牧草地在總量上有所增加，分別達到25300萬公頃和27600萬公頃，但人均占有量仍然在減少，降低為0.165公頃和0.180公頃（鄒玉川，2001）；園地的總面積和人均占有量幾乎不變。

其三，近20多年來，中國礦產(chǎn)資源透支嚴(yán)重，未來需求更大。從現(xiàn)在開始到2020年，由于中國仍將處于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，經(jīng)濟增長速度較快，對礦產(chǎn)資源的需求量將繼續(xù)增長，一些關(guān)鍵礦產(chǎn)品的需求將進入全面緊張狀態(tài)。如2020年鐵礦石需求4—5億噸、鋁資源1917萬噸、銅資源746萬噸、粗鋼72560萬噸。

其四，在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速進程中，中國能源的需求增長將對能源供給構(gòu)成越來越大的壓力。國際能源署（IEA，2007）預(yù)測，中國的能源消費需求在2020年和2030年大致分別為32億噸石油當(dāng)量和46億噸石油當(dāng)量；也有學(xué)者預(yù)測到2020年，中國能源供需差額絕對值將上升到5億至6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，屆時能源自給率將下降到85%左右（中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2012）。

（二）環(huán)境壓力。

改革開放以來我國經(jīng)濟發(fā)展的成就十分顯著，但我國付出的環(huán)境代價也非常高昂?？梢哉f中國環(huán)境狀況每況愈下，尚未擺脫西方國家先污染后治理的老路，伴隨著經(jīng)濟高增長，呈現(xiàn)出環(huán)境高污染，重蹈了當(dāng)年發(fā)達國家的覆轍。

1.空氣污染日益嚴(yán)重。2011年11月，世界衛(wèi)生組織公布了首個空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)庫，在全球91個國家和地區(qū)首都城市和人口超過10萬的1100個城市中，中國最好的城市是?？?，排名830位，北京排名1053位。中國各類污染物排放量均居世界首位，并遠遠超過自身的環(huán)境定量。目前中國消費了世界約21%的能源，11%的石油，49%的煤炭，排放了全世界26%的二氧化硫，28%的氮氧化物，24%的二氧化碳（中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2013）。在大氣污染物排放方面，1997年中國二氧化硫排放量為2266萬噸，到2012年仍高達2116萬噸。2006年氮氧化物排放量（不含機動車）1523萬噸，到2012年已增加到1697萬噸。煙塵和工業(yè)粉塵排放量也處于高位之中。

據(jù)有關(guān)測算，中國空氣中二氧化硫濃度達到國家二級標(biāo)準(zhǔn)時的環(huán)境容量為1200萬噸/年，而我國2011年的實際排放量超過環(huán)境容量的84.8%。從國際比較看，目前中國二氧化硫和氮氧化物的排放量，遠遠超過了美國、歐盟和日本。

2.水污染形勢非常嚴(yán)峻。根據(jù)中國環(huán)境保護部公布的《2012中國環(huán)境狀況公報》顯示，在全國主要江河“十大流域的國控斷面中，I—III類、IV—V類和劣V類水質(zhì)的斷面比例分別為68.9%、20.9%和10.2%。在監(jiān)測的60個湖泊（水庫）中，富營養(yǎng)化狀態(tài)的湖泊（水庫）占25.0%。在198個城市4929個地下水監(jiān)測點位中，優(yōu)良—良好—較好水質(zhì)的監(jiān)測點比例為42.7%，較差一級差水質(zhì)的監(jiān)測點比例為57.3%”。我國飲用水安全受到嚴(yán)重威脅，全國有2.98億農(nóng)村人口喝不上安全的飲用水，有5966萬城鎮(zhèn)人口的飲用水源地水質(zhì)不合格。水污染排放量居高不下，1997年廢水415億噸，到2012年已增長到683億噸；1997年化學(xué)需氧量1757萬噸，2012年仍為1250萬噸（不含農(nóng)業(yè)）；氨氮2002年為128萬噸，2012年增長為170萬噸（不含農(nóng)業(yè)）。

據(jù)有關(guān)測算，按十大水系常年平均徑流量計算，中國地表水全部達到國家III類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時的化學(xué)需氧量容量為800萬噸，而2011年我國的實際排放量超過環(huán)境容量的212.5%。

3.土壤污染狀況不容樂觀。中國水稻研究所與農(nóng)業(yè)部稻米及物品質(zhì)量監(jiān)督檢測測試中心2010年發(fā)布的《我國稻米質(zhì)量安全現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究》稱，我國約有20%的耕地受到重金屬污染。2013年全國“兩會”期間，九三學(xué)社提出的《關(guān)于加強綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的建議》中指出，“全國耕地重金屬污染面積超過16%”。2014年4月17日環(huán)境保護部和國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》提出了總體判斷：部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。具體講，全國土壤總的超標(biāo)率為16.1%，耕地的點位超標(biāo)率為19.4%，其中鎘的點位超標(biāo)率高達7.0%。超標(biāo)的土壤中，中重度污染的比例為2.6%；在耕地中，中重度污染點位比率為2.9% 。據(jù)此估算，當(dāng)前我國中重度污染耕地估計大體在5000萬畝，已不適合耕種。

中國當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢對社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)重影響。早在1997年世界銀行發(fā)布的《碧水藍天：展望21世紀(jì)的中國環(huán)境》報告中，認(rèn)為中國每年因空氣和水污染造成的經(jīng)濟損失高達540億美元，相當(dāng)于中國GDP的3.5%—8%。事隔10年后，2007年世界銀行在其與中國政府合作研究的《中國環(huán)境污染損失》報告中，認(rèn)為中國空氣和水污染損失每年1000億美元，相當(dāng)于中國GDP的5.8%（中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2013）。

（三）生態(tài)壓力。

1.我國森林生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)數(shù)量增長與質(zhì)量下降的局面。2010年我國森林面積為1.95億公頃，森林覆蓋率20.4%，與2000年的16.5%比較，增加了3.9個百分點。但森林生態(tài)系統(tǒng)趨于簡單化，目前我國人工林面積為6200萬公頃，占全部森林面積的31.8%，而人工林主要是由林種單一的防護林、經(jīng)濟林等構(gòu)成，本身難以在短時間內(nèi)形成天然林的生態(tài)多樣性。從我國森林林齡來看，幼齡和中齡林占全部森林面積的70%以上（中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2013）?？偟目?，我國森林面臨人工林面積大幅度增長，天然林面積持續(xù)下降，樹種單一，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降等問題，這成為我國生態(tài)安全保障能力下降的重要原因。

2.水土流失及土地荒漠化形勢嚴(yán)重。我國水土流失面積大、范圍廣、強度大、危害重，直接威脅我國的糧食安全和生態(tài)安全。根據(jù)環(huán)保部《中國環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)，2006年，全國水土流失面積356萬平方公里，占國土總面積的37.08%；2012年全國水土流失面積294萬平方公里，占國土總面積的30.72%，水土流失面積的總量與占比分別比2006年減少了61.09萬平方公里、6.36個百分點。這說明，經(jīng)過多年治理，我國水土流失情況得到一定控制，但總體狀況仍不容樂觀。而且水土流失的危害非常嚴(yán)重，我國因水土流失而損失的耕地平均每年約100萬畝，水土流失導(dǎo)致大量泥沙進入河流、湖泊和水庫，削弱河道引洪和湖庫調(diào)蓄能力，全國8萬多座水庫年均淤泥16.24億立方米。水土流失給我國造成的經(jīng)濟損失約相當(dāng)于GDP總量的3.5%（孫鴻烈，2011）。

此外我國土地荒漠化和土地沙化比重高，范圍廣。2009年我國荒漠化土地面積達262.4萬平方公里，占國土面積的27.33%；沙化占地面積為173.9萬平方公里，占國土面積的18.03%，局部地區(qū)土地沙化仍在擴展，全國還有近31.1萬平方公里土地具有明顯沙化趨勢；全國約90%的天然草地存在不同程度的退化。

3.水資源過度開發(fā)引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險大。我國人均水資源占有量低，很多地區(qū)缺水現(xiàn)象嚴(yán)重。水資源過度開發(fā)，導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重失衡，地下水位持續(xù)下降。湖泊濕地喪失、江河斷流、地面沉降等生態(tài)問題迅速蔓延。特別是我國地下水超采現(xiàn)象普遍。由于地下水過度開采，導(dǎo)致地下水位下降，出現(xiàn)大范圍地下水超采區(qū)。華北地區(qū)2012年地下水開采量442億m3。平原區(qū)地下水超采區(qū)面積18萬km2，占平原區(qū)面積（23.5萬km2）的77%，已成為世界上最大的地下水超采區(qū)。平原區(qū)地下水超采量101億m3，占全國平原區(qū)地下水超采量的62%。自1980年以來，北京、天津和河北平原區(qū)地下水儲量累計虧損量已達1550億m3。

4.生物多樣性面臨嚴(yán)重威脅。由于生態(tài)系統(tǒng)的大面積破壞和退化，使生存其中的許多物種已變成瀕危種或受威脅種。目前，我國高等植物瀕危比例達15%—20%，裸子植物和蘭科植物高達40%以上；野生動物瀕危程度不斷加劇，233種脊椎動物瀕臨滅絕，約44%的野生動物呈數(shù)量下降趨勢，部分珍貴和特有的農(nóng)作物、林木、花卉、畜、禽、魚等種質(zhì)資源流失嚴(yán)重，一些地方傳統(tǒng)和稀有品種資源喪失。外來入侵物種嚴(yán)重威脅我國的自然生態(tài)系統(tǒng)，初步查明我國有外來入侵物種500種左右，每年造成的經(jīng)濟損失約為1200億元。

（四）應(yīng)對氣候變化壓力。

氣候變化是當(dāng)今人類社會面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國內(nèi)外研究和相關(guān)資料表明，我國碳排放總量大，增速快。從1850年到1990年的累積排放只占全球5%左右，而美國占30.7%，我國的歷史責(zé)任較小。但從當(dāng)前排放看，我國已經(jīng)超越美國而成為全球最大的二氧化碳排放國，約占全球排放量的24%，人均排放量4.57噸，超過了世界平均4.38噸的水平。由此導(dǎo)致不僅對我國經(jīng)濟增長和生態(tài)環(huán)境帶來壓力，而且在國際氣候變化談判中面臨著很大的壓力。

1.碳排放與能源消耗密切相關(guān)，長期以來受經(jīng)濟高增長影響，我國能源消耗保持了高增長態(tài)勢。1980年中國一次能源生產(chǎn)、消費總量分別為6.37億噸標(biāo)準(zhǔn)煤和6.03億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，到2012年中國一次能源生產(chǎn)和消費總量已經(jīng)達到33.18億噸標(biāo)準(zhǔn)煤和36.07億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于1980年的5.2倍和5.98倍。

由于能源稟賦決定，煤炭在我國能源消費格局中一直占主導(dǎo)地位，煤炭增量占能源生產(chǎn)總量的70%以上，煤炭消費基本占能源消費總量的2/3以上。我國能源消費的高增長及以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，是碳排放高增長的直接驅(qū)動力。

2.應(yīng)該肯定的是，多年來由于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、技術(shù)升級及政策調(diào)整等原因，我國能耗強度和碳排放程度下降趨勢明顯。能耗強度1980年為3.4噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元GDP，到2009年下降為1.08噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元GDP。二氧化碳排放強度1980年為8.5噸二氧化碳/萬元GDP，到2009年下降為2.59噸二氧化碳/萬元GDP。

3.必須看到，我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展時期，重化工業(yè)特征明顯，加之特殊的以煤為主的能源消費結(jié)構(gòu)，因此，盡管能耗強度和二氧化碳排放強度趨于下降，但我國二氧化碳排放總量仍不斷上升。2000年我國二氧化碳排放量是34.05億噸，占世界排放總量的14.3%，2010年我國二氧化碳排放量達到了82.87億噸，占世界的比重達到了24.7%。10年間二氧化碳排放量大幅增長，占世界的比重提高了10個百分點。而就在前一個10年（1990—2000），中國的二氧化碳排放量從1990年的24.6億噸增加到2000年的34.05億噸，占世界比重只增加了2.3個百分點。從國際比較看，從2006年開始，中國碳排放開始超過美國，一直保持到現(xiàn)在。根據(jù)國際能源署的測算，到2035年，我國累計碳排放量將超過歐盟，成為世界第二大累計排放國，在這種情況下，不僅是發(fā)達國家、部分發(fā)展中國家在國際談判中也開始要求中國等新興發(fā)展中大國減排。

綜上分析，我國生態(tài)文明建設(shè)面臨極大的壓力，資源、環(huán)境、生態(tài)及應(yīng)對氣候變化的嚴(yán)峻現(xiàn)實深刻表明，中國生態(tài)文明建設(shè)具有復(fù)雜性、長期性、艱巨性的鮮明特征，任重道遠，不可能舉其功于一役。需指出的是，上述問題和壓力，既與我國特定的發(fā)展階段有關(guān)，也與制度缺失密切相關(guān)。制度包括法規(guī)和政策等，在總體上不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要：長期以來我國推崇和實行GDP為導(dǎo)向的政績觀，這在很大程度上決定了我國經(jīng)濟的粗放發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的惡化；我國也制訂了不少相關(guān)法律，但缺乏實施措施配套，而且存在有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的問題；經(jīng)濟政策尚不完善，資源價格和環(huán)境成本的社會化，致使企業(yè)缺乏高效利用資源能源和保護環(huán)境的內(nèi)在動力。因此，推進中國生態(tài)文明建設(shè)的出路在于制度創(chuàng)新！

二、運用財政政策推進生態(tài)文明建設(shè)的思路與建議

上述分析表明，我國生態(tài)文明建設(shè)非常重要，也面臨諸多壓力，在很大程度上可歸結(jié)為制度和政策的缺陷。因此，當(dāng)前及今后中長期推進生態(tài)文明建設(shè)，破解資源、環(huán)境、生態(tài)及應(yīng)對氣候變化的難題，真正促進綠色循環(huán)低碳發(fā)展，根本途徑在于創(chuàng)新制度，完善政策，就是要充分運用法律、行政、經(jīng)濟等各種政策手段，綜合發(fā)力。財政是國家治理的基礎(chǔ)性手段，在生態(tài)文明建設(shè)中無疑擔(dān)負著重要職責(zé)?，F(xiàn)側(cè)重就如何運用財政政策推進生態(tài)文明建設(shè)，提出一些看法和建議。

（一）著力推進稅收制度創(chuàng)新和稅收政策完善。

稅制具有重要的調(diào)節(jié)功能，科學(xué)合理的稅制對于產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護具有重要調(diào)節(jié)作用。近十多年我國在稅收制度政策方面改革力度較大，為環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，但離生態(tài)文明建設(shè)的要求仍有相當(dāng)距離，當(dāng)前存在的突出問題是：環(huán)境稅制缺失，稅收激勵和約束功能不足，稅率偏低，排污成本外溢。因此，著力推進稅收制度創(chuàng)新和稅收政策完善是促進生態(tài)文明建設(shè)需解決的重大問題。

——深化資源稅改革。我國從2012年開始已出臺原油、天然氣的資源稅改革，當(dāng)前面臨的突出問題是，煤炭資源稅改革滯后，計征方式不合理、稅負水平偏低、稅費關(guān)系混淆。鑒于當(dāng)前煤價走低和電煤已經(jīng)市場化，煤炭資源稅改革的時機已經(jīng)成熟，應(yīng)盡快出臺。主要建議：一是實施煤炭資源稅從價計征改革。從經(jīng)濟發(fā)展角度考察，資源稅從量計征，極易造成稅負水平偏低，難以發(fā)揮促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的作用。因此，有必要對煤炭資源稅實施從價計征改革。二是清理煤炭相關(guān)收費基金。當(dāng)前我國煤炭領(lǐng)域稅低費多，除資源補償費外，地方政府還征收可持續(xù)發(fā)展基金、價格調(diào)節(jié)基金及其他相關(guān)收費等。因此，應(yīng)適時進行煤炭資源稅費制度改革，在統(tǒng)一資源稅費的基礎(chǔ)上，進一步將資源補償費和相關(guān)收費基金改為資源稅，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。三是適度提高煤炭資源稅稅率。基于煤炭的原稅費負擔(dān)情況合理確定煤炭資源稅的稅率水平，建議稅率幅度設(shè)為2%—10%?？紤]到各地的煤炭資源差異和原征收稅費的負擔(dān)水平情況，在上述幅度稅率范圍內(nèi)由地方政府確定各自的煤炭具體資源稅稅率水平?？紤]到我國目前礦業(yè)資源開采中浪費嚴(yán)重的現(xiàn)象，需要將回采率或者資源開采后污染的處理情況與資源稅的稅率水平聯(lián)系起來，從而能夠更好地發(fā)揮資源合理利用和環(huán)境保護的作用。此外，今后在煤炭資源稅改革的同時，從保護資源和提高資源利用效率，以及支持環(huán)保和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的角度出發(fā)，應(yīng)盡可能地擴大資源稅的征稅范圍，在現(xiàn)行礦產(chǎn)品和鹽的征稅范圍基礎(chǔ)上，進一步擴大到水資源、森林資源、草場資源、灘涂資源等自然生態(tài)空間，實現(xiàn)對全部資源的保護?？紤]到目前全面開征資源稅具有一定的難度，可采取循序漸進、分步實施的辦法，直至實現(xiàn)全面覆蓋。從短期來看，可以將目前一些有條件征收但沒有征收的礦產(chǎn)資源類產(chǎn)品納入到資源稅征稅范圍中，如原來不征收資源稅的地?zé)岷偷V泉水等資源；而從中長期來看，在未來條件完備的情況下，可以將水資源、森林資源、草場資源、耕地資源等資源也納入到征收范圍中。

——開征環(huán)境稅（包括碳稅）。我國目前沒有開征與污染物排放直接相關(guān)的環(huán)境稅，如硫稅、氮稅、污水稅等。由于主要的污染物排放實際上是通過相關(guān)的排污收費制度來發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，而排污費尚存在諸多問題。由此導(dǎo)致不能在國內(nèi)大氣污染和水污染等主要污染治理問題上發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時，在全球應(yīng)對氣候變化的大背景下，我國目前也缺乏直接針對二氧化碳征收的稅種。環(huán)境稅的缺位，導(dǎo)致了我國環(huán)境經(jīng)濟政策存在著制度性缺失，限制了稅收對污染、破壞環(huán)境行為的調(diào)控力度，同時也難以形成專門用于環(huán)境保護的稅收收入來源，弱化了稅收的環(huán)境保護作用。因此，開征環(huán)境稅勢在必行。一是明確環(huán)境稅的征稅范圍。首先是各類污染物排放。通過對我國重大環(huán)境問題的梳理以及未來發(fā)展趨勢的預(yù)測，水污染控制、大氣污染防治、固體廢物污染防治等將是我國未來環(huán)境保護工作中的重點。例如，僅工業(yè)廢物排放就構(gòu)成我國污染源的70%。此外，噪音等污染也屬于污染物排放的范圍。環(huán)境稅有必要將這些污染物納入征稅范圍中。其次是二氧化碳排放。目前，理論界對二氧化碳是否屬于污染物還存在著一定的爭議，因此，本文不將其作為一般的污染物而獨立處理。由于二氧化碳排放造成對全球氣候變化的影響，因此國際上也將碳稅作為生態(tài)保護的一個重要稅收手段。我國作為世界上二氧化碳排放大國，為了應(yīng)對全球氣候變化和促進國內(nèi)節(jié)能減排，適時開征碳稅也應(yīng)該作為未來開征環(huán)境稅的一個重要內(nèi)容?？傮w來看，從較全面的和長期的角度來看，我國環(huán)境稅的征收范圍應(yīng)設(shè)定為包括廢水、廢氣、固體廢棄物和噪音等在內(nèi)的污染物排放和二氧化碳排放。針對各類污染物排放征收的環(huán)境稅主要涉及目前排污收費制度的“費改稅”改革，同時要提高征收標(biāo)準(zhǔn)。碳稅則可在環(huán)境稅開征后，作為其中的一個稅目擇時推出。二是在環(huán)境稅的收入歸屬問題上，建議將環(huán)境稅作為中央與地方共享稅。一方面，可以由中央集中部分收入，解決治理跨地區(qū)、跨流域的污染，從整體上控制全國環(huán)境的質(zhì)量；另一方面，也可以增強地方政府治理區(qū)域性污染的能力和調(diào)動地方進行環(huán)境保護的積極性。另外，環(huán)境稅對西部地區(qū)的分配比例應(yīng)高于一般地區(qū)。三是確立環(huán)境稅的優(yōu)惠政策。建議對能源密集行業(yè)、節(jié)能減排成績顯著的企業(yè)以及貧困地區(qū)，可酌情給予環(huán)境稅的優(yōu)惠照顧。

——調(diào)整消費稅政策。消費稅是在增值稅普遍征收基礎(chǔ)上實施特殊調(diào)節(jié)的稅種。隨著增值稅擴圍和逐步取消營業(yè)稅，運用消費稅延續(xù)原有營業(yè)稅對高消費娛樂活動進行特殊調(diào)節(jié)，不僅是改革前后稅制銜接的必由之舉，也是正確引導(dǎo)社會消費、促進服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的有效手段，有必要將消費稅征收范圍由特殊商品消費領(lǐng)域向高端服務(wù)消費領(lǐng)域拓展。同時，適應(yīng)消費品升級換代不斷加速，一些高端消費品向普通消費品轉(zhuǎn)變以及節(jié)約能源資源的要求日益迫切等趨勢，適當(dāng)調(diào)整部分消費品的稅目和稅率。具體包括：將目前尚未納入消費稅征收范圍、不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品、資源消耗品納入消費稅征稅范圍，增強其環(huán)境保護的效果；適當(dāng)提高現(xiàn)行成品油及其他高耗能產(chǎn)品的稅率，如提高大排氣量轎車的消費稅稅率；適當(dāng)降低低排氣量汽車、摩托車稅率，對符合一定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能產(chǎn)品給予一定程度的消費稅優(yōu)惠。

——適時調(diào)整和完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。一是針對現(xiàn)行企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能、節(jié)水項目的所得，由于不能盈利而難以享受優(yōu)惠的情況，可適度調(diào)整政策的適用條件，如將自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起給予減免稅調(diào)整為自項目盈利所屬納稅年度起給予減免稅，或者將企業(yè)從事節(jié)能環(huán)保項目的所得減免，調(diào)整為按照節(jié)能環(huán)保項目的投資額的一定比例進行稅額抵免，使企業(yè)能夠真正享受優(yōu)惠。二是在現(xiàn)有對企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能、節(jié)水項目的所得免征或減征企業(yè)所得稅的規(guī)定基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整和完善符合條件的相關(guān)項目的范圍。例如，符合條件的環(huán)境保護項目可以包括：對本企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣、廢液、廢渣進行治理以達到環(huán)保要求的項目；對其他企業(yè)或居民生活中產(chǎn)生的廢水、垃圾等廢物進行治理的項目；生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品的項目；環(huán)保技術(shù)研究、開發(fā)和轉(zhuǎn)讓項目；環(huán)境咨詢、信息和技術(shù)服務(wù)等環(huán)保項目。三是針對現(xiàn)行企業(yè)內(nèi)部在資源綜合利用項目上難以獲得優(yōu)惠的問題，可考慮對企業(yè)自產(chǎn)自用符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的資源綜合利用產(chǎn)品，也應(yīng)該給予優(yōu)惠政策。具體可比照對外銷售，在嚴(yán)格資源綜合利用項目管理的基礎(chǔ)上，按照同類產(chǎn)品售價計算所獲收入的10%給予應(yīng)稅所得額扣除。四是針對現(xiàn)行企業(yè)所得稅對于企業(yè)生產(chǎn)和銷售有關(guān)環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水等相關(guān)設(shè)備缺乏優(yōu)惠政策的情況，可參照資源綜合利用的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，對生產(chǎn)和制造節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品的企業(yè)給予一定的優(yōu)惠，如對于生產(chǎn)和制造節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品的收入給予減征10%的優(yōu)惠政策。五是為了鼓勵環(huán)境保護、節(jié)能、節(jié)水等涉及節(jié)能減排相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，可將企業(yè)在環(huán)境保護、節(jié)能、節(jié)水等方面提供的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢等所取得的技術(shù)性服務(wù)收入，納入到企業(yè)所得稅技術(shù)轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠的規(guī)定范圍，享受企業(yè)所得稅有關(guān)企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的減免稅政策。

（二）建立和完善財政對生態(tài)環(huán)境投入的新機制。

生態(tài)環(huán)境的公共物品特征決定了財政支持的必要性。“十一五”以來為了實現(xiàn)國家確定的節(jié)能減排的戰(zhàn)略目標(biāo)，國家財政部門從政策、制度、財力多方面出臺措施，加大扶持力度，效果非常明顯，淘汰落后產(chǎn)能取得重大進展，主要污染物排放強度、碳排放強度趨于下降。但必須看到，當(dāng)前我國的生態(tài)環(huán)境形勢仍非常嚴(yán)峻，各類污染物排放及碳排放仍大大超過我國的環(huán)境容量，財政支持的政策仍不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求。因此，非常有必要建立和完善財政支持生態(tài)環(huán)境投入的新機制。

——加大財政支持生態(tài)環(huán)保的投入傾斜力度。鑒于當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)保的嚴(yán)峻形勢，生態(tài)環(huán)保已成為我國最大的民生問題，加強政府財政投入迫在眉睫。一是增量調(diào)整和存量調(diào)整并重，切實加大財政投入。要根據(jù)中央生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求，緊緊圍繞生態(tài)環(huán)境功能區(qū)建設(shè)及綠色循環(huán)低碳發(fā)展等戰(zhàn)略重點，在每年新增的財政收入中，切實增加其生態(tài)環(huán)境的投入比例。同時，還要通過深化財政支出改革，壓縮行政支出及一般經(jīng)濟建設(shè)支出，從而為增加生態(tài)環(huán)保投入創(chuàng)造條件。二是整合現(xiàn)有專項資金，以形成合力。目前，財政已經(jīng)設(shè)立了節(jié)能減排專項資金、可再生能源專項資金等多種專項資金，為了提高資金使用效益，避免"撒胡椒面"，需要整合不同的專項資金，形成統(tǒng)一的、具有一定資金規(guī)模的節(jié)能減排發(fā)展專項資金。三是建立專門的預(yù)算科目。通過政府預(yù)算安排支出是籌集生態(tài)環(huán)保資金的重要手段，為了保證上述投入持續(xù)、穩(wěn)定的資金來源，預(yù)算科目的設(shè)置必不可少。目前的科目設(shè)置已有了“環(huán)境保護”大類（211），但涵蓋內(nèi)容仍偏窄，建議以“款”的級次確定“節(jié)能”、“污染物減排”、“二氧化碳減排”、“生態(tài)保護”等款項，以便準(zhǔn)確及時地全面掌握和統(tǒng)籌國家在相關(guān)領(lǐng)域的資金投入。四是建立中央和地方多級共同投入的機制。支持生態(tài)環(huán)境需要中央與地方政府聯(lián)動，形成各級財政、各個主管部門共同投入的機制；同時，財政投入應(yīng)與各級政府在稅收、金融、價格等方面的扶持政策協(xié)調(diào)一致，以求形成合力?！笆濉逼陂g，財政部、國家發(fā)展改革委決定在部分城市開展節(jié)能減排財政政策綜合示范，示范城市所在省級政府和本級政府要安排一定資金，專項用于城市節(jié)能減排綜合示范。

——優(yōu)化財政支持生態(tài)環(huán)保的投入結(jié)構(gòu)。一是支持節(jié)能減排科技的研發(fā)、示范和推廣。節(jié)能減排項目往往具有涉及面廣、初始投資大、即期經(jīng)濟效益不確定和社會效益的長期性等特點，使得節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)投資存在一定的風(fēng)險性，直接影響企業(yè)和個人對節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)提供必要的、適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠與扶持，更好地促進節(jié)能減排技術(shù)的改進。技術(shù)示范和推廣是將節(jié)能減排技術(shù)變成生產(chǎn)力、推動節(jié)能減排科技進步的重要環(huán)節(jié)，政府應(yīng)在組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)方面發(fā)揮積極的作用。二是支持節(jié)能和環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。2010年，中央財政推出《合同能源管理財政獎勵資金管理暫行辦法》，中央財政安排資金，對合同能源管理項目給予適當(dāng)獎勵，對實施節(jié)能效益分享型合同能源管理項目的節(jié)能服務(wù)公司給予支持，今后，應(yīng)充分利用好現(xiàn)行合同能源管理財政獎勵資金，發(fā)揮其積極作用。同時，還應(yīng)給予環(huán)保服務(wù)業(yè)與節(jié)能服務(wù)業(yè)同等的待遇，在政策支持上視同為節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，因為它們在性質(zhì)上是一致的?！昂贤h(huán)境服務(wù)”即是針對環(huán)境綜合服務(wù)業(yè)而設(shè)計的模式，通過合同甲方和乙方的契約關(guān)系，由乙方為甲方提供標(biāo)準(zhǔn)明確、產(chǎn)出清晰、環(huán)境直接能夠改善的一種服務(wù)，政府同樣應(yīng)通過相關(guān)政策予以扶持。三是針對環(huán)保投資歷史欠賬嚴(yán)重和治理污染壓力不斷增加的現(xiàn)實情況，需要更進一步明確政府在污染防治方面的投資重點和方向，加大環(huán)境保護重點領(lǐng)域的投入力度，包括廢氣、污水、重金屬等危險廢物的污染防治，重點污染物（二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮）的污染減排，農(nóng)村環(huán)境保護、生態(tài)環(huán)境保護和二氧化碳減排等項目。

——創(chuàng)新財政投入手段。根據(jù)各類財政政策的性質(zhì)和特點，結(jié)合生態(tài)環(huán)境發(fā)展不同領(lǐng)域，綜合運用財政預(yù)算投入、設(shè)立基金、補貼、獎勵、貼息、擔(dān)保等多種形式，最大限度地發(fā)揮財政投入的效益。財政投入手段的創(chuàng)新包括以下幾個重點：一是在補貼環(huán)節(jié)上，從以往主要補助生產(chǎn)環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向在補助生產(chǎn)環(huán)節(jié)的同時擴大對消費環(huán)節(jié)的補助，如目前對某些節(jié)能產(chǎn)品、電動車的補貼直接給了消費者，使消費者、生產(chǎn)者和國家同時受益，更有利于全社會推廣，且這類補貼績效明顯，便于考核；二是在財政投入使用方式上，更多地采用財政貼息這類間接優(yōu)惠方式，以調(diào)動銀行貸款和其他社會資金投入綠色經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，從而更好地發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”引導(dǎo)調(diào)控作用，放大財政資金的支持功效；三是下一步財政還要大力扶持擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展，包括財政注資成立擔(dān)保公司，同時吸引社會資本進入擔(dān)保市場；財政還要設(shè)立擔(dān)保風(fēng)險補償基金，在風(fēng)險發(fā)生時通過評估酌情給予補償資金。

——探索建立多元化投入機制。一是鼓勵支持社會資本投入生態(tài)環(huán)保建設(shè)事業(yè)。改變社會公眾環(huán)保觀念，鼓勵和支持民間團體等社會資本投向生態(tài)環(huán)保建設(shè)事業(yè)，努力爭取和引導(dǎo)國外投資者投身生態(tài)環(huán)保事業(yè)。二是明確企業(yè)環(huán)保投資的主體地位，通過出臺相應(yīng)優(yōu)惠政策，積極發(fā)揮財政的引導(dǎo)作用，吸引企業(yè)投融資于環(huán)保產(chǎn)業(yè)；通過稅收制度設(shè)計，使治污成本內(nèi)化為企業(yè)成本，引導(dǎo)企業(yè)增加對生態(tài)環(huán)保的投入。三是建議借鑒OECD國家的成熟經(jīng)驗，設(shè)立生態(tài)環(huán)保投資基金，對發(fā)展前景良好的環(huán)保項目進行投資，彌補環(huán)保資金供求缺口，實現(xiàn)環(huán)保基金的良性自我發(fā)展。四是積極推進環(huán)保投資公共私營合作制（PPP模式），一方面通過減免稅費等方式，將可盈利的、以市場為導(dǎo)向的環(huán)境保護產(chǎn)品推向企業(yè)，另一方面，在全球環(huán)境危機的大背景下，在國際范圍內(nèi)和其他各國開展環(huán)境保護領(lǐng)域及新能源領(lǐng)域的資金、技術(shù)合作，有效開發(fā)和利用國際資源。五是引導(dǎo)金融行業(yè)加大對生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的投資，解決企業(yè)和政府在運行相應(yīng)環(huán)保項目時的資金需求問題。強化對循環(huán)經(jīng)濟的資金支持，可采用創(chuàng)建政策性投資開發(fā)公司、組建循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)投資基金、發(fā)行綠色金融債券、生態(tài)環(huán)境補償基金彩票等創(chuàng)新方式。

（三）構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。

我國地域廣闊，自然條件千差萬別，地區(qū)間發(fā)展不平衡，地方財力差異較大，這是我國區(qū)域發(fā)展的一個基本現(xiàn)實特征。而生態(tài)環(huán)保對宏觀的影響和地方的影響具有鮮明的反差，在宏觀方面，生態(tài)環(huán)保的綜合經(jīng)濟社會效應(yīng)更大；而在地方層面，生態(tài)環(huán)保往往會影響某地經(jīng)濟，地方的經(jīng)濟利益會受到損失。因此，解決生態(tài)環(huán)保問題，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保宏觀全局利益和地方局部利益的均衡，需要將生態(tài)環(huán)境因素納入財政轉(zhuǎn)移支付范疇，構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。

——建立中央對地方的縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。一是中央政府在安排生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付資金時，主要針對全局性的補償問題。將全國作為一盤棋，通盤考慮，切實加大對中西部地區(qū)、生態(tài)效益地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。二是要改進生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的測算方法。要用“因素法”取代“基數(shù)法”，在財政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重，如生態(tài)補償因素、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境管理服務(wù)、污染防治等內(nèi)容，增加對貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱和生態(tài)保護重點地區(qū)的支持力度，并按照基本公共服務(wù)均等化原則，增加對中西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，對重要的生態(tài)區(qū)域（如自然保護區(qū)）實施國家購買等，建立生態(tài)建設(shè)重點地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)牧民生活水平提高和區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的長效投入機制。三是要進一步明晰和提高相關(guān)領(lǐng)域的補償標(biāo)準(zhǔn)。特別是確保相關(guān)占地補償、移民搬遷、環(huán)境資源損耗補償?shù)日嬲鋵嵉较嚓P(guān)區(qū)域、流域的農(nóng)民手中，不斷完善和深入推進生態(tài)補償、移民搬遷等工作。

——建立省以下生態(tài)財政轉(zhuǎn)移支付。生態(tài)環(huán)保既有全局性問題，也有區(qū)域性問題。因此，在建立中央生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的同時，還需構(gòu)建省以下生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，以解決地方范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)保的突出問題。應(yīng)根據(jù)地方具體情況，合理安排省以下生態(tài)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、方向，明確轉(zhuǎn)移支付重點、分配使用原則和資金的使用范圍等內(nèi)容。重點是對重要生態(tài)功能區(qū)的支持，關(guān)注本省欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)補償?shù)穆鋵?。要設(shè)立地方生態(tài)環(huán)境整治與保護專項資金，整合現(xiàn)有相關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付和補助資金。在資金安排使用過程中，市縣政府要明確傾斜性的生態(tài)環(huán)境保護項目，結(jié)合年度環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制考核結(jié)果安排項目。根據(jù)當(dāng)?shù)嘏盼劭偭亢蛧噎h(huán)保部公布的污染物治理成本測算，安排補償資金的額度，原則上應(yīng)按上年度轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染治理成本的一定比例安排補償資金。各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項目設(shè)立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權(quán)受限人的補償。設(shè)立這種多層次的補償資金可以對地方環(huán)境保護起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。

——建立區(qū)域間橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付亦稱為橫向生態(tài)補償，主要是指區(qū)域之間或水流域上下游地方之間生態(tài)受益方對生態(tài)的經(jīng)濟利益受損方的資金補償。近年來我國一些地方已在這方面進行了一些探索，取得一些進展。今后需總結(jié)經(jīng)驗，完善制度，積極推進開展流域生態(tài)補償、自然保護區(qū)生態(tài)補償、重要保護區(qū)生態(tài)補償、礦山開發(fā)生態(tài)補償?shù)葘嵺`活動，進而推進區(qū)域間、流域間的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。具體考慮對跨流域、跨空間產(chǎn)生的事關(guān)全局的重要生態(tài)功能區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等生態(tài)補償問題，應(yīng)堅持誰受益、誰補償原則，由中央政府推動建立科學(xué)、合理的地方政府間橫向生態(tài)補償制度，探索區(qū)域間經(jīng)濟合作的利益補償機制，最大程度保障生態(tài)保護區(qū)合理的經(jīng)濟利益訴求。只有這樣，我國生態(tài)環(huán)保問題才能走出困局，開拓新局面。

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（作者單位：財政部財政科學(xué)研究所）

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