職責(zé)、關(guān)系與權(quán)力：關(guān)于黨的紀(jì)檢工作的思考

黃曉輝 陳武

摘 要：黨的紀(jì)檢工作擔(dān)負(fù)著“監(jiān)督”和“協(xié)助”雙重職責(zé)，由此決定了黨的紀(jì)檢工作“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下，上下級(jí)紀(jì)委是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；同級(jí)黨委與紀(jì)委既是被監(jiān)督與監(jiān)督關(guān)系，又是領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系；上級(jí)紀(jì)委與下級(jí)黨委為指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下，應(yīng)以方便紀(jì)檢工作職責(zé)落實(shí)為原則、以各自所負(fù)有的職責(zé)范圍為邊界、以人事財(cái)權(quán)為重點(diǎn)劃分上級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨委在紀(jì)檢工作中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；以黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)、主體責(zé)任和紀(jì)委的協(xié)助、監(jiān)督責(zé)任為原則劃分同級(jí)黨委與紀(jì)委在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中的職權(quán)；同時(shí)，紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)，還應(yīng)該擁有了解情況、工作檢查、專題調(diào)查、受理申訴、查處案件和工作保障等必要的權(quán)力。

關(guān)鍵詞：紀(jì)檢工作；雙重領(lǐng)導(dǎo)；職責(zé)；關(guān)系；權(quán)力

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2015）05-0058-08

黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)（嚴(yán)格地說(shuō)，這里談的是黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)），作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)，自黨的十二大以來(lái)，其工作一直在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下進(jìn)行，即“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”①?！半p重領(lǐng)導(dǎo)”下的各方關(guān)系，主要涉及三個(gè)方面，即上下級(jí)紀(jì)委之間的關(guān)系、同級(jí)黨委與紀(jì)委之間的關(guān)系、上級(jí)紀(jì)委與下級(jí)黨委之間的關(guān)系?！半p重領(lǐng)導(dǎo)”下的權(quán)力分配，主要涉及兩大類別，即上級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨委之間的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)劃分、同級(jí)黨委與同級(jí)紀(jì)委之間的職權(quán)劃分。完善“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，關(guān)鍵要厘清這三個(gè)方面的關(guān)系，配好這兩大類別的權(quán)力。關(guān)系由工作產(chǎn)生，權(quán)力與職責(zé)相聯(lián)。職責(zé)、關(guān)系、權(quán)力是在工作中形成的既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的統(tǒng)一體。因此，為了厘清這三個(gè)方面的關(guān)系，配好這兩大類別的權(quán)力，首先必須明確黨的紀(jì)檢工作的主要職責(zé)。

一、明確黨的紀(jì)檢工作的主要職責(zé)

《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（指現(xiàn)行黨章，以下沒(méi)有特別說(shuō)明的，均指現(xiàn)行黨章）第44條明確規(guī)定：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。”[1]234《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第3條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人?！盵2]黨的十八屆三中全會(huì)《決定》第36條強(qiáng)調(diào)，“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任?！薄案骷?jí)紀(jì)委要履行協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用?！盵3]中共中央紀(jì)委頒布的《關(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定（試行）》第2條指出：“紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，是指紀(jì)委在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的總體部署和要求，協(xié)助同級(jí)黨委研究、部署、協(xié)調(diào)、督促檢查反腐敗各項(xiàng)工作?！盵4]根據(jù)上述黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，紀(jì)委的主要任務(wù)或工作職責(zé)可以歸納為兩個(gè)方面：一是履行監(jiān)督職責(zé)，“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”，其要點(diǎn)是執(zhí)紀(jì)、檢查（狹義的監(jiān)督）、問(wèn)責(zé)，①重點(diǎn)是“加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督”；二是履行協(xié)助職責(zé)，即“協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”，其要點(diǎn)是提出工作建議、協(xié)助組織協(xié)調(diào)和督促檢查，②當(dāng)好參謀和助手。

在紀(jì)檢工作的上述兩方面職責(zé)中，監(jiān)督職責(zé)是主職責(zé)、原職責(zé)，協(xié)助職責(zé)的某些內(nèi)容本身就包含在監(jiān)督職責(zé)中，某些內(nèi)容是隨著形勢(shì)發(fā)展在強(qiáng)調(diào)黨委對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)主責(zé)的情況下對(duì)紀(jì)委工作的新要求。從1927年黨的五大正式成立黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)監(jiān)察委員會(huì)（紀(jì)委的前身）至1979年改革開(kāi)放前，紀(jì)委的主要任務(wù)或工作職責(zé)一直定位于“監(jiān)督”。最早提到“協(xié)助”的是1979年1月在“文革”后新成立的中央紀(jì)委第一次全體會(huì)議上。該會(huì)議通過(guò)的《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第一次全體會(huì)議通告》指出：遵照黨中央的規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的根本任務(wù)是，維護(hù)黨規(guī)黨法，保護(hù)黨員的權(quán)利，發(fā)揮黨員的革命熱情和工作積極性，同一切違反黨紀(jì)、破壞黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的不良傾向作斗爭(zhēng)，協(xié)助各級(jí)黨委切實(shí)搞好黨風(fēng)。[5]后來(lái)，在黨的十二大章程中，把“協(xié)助黨的委員會(huì)整頓黨風(fēng)”作為紀(jì)委的一項(xiàng)重要任務(wù)明確了下來(lái)（第44條）。黨的十四大章程改提“協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)”（第44條），黨的十六大章程，又進(jìn)一步加上了“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”的內(nèi)容（第44條），[1]113，138，183從而形成了現(xiàn)行黨章的提法。其實(shí)，紀(jì)委的監(jiān)督職責(zé)本身就包括了對(duì)黨風(fēng)不正和腐敗現(xiàn)象的糾正和查處，因此，當(dāng)黨把加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作提上議事日程后，紀(jì)委協(xié)助黨委搞好該項(xiàng)工作本來(lái)就是應(yīng)該的，就是份內(nèi)工作。之所以要在黨章上特別規(guī)定黨委領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委協(xié)助，是說(shuō)明這項(xiàng)工作的重要性和目前形勢(shì)的嚴(yán)峻性，不能僅僅停留于紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)、檢查（監(jiān)督）、問(wèn)責(zé)上，而應(yīng)該全面抓好，從源頭抓起，齊抓共管，黨委應(yīng)該全面領(lǐng)導(dǎo)，親自負(fù)責(zé)。正是在這樣的背景下，紀(jì)委的“協(xié)助職責(zé)”提上了議事日程。從紀(jì)委協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作來(lái)講，紀(jì)委的“監(jiān)督職責(zé)”不變，并自然包括了對(duì)黨委執(zhí)行黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作情況的監(jiān)督，①但擴(kuò)大了紀(jì)委工作的內(nèi)容，即除了監(jiān)督之外，還要研究黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作，當(dāng)好黨委的參謀和助手，為黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作提出建議，并協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)、督促檢查這項(xiàng)工作。②但是，在實(shí)際工作中，由于各種原因，“一些地方和單位的紀(jì)委大包大攬、職能泛化、聚力不足的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，極大地影響了監(jiān)督效果”[6]；一些單位，甚至忘記或放棄了監(jiān)督職責(zé)，處于被動(dòng)的協(xié)助地位，所以，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》特別強(qiáng)調(diào)：“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用?！?/p>

所以，筆者認(rèn)為，紀(jì)委履行“協(xié)助職責(zé)”，不能忘記了“監(jiān)督職責(zé)”。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)，監(jiān)督是主業(yè)，是主責(zé)，各級(jí)紀(jì)委的日常工作首先應(yīng)該聚焦于執(zhí)紀(jì)、檢查（監(jiān)督）、問(wèn)責(zé)。從各級(jí)紀(jì)委工作的總體來(lái)講是監(jiān)督，這是不能忘記的；就黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作來(lái)講，是既監(jiān)督又協(xié)助。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作是各級(jí)黨委必須抓好的主要工作之一。在這項(xiàng)工作上，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，紀(jì)委必須監(jiān)督黨委抓好這項(xiàng)工作，同時(shí)也有責(zé)任協(xié)助黨委抓好這項(xiàng)工作。

最后，還有必要說(shuō)明一下，在紀(jì)委的主要任務(wù)或職責(zé)中，長(zhǎng)期以來(lái)，其監(jiān)督對(duì)象主要是黨員個(gè)人，有時(shí)候也包括了下級(jí)組織，但沒(méi)有規(guī)定對(duì)同級(jí)黨組織的監(jiān)督職責(zé)或職權(quán)。③所以，在以往的工作中，黨的紀(jì)檢工作主要是在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。④直到1982年黨的十二大，在黨的十二大報(bào)告中才明確提到，黨的各級(jí)紀(jì)委“對(duì)中央以下的同級(jí)黨委及其成員實(shí)行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督，對(duì)中央委員會(huì)成員違犯黨紀(jì)的行為可以向中央委員會(huì)檢舉”[7]，并在大會(huì)通過(guò)的黨章中規(guī)定：中央和地方各級(jí)紀(jì)委“檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀(jì)和國(guó)家法律法令的比較重要和復(fù)雜的案件”（第44條）。也正是在黨的十二大通過(guò)的黨章中，開(kāi)始增加了紀(jì)委的“協(xié)助職責(zé)”，并明確規(guī)定黨的紀(jì)檢工作實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。從黨的十二大提到的紀(jì)檢工作的這兩項(xiàng)任務(wù)來(lái)看，如果要對(duì)同級(jí)黨委開(kāi)展監(jiān)督，就必須實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，或紀(jì)委只對(duì)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)；但是，紀(jì)委又要履行“協(xié)助職責(zé)”，這又要求紀(jì)委同時(shí)要接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，不能完全改變?cè)瓉?lái)的同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的體制。從某種意義上說(shuō)，這正是黨的十二大提出黨的紀(jì)檢工作實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制的主要原因。所以，我們有理由認(rèn)為，正是黨的紀(jì)檢工作的“雙重職責(zé)”決定了黨的紀(jì)檢工作的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。這是我們厘清“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下各方關(guān)系和配好“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下的各方權(quán)力的關(guān)鍵因素，即厘清關(guān)系、配好權(quán)力，必須著眼于紀(jì)檢工作的“雙重職責(zé)”，以有利于“雙重職責(zé)”的落實(shí)為原則和導(dǎo)向。職責(zé)決定關(guān)系，關(guān)系產(chǎn)生權(quán)力，權(quán)力為職責(zé)服務(wù)。這是職責(zé)、關(guān)系、權(quán)力統(tǒng)一體形成和運(yùn)行的基本規(guī)律。

二、厘清“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下的三方關(guān)系

根據(jù)“職責(zé)決定關(guān)系”的原理，上述紀(jì)檢工作的“雙重職責(zé)”，客觀上決定了黨的紀(jì)檢工作的如下關(guān)系：上下級(jí)紀(jì)委之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、同級(jí)黨委與紀(jì)委之間的被監(jiān)督與監(jiān)督關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系、上級(jí)紀(jì)委與下級(jí)黨委之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。

第一，上下級(jí)紀(jì)委之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這是由于紀(jì)委履行“監(jiān)督職責(zé)”的需要決定的。在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制中，之所以提出并強(qiáng)調(diào)上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，其目的就在于有利于紀(jì)委履行“監(jiān)督職責(zé)”，可以超越同級(jí)黨委，實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督。根據(jù)權(quán)力的本性，不受監(jiān)督制約的權(quán)力必然走向腐敗，而要實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力行使者的監(jiān)督，監(jiān)督者不能受制于被監(jiān)督者。從古至今，上至國(guó)家、政黨，下至行會(huì)、社團(tuán)，無(wú)不如此。因此，任何組織在其內(nèi)部機(jī)構(gòu)中，一般都設(shè)立有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)或者配備有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督人員，以監(jiān)督制約權(quán)力的運(yùn)行，維護(hù)組織紀(jì)律。為了保證監(jiān)督的權(quán)威有效，這種機(jī)關(guān)或人員一般實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，或者直接對(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或最高領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)。對(duì)于這一基本原理的認(rèn)識(shí)，我們黨雖然經(jīng)歷了一個(gè)過(guò)程，但如上所述，自黨的十二大以來(lái)，也已經(jīng)逐漸明確，紀(jì)檢工作的重點(diǎn)已逐漸轉(zhuǎn)到了對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督上，“對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督”，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》再次對(duì)此進(jìn)行明確強(qiáng)調(diào)。遵循權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，紀(jì)委必須監(jiān)督黨委，而要有效監(jiān)督黨委，紀(jì)委不能受制于黨委，紀(jì)委系統(tǒng)必須垂直領(lǐng)導(dǎo)。這就決定了上下級(jí)紀(jì)委之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這是紀(jì)檢工作的第一層關(guān)系，也是最重要的關(guān)系。

第二，同級(jí)黨委與同級(jí)紀(jì)委之間具有雙重關(guān)系，即被監(jiān)督與監(jiān)督關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系。這是由于紀(jì)委工作的“雙重職責(zé)”決定的。就“監(jiān)督職責(zé)”來(lái)講，如上所述，其重點(diǎn)是監(jiān)督同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員，從而形成了同級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨委之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。就“協(xié)助職責(zé)”來(lái)講，紀(jì)委要協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，當(dāng)好黨委的參謀和助手，自然要接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。但是，這種領(lǐng)導(dǎo)不是上下級(jí)之間的，也不是系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與其職能部門之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。紀(jì)委由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，不是黨委的下級(jí)，也不是黨委內(nèi)部的職能部門，而是履行對(duì)包括同級(jí)黨委在內(nèi)的黨組織和黨員個(gè)人監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)，因此，黨委對(duì)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)不是全面領(lǐng)導(dǎo)，僅是專項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨委不能分配紀(jì)委做該專項(xiàng)工作以外的工作，即黨委對(duì)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)不能超越“加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作”的范疇。①因此，同級(jí)黨委與紀(jì)委的關(guān)系，不是一般意義上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是特定工作范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，即在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系。

第三，上級(jí)紀(jì)委與下級(jí)黨委之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。這是由于紀(jì)委的“協(xié)助職責(zé)”和黨委的主體責(zé)任共同決定的。一方面，紀(jì)委要協(xié)助黨委抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，履行好提出工作建議、協(xié)助組織協(xié)調(diào)和督促檢查的職責(zé)，就不能不對(duì)下級(jí)黨委開(kāi)展該項(xiàng)工作進(jìn)行過(guò)問(wèn)和指導(dǎo)。這種過(guò)問(wèn)和指導(dǎo)是代表上級(jí)黨委的。另一方面，黨委作為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的責(zé)任主體，也必須就這項(xiàng)工作定期向上級(jí)組織匯報(bào)，包括向作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)又協(xié)助黨委抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的上級(jí)紀(jì)委匯報(bào)。①這樣，就自然形成了上級(jí)紀(jì)委與下級(jí)黨委之間的工作關(guān)系。但是，這種工作關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。如上所述，黨委和紀(jì)委是黨內(nèi)的兩個(gè)不同系統(tǒng)，在地方各級(jí)的黨委與紀(jì)委之間不存在系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此，即使在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作上，上級(jí)紀(jì)委也不能是領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)黨委，而只能是指導(dǎo)下級(jí)黨委。這種指導(dǎo)權(quán)是由于紀(jì)委的“協(xié)助職責(zé)”產(chǎn)生的，是同級(jí)黨委賦予的，其權(quán)力包含于“組織協(xié)調(diào)和督促檢查”的內(nèi)含中。如果上級(jí)紀(jì)委要對(duì)下級(jí)紀(jì)委行使具有領(lǐng)導(dǎo)意義的下達(dá)指示、糾正錯(cuò)誤等權(quán)力，那么必須首先向同級(jí)黨委提出建議，由同級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨委行使這方面的權(quán)力，或者在同級(jí)黨委授權(quán)后行使這方面的權(quán)力，而不能由上級(jí)紀(jì)委直接對(duì)下級(jí)黨委行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

第四，發(fā)生意見(jiàn)分歧或矛盾糾紛時(shí)的解決辦法。在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下的三方關(guān)系中，上下級(jí)紀(jì)委之間為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從組織原則上講，上級(jí)紀(jì)委有權(quán)改變下級(jí)紀(jì)委的決定，下級(jí)紀(jì)委必須服從上級(jí)紀(jì)委的決定，如果下級(jí)紀(jì)委認(rèn)為上級(jí)紀(jì)委的決定是錯(cuò)誤的，在服從和執(zhí)行的前提下，可以依據(jù)組織程序向再上一級(jí)組織，直至中央反映。這是有黨章及黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)規(guī)定的。②現(xiàn)在的問(wèn)題是，在同級(jí)紀(jì)委和黨委以及在上級(jí)紀(jì)委和下級(jí)黨委發(fā)生意見(jiàn)分歧或矛盾糾紛時(shí)怎么解決。首先，當(dāng)同級(jí)黨委和同級(jí)紀(jì)委發(fā)生意見(jiàn)分歧或矛盾糾紛時(shí)，在一般情況下，應(yīng)該提請(qǐng)上級(jí)紀(jì)委裁決，服從上級(jí)紀(jì)委的裁決。因?yàn)?，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作上，上級(jí)紀(jì)委是代表上級(jí)黨委行使權(quán)力的，既是下級(jí)紀(jì)委工作的領(lǐng)導(dǎo)者，又是下級(jí)黨委開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的指導(dǎo)者，具有權(quán)威性。在黨代會(huì)召開(kāi)期間，則應(yīng)該提請(qǐng)和服從黨代會(huì)裁決。黨代會(huì)作為地方各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在地方各級(jí)黨的工作中具有最高的權(quán)威性。其次，當(dāng)上級(jí)紀(jì)委和下級(jí)黨委發(fā)生意見(jiàn)分歧或矛盾糾紛時(shí)，或者說(shuō)，當(dāng)下級(jí)黨委認(rèn)為上級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委與同級(jí)紀(jì)委的意見(jiàn)分歧或矛盾糾紛的裁決不正確時(shí)，則可以提請(qǐng)上級(jí)黨委裁決，在一般情況下應(yīng)該服從上級(jí)黨委的裁決。因?yàn)椋蜕霞?jí)紀(jì)委與下級(jí)黨委的關(guān)系來(lái)說(shuō)，上級(jí)紀(jì)委是協(xié)助和代表上級(jí)黨委行使權(quán)力的，當(dāng)然上級(jí)黨委有權(quán)做最終的裁決。

三、配好“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下的兩類權(quán)力

在紀(jì)委履行工作職責(zé)產(chǎn)生的三個(gè)方面的關(guān)系中，帶來(lái)了兩種類別的權(quán)力需要配好理順，即上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委在紀(jì)檢工作中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)劃分以及同級(jí)黨委和同級(jí)紀(jì)委在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中的職權(quán)劃分。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出推動(dòng)黨的紀(jì)檢工作“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制具體化，其核心點(diǎn)就在于這兩類權(quán)力的具體化，列出各方的權(quán)力清單，理順這兩類權(quán)力中的關(guān)系。

首先，上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委在領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)檢工作中的權(quán)力劃分，應(yīng)該注意以下三點(diǎn)：

第一，以方便紀(jì)檢工作職責(zé)落實(shí)為原則。權(quán)力與職責(zé)相統(tǒng)一，權(quán)力由職責(zé)產(chǎn)生，權(quán)力為職責(zé)服務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分配要以有利于職責(zé)的落實(shí)為原則。如上所述，在紀(jì)檢工作“雙重職責(zé)”中，監(jiān)督是主要職責(zé)、主要任務(wù)，上級(jí)紀(jì)委與下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是紀(jì)委工作關(guān)系的主線，因此，以方便紀(jì)檢工作職責(zé)的落實(shí)為原則，就應(yīng)該以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為輔。而從目前的情況看，則存在著權(quán)力分配不合理，上級(jí)紀(jì)委權(quán)力不足，同級(jí)黨委權(quán)力過(guò)重，紀(jì)委監(jiān)督工作嚴(yán)重受制于同級(jí)黨委的情況，因此，在目前，改革黨的紀(jì)檢工作“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，應(yīng)該著眼于強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。這正是黨的十八屆三中全會(huì)《決定》在改革黨的紀(jì)檢工作“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制問(wèn)題上的主要精神。

第二，以各自所負(fù)有的職責(zé)范圍為邊界。任何權(quán)力的行使都必須有邊界，這個(gè)邊界就是服務(wù)和服從于履職的需要，以職責(zé)范圍為邊界。即權(quán)力的行使必須限于履行職責(zé)所需要的范圍內(nèi)。無(wú)論是上級(jí)紀(jì)委還是同級(jí)黨委，既然擁有對(duì)紀(jì)檢工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也就負(fù)有對(duì)紀(jì)檢工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)責(zé)權(quán)相統(tǒng)一的原理，它們所擁有的職權(quán)也應(yīng)該以它們所負(fù)有的職責(zé)范圍為邊界。如上所述，在紀(jì)檢工作中，上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)就是領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)紀(jì)委履行好監(jiān)督任務(wù)；同級(jí)黨委對(duì)同級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)就是領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委協(xié)助做好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。所以，在上級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨委的權(quán)力劃分上，總的來(lái)說(shuō)，屬于“監(jiān)督職責(zé)”范圍內(nèi)的權(quán)力，應(yīng)該以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，屬于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作范圍內(nèi)的權(quán)力，應(yīng)該以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。比如，查處案件屬于監(jiān)督權(quán)所應(yīng)有的職責(zé)范圍，查處案件應(yīng)以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主；制定黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作計(jì)劃、以及檢查督促該計(jì)劃的落實(shí)和加強(qiáng)工作中的組織協(xié)調(diào)屬于“協(xié)助職責(zé)”的范圍，應(yīng)以同級(jí)黨委為主。又比如，黨委領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委，其職責(zé)在于加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不能超越這一界限，不能安排紀(jì)委分管黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作以外的其它工作。這正是中央要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“三轉(zhuǎn)”，“明確職責(zé)定位，把不該管的工作交還主責(zé)部門”的主要理論依據(jù)。

第三、以人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)為重點(diǎn)。落實(shí)到具體的權(quán)力問(wèn)題，應(yīng)該把重點(diǎn)放在人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分上。這些權(quán)力是權(quán)力家族中最重要的權(quán)力，應(yīng)該成為權(quán)力劃分的重點(diǎn)。在這一方面，黨中央已經(jīng)提出了“兩個(gè)為主”，即“各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”；“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”[3]?！皟蓚€(gè)為主”分別從人權(quán)和事權(quán)上強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，是按職責(zé)理順領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的重要舉措，對(duì)于“加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)成員的監(jiān)督”具有重要意義。但是筆者認(rèn)為，僅此還不夠。任何工作的開(kāi)展，都必須以必要的經(jīng)費(fèi)保障為基礎(chǔ)，紀(jì)檢工作也不例外，因此，還有必要規(guī)定紀(jì)檢工作經(jīng)費(fèi)單列預(yù)算，經(jīng)費(fèi)預(yù)算審核批準(zhǔn)權(quán)歸上級(jí)紀(jì)委。此外，上級(jí)紀(jì)委作為協(xié)助黨委開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的上級(jí)機(jī)關(guān)，其職權(quán)不能僅局限于對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，還應(yīng)該包括對(duì)下級(jí)黨委的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的指導(dǎo)。因此，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作方面，不僅是下級(jí)紀(jì)委應(yīng)該向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告工作，下級(jí)黨委（黨組）更應(yīng)該定期向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告工作，報(bào)告黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的總體規(guī)劃、責(zé)任落實(shí)和執(zhí)行情況等。上級(jí)紀(jì)委可以而且應(yīng)該就這方面的工作進(jìn)行指導(dǎo)、檢查以及提出工作建議等。因此，上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)可以歸納為以下四點(diǎn)：對(duì)下級(jí)紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的提名和考察權(quán)；對(duì)下級(jí)紀(jì)委開(kāi)展執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（包括查辦和懲處案件權(quán)）；對(duì)下級(jí)黨委和紀(jì)委開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的指導(dǎo)權(quán)（包括檢查督促、組織協(xié)調(diào)和工作建議權(quán)）；下級(jí)紀(jì)檢工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算審核批準(zhǔn)權(quán)等。

其次，同級(jí)黨委和同級(jí)紀(jì)委在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中的職權(quán)劃分，以黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)、主體責(zé)任和紀(jì)委的協(xié)助、監(jiān)督責(zé)任為原則。

從黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)和主體責(zé)任產(chǎn)生的權(quán)力主要有：根據(jù)黨中央及上級(jí)機(jī)關(guān)關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的部署和要求，結(jié)合本地區(qū)或本單位的實(shí)際研究制定本地區(qū)或本單位黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作計(jì)劃、目標(biāo)要求和具體措施的權(quán)力；在黨委管轄的各職能部門中進(jìn)行任務(wù)分解、工作分配和責(zé)任落實(shí)的權(quán)力；在工作開(kāi)展過(guò)程中進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、督促檢查、解決問(wèn)題和糾正錯(cuò)誤的權(quán)力；對(duì)下級(jí)黨委的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作進(jìn)行指導(dǎo)、檢查和糾正的權(quán)力；領(lǐng)導(dǎo)、支持、監(jiān)督紀(jì)檢機(jī)關(guān)開(kāi)展工作的權(quán)力；①領(lǐng)導(dǎo)、組織考核評(píng)比，表彰先進(jìn)、問(wèn)責(zé)后進(jìn)的權(quán)力等。

從紀(jì)委的“協(xié)助職責(zé)”產(chǎn)生的權(quán)力主要有：根據(jù)中央及上級(jí)機(jī)關(guān)的精神和同級(jí)黨委的工作部署、要求，聯(lián)系本地區(qū)或本單位的實(shí)際，研究黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重大問(wèn)題，及時(shí)向同級(jí)黨委提出工作意見(jiàn)和建議的權(quán)力；根據(jù)同級(jí)黨委的工作部署和任務(wù)分解，經(jīng)常性地開(kāi)展各職能部門間的溝通協(xié)調(diào)，協(xié)助黨委及時(shí)解決黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中重大問(wèn)題的權(quán)力；根據(jù)同級(jí)黨委的工作部署和任務(wù)要求，督促檢查各職能部門及下級(jí)黨委開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的情況并提出工作建議的權(quán)力；行使同級(jí)黨委交辦的關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的其它工作的權(quán)力。

最后，從紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)，專職履行監(jiān)督職責(zé)的角度看，紀(jì)委還必須擁有如下權(quán)力：一是了解情況權(quán)。了解情況是開(kāi)展監(jiān)督的前提，因此紀(jì)委必須擁有了解情況權(quán)。該權(quán)力包括參加會(huì)議權(quán)、查閱檔案權(quán)、詢問(wèn)質(zhì)詢權(quán)等。參加會(huì)議權(quán)是指紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)人有權(quán)列席或派人列席同級(jí)黨委和行政機(jī)關(guān)的一切會(huì)議。查閱檔案權(quán)是指紀(jì)委有權(quán)根據(jù)工作需要調(diào)取查閱相關(guān)問(wèn)題的歷史檔案，如會(huì)議記錄、通知決定以及相關(guān)問(wèn)題的原始資料等。詢問(wèn)質(zhì)詢權(quán)是指紀(jì)委有權(quán)就不清楚、不理解、不滿意的問(wèn)題向相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)或責(zé)任人提出詢問(wèn)或質(zhì)詢的權(quán)力。其中，質(zhì)詢兼有了解情況和表達(dá)不滿的雙重含義。二是工作檢查權(quán)。即在紀(jì)委的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的工作情況進(jìn)行檢查的權(quán)力，包括聽(tīng)取匯報(bào)、召開(kāi)座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地查看等權(quán)力。這是紀(jì)委履行監(jiān)督職責(zé)所應(yīng)有的基本權(quán)力。三是專題調(diào)查權(quán)。即紀(jì)委可以根據(jù)每一階段工作的中心和群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，組織專題調(diào)查小組，開(kāi)展專題調(diào)查活動(dòng)，并在專題調(diào)查的基礎(chǔ)上提出對(duì)該問(wèn)題的處置意見(jiàn)。四是受理申訴權(quán)。即受理對(duì)黨組織和黨員違犯黨紀(jì)黨規(guī)以及法律法規(guī)行為的檢舉和黨員的控告、申訴，保障黨員權(quán)利。五是查處案件權(quán)。即檢查和處理黨的組織和黨員違反黨紀(jì)國(guó)法的案件的權(quán)力，堅(jiān)決打擊腐敗分子。六是工作保障權(quán)。即紀(jì)委有獲得開(kāi)展監(jiān)督工作所需要的保證條件的權(quán)力，主要有工作經(jīng)費(fèi)保障、辦公條件保證以及在開(kāi)展工作中的各職能部門的配合支持等。這里著重強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是紀(jì)檢工作經(jīng)費(fèi)單列預(yù)算。這是開(kāi)展工作所必須的經(jīng)費(fèi)保證，非常重要。這在前面已說(shuō)，這里不再贅述。二是利用現(xiàn)有資源的權(quán)力。紀(jì)檢機(jī)關(guān)要行使自己的權(quán)力，履行自己的職責(zé)，完成擔(dān)負(fù)的任務(wù)，必須擁有必要的資源。但是，這并不是說(shuō)紀(jì)委要建立起一個(gè)龐大的機(jī)構(gòu)體系，擁有所有的必要資源。這是沒(méi)有必要的，也不符合節(jié)儉的原則。在這一方面，列寧曾經(jīng)提出過(guò)一個(gè)很好的辦法，即賦予紀(jì)檢機(jī)關(guān)在需要時(shí)使用黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)現(xiàn)成資源的權(quán)力。在當(dāng)時(shí)蘇共中央頒布的《監(jiān)察委員會(huì)條例》明確規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)可以利用本級(jí)黨委員會(huì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作，并且有權(quán)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)給一切黨員同志和黨組織分配任務(wù)?！盵8]筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)行的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下更有條件做到這一點(diǎn)。這應(yīng)該成為黨委領(lǐng)導(dǎo)、支持紀(jì)委開(kāi)展工作的最核心的內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)：

[1] 本書(shū)編寫(xiě)組.中國(guó)共產(chǎn)黨章程匯編（一大—十八大）[M].北京：中共中央黨校出版社，2013：234.

[2] 中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例[M].北京：中國(guó)方正出版社，2004：3.

[3] 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）[EB/OL].（2013-11-18）[2015-08-20].http：//www.qstheory.cn/zxdk/2013/201322/201311/t20131118_292450.htm.

[4] 中共中央紀(jì)委.關(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定（試行）[EB/OL].[2015-08-20].http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=101596.

[5] 邵景均.新中國(guó)反腐簡(jiǎn)史[M].北京：中國(guó)黨史出版社，2009：82.

[6] 侯長(zhǎng)安.全面落實(shí)紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任[J].求是，2014（14）：39-40.

[7] 中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，1982：53.

[8] 蘇聯(lián)共產(chǎn)黨代表大會(huì)、代表會(huì)議和中央全會(huì)決議匯編：第二分冊(cè)[M].北京：人民出版社，1964：196.

責(zé)任編校 陳 瑤

Thoughts on the Duties， Relationships and Powers of the Party Discipline Inspection

HUANG Xiaohui1， CHEN Wu2 （1. School of Law Studies， Fujian Normal University， Fuzhou 350108， Fujian， China； 2. Fujian Commercial College， Fuzhou 350012， Fujian， China）

Abstract： The two duties of the discipline inspection of the Party are inspection and assistance， which lead to the “double leadership” system of the discipline inspection. According to this system， the relationship between different levels of the commissions for disciplinary inspection is leading and being led； the relationship between the same level of the commissions for disciplinary inspection and the same level of the Party committees is both inspecting and being inspected and leading and assistance. Based on this system， apportioning the powers of different levels of the commissions for disciplinary inspection and the same level of the Party committees should take into account the following factors： convenience of the discipline inspection， scopes of respective duties， core powers of human resources and finance. The apportioning of the powers of the same level of the commissions for disciplinary inspection and Party committees should take the following factors into account： leadership of the Party Committee， responsible entity and duties of assistance and supervision of the commissions for disciplinary inspection. In addition， as a special inner-party inspection organization， the commissions for disciplinary inspection should have the powers to know the truth， to examine work， to investigate special cases， to receive complaints， to treat cases and to have warranties in work.

Key words： inspection work； double leadership； duty； relationship； power