新型城鎮(zhèn)化視域下遼寧農(nóng)村宅基地使用權退出機理分析

吳曉明 楊莉

[摘 要]新型城鎮(zhèn)化是一個國家發(fā)展的必由之路。目前，我國正處于新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，作為最大的發(fā)展中國家，我國的城鎮(zhèn)化進程具有越來越重要的影響。伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，城鎮(zhèn)范圍在逐漸擴大，農(nóng)村的宅基地使用權受到了重大的影響，其中在新型城鎮(zhèn)化下農(nóng)村宅基地使用權退出問題越來越受到學術界的廣泛關注。宅基地使用權退出是指宅基地使用權人通過某些途徑，將基于某個特定宅基地上的合法使用權歸還宅基地所有權人，使宅基地所有權與宅基地使用權統(tǒng)一于同一個主體。宅基地使用權退出制度有利于完善宅基地使用權權能提高以及提高土地利用效率而且可以促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權益。從法律、政策和實際實施層面上看，在遼寧省建立宅基地使用權退出制度是非常有必要的。

[關鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村宅基地；使用權；退出

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隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，我國農(nóng)村的人口出現(xiàn)大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移或轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，但是土地城鎮(zhèn)化嚴重滯后于人口城鎮(zhèn)化，人地矛盾已然成為人地關系中最為嚴重和突出的現(xiàn)實問題。一方面是城鎮(zhèn)化進程的不斷加速需要更多建設用地的支持；另一方面是有限的耕地資源急需受到更好的保護，這之間的矛盾一直困擾著中央和地方政府。而解決這個問題主要有兩種途徑：一是對新土地資源的開發(fā)；二是對現(xiàn)有土地資源進行規(guī)劃和整理，通過集約節(jié)約利用土地，提高土地資源利用效率。但是，第一種途徑受我國后備土地資源嚴重不足和土地開發(fā)需要付出較高經(jīng)濟、生態(tài)代價的限制，因此，要緩解目前的人地矛盾，實現(xiàn)耕地保護和經(jīng)濟快速發(fā)展的雙重目標，就必須依靠第二種途徑。然而，受宅基地退出機制缺乏以及地理環(huán)境、居住習慣的長期影響，遼寧省農(nóng)村宅基地存在著嚴重的閑置浪費現(xiàn)象。因此，政府必須越來越重視新型城鎮(zhèn)化下遼寧農(nóng)村宅基地使用權退出機制。

1 新型城鎮(zhèn)化下遼寧農(nóng)村宅基地使用權內(nèi)涵分析

黨的十八大報告明確提出走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展、相互協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提升。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必然伴隨著人口就業(yè)結構、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構的轉(zhuǎn)化過程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結構的變化過程。新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵包含以下兩點：一是要求關注就業(yè)問題。實現(xiàn)城鎮(zhèn)勞動力供給和勞動力需求的平衡。新型城鎮(zhèn)化是一個人口就業(yè)結構轉(zhuǎn)移的過程，在新型城鎮(zhèn)化下要實現(xiàn)向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動力充分得以就業(yè)。二是關注城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制和土地制度使得我國城鄉(xiāng)差距不斷拉大，是我國城鄉(xiāng)之間兩極分化和社會矛盾日趨激化的主要原因。因此，新型城鎮(zhèn)化應形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的互動機制，縮小城鄉(xiāng)差距。[1]

農(nóng)村宅基地屬于集體土地，是我國農(nóng)村集體建設用地的重要組成部分。宅基地使用權是一種非完全產(chǎn)權，其使用權受一定法律政策的限制。宅基地使用權退出可以分為三種情況：一是通過村莊整合縮小宅基地使用的土地面積，并將剩余土地恢復為耕地或林地。二是合理通過農(nóng)民自愿放棄宅基地使用權，由此減少農(nóng)村建設用地使用的總規(guī)模。三是通過一些途徑將宅基地轉(zhuǎn)化為其他用途的建設用地。從法律層面上講，宅基地使用權退出意味著基于某個特定的宅基地上的合法使用權回歸所有權人，這個基于特定的宅基地上的用益物權隨之而消失，宅基地使用權退出是一種用益物權的消滅。[2]

2 新型城鎮(zhèn)化視域下遼寧農(nóng)村宅基地使用權退出路徑設計

2 1 建立宅基地收回補償制度

目前，宅基地收回補償制度比較流行，我國各地都有所措施，比如天津、浙江等地。天津的宅基地換房指的是在堅持承包責任制不變的情況下，耕地總面積不減，在農(nóng)民自愿的基礎上，建設一個新型的小城鎮(zhèn)。農(nóng)民用自己的宅基地，按照規(guī)定的置換標準無償換取一套住宅，同時由村鎮(zhèn)政府組織對農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復墾，實現(xiàn)耕地占補均衡。浙江省比較典型的有嘉興的兩分兩換改革，將宅基地和承包地分開，征地和拆遷分開，農(nóng)民自愿以宅基地使用權置換城鎮(zhèn)住房。

2 2 建立完善農(nóng)村的住房保障體系

建立起在福利經(jīng)濟思想下的現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用制度，對農(nóng)民來說就是賦予其一種最低層次的住房保障，農(nóng)民只是獲得了可以建造房屋的土地，而不是直接居住的住房。要加快農(nóng)民宅基地退出，就必須建立健全農(nóng)村的住房保障體系?？梢怨膭钷r(nóng)村的集體經(jīng)濟組織興建集中農(nóng)民公寓住房，直接給予分配農(nóng)民住房或者加大對農(nóng)村基礎設施的建設和改造，改善農(nóng)村居住環(huán)境或者對已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)民，給予合理安排城市住房。

2 3 建立農(nóng)村宅基地使用權登記制度

由于宅基地登記制度的缺失，導致現(xiàn)階段宅基地退出中存在權屬不清邊界不清等問題，農(nóng)村退出的土地實際收益得不到有效保障，同時引致集體資產(chǎn)的流失。建立農(nóng)村宅基地使用權登記制度，對宅基地的使用情況、 使用權的轉(zhuǎn)讓情況、消除情況等進行嚴格的規(guī)定和登記，開展宅基地使用情況的調(diào)查，明細產(chǎn)權關系，可以為宅基地退出提供法律依據(jù)。[3]

2 4 建立宅基地退出機制保護制度

對具有國家法律規(guī)定保護的住宅建筑，不論宅基地使用權人是否閑置該宅基地，其均有權自主選擇是否退出其宅基地使用權。選擇退出者，其宅基地使用 權必須移交給村集體組織，并可獲取一定的經(jīng)濟補償價值，對于仍然定居在村集體的，且無其他基本保障宅基地者，還應給其再分配新的宅基地。對于擁有多處宅基地，宅基地使用權人可以將其符合標準內(nèi)的閑置宅基地使用權有償移交給本村集體組織或者無償直接歸村集體組織收回。對于閑置宅基地上有建筑物或構筑物的，如其地上建筑物或構筑物發(fā)生償轉(zhuǎn)讓，則連同宅基地使用權也一并轉(zhuǎn)讓，原宅基地使用權人因此喪失宅基地使用權。[4]

3 新型城鎮(zhèn)化視域下遼寧農(nóng)村宅基地使用權退出的重要意義

3 1 有助于不斷完善宅基地使用權

目前遼寧省正處于工業(yè)化和城市化高速發(fā)展時期，如何既保證經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，又保護好有限的耕地資源，是政府在制定政策一直著重考慮的問題。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制的實施，為我省城市化快速發(fā)展提供了大量的建設用地保障，也取得了較大的效果。但受現(xiàn)有宅基地使用權制度限制及我省農(nóng)村交通條件、生產(chǎn)生活習慣的影響，造成了我省農(nóng)村宅基地大量廢棄和閑置，村莊無序發(fā)展；產(chǎn)權制度不明晰也造成了農(nóng)村宅基地退出工作難以有效實施。如何進一步盤活農(nóng)村中閑置、空閑的宅基地，提高農(nóng)村土地配置效率，是緩解城市建設用地緊張的重要途徑，推進城鄉(xiāng)土地市場一體化及消除城鄉(xiāng)二元結構體制的重要工作。因此，通過構建宅基地的退出機制，促進遼寧省農(nóng)村宅基地的快速有效退出，提高農(nóng)村土地的配置效率，緩解城市建設用地的緊張局面，對于完善農(nóng)村宅基地使用權具有重要意義。

3 2 有助于實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益

土地一直是社會和經(jīng)濟發(fā)展的重要資源之一，宅基地使用權作為農(nóng)民手中的重要資源，農(nóng)民目前只有占有和使用的權利，其重要的取得收益的用益物權一直因為各種原因而無法實現(xiàn)。為了保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益，滿足社會和經(jīng)濟的改革需求，農(nóng)村宅基地使用權退出制度的建立勢在必行。宅基地使用權由于其特殊性，其流轉(zhuǎn)的范圍和方式有限，可以使用的途徑也有限，農(nóng)民無法通過出租宅基地使用權流轉(zhuǎn)形式獲得充分的土地財產(chǎn)權益，宅基地使用權基本處于僵化狀態(tài)。而宅基地使用權退出制度，從表面看農(nóng)民失去了宅基地使用權，似乎是一種損失，但對于僵化的宅基地使用權而言，農(nóng)民可以通過宅基地使用權退出獲得更多更深遠的收益。首先，就社會發(fā)展情況而言，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是總的發(fā)展趨勢，相當多的農(nóng)民最終會成為城鎮(zhèn)居民，而耕地也會逐漸走向集約化經(jīng)營的方式。其次，就農(nóng)民個人而言，許多人進城打工或者帶子女進城上學，是為了獲得更多的城市資源。宅基地使用權退出制度，正好同時滿足了這兩個需求。[5]

3 3 有利于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

目前，構建和諧社會的關鍵在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。隨著我國社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市建設用地日趨緊張，許多地方的土地尤其是部分沿海城市的土地容積率幾乎達到飽和，為了促進經(jīng)濟的不斷發(fā)展，不得不向農(nóng)村土地伸出雙手。同時，遼寧省大部分農(nóng)村土地卻仍處于粗放利用狀態(tài)，許多地方因為宅基地使用權退出制度不完善等各種原因?qū)е屡f宅基地閑置。黨的十八大指出，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，解決好農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民問題是全黨的工作重中之重，要加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，建設社會主義新農(nóng)村，是我們黨從全面建設小康社會全局出發(fā)做出的重大決策。是21世紀新階段解決“三農(nóng)問題”的重大戰(zhàn)略部署和新的基本途徑。社會的不斷發(fā)展，必將是農(nóng)村和城市統(tǒng)籌發(fā)展的過程，也是城市化水平不斷提高的過程。目前的農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀不能滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。隨著社會的不斷進步，農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅是工業(yè)產(chǎn)業(yè)化，而且將走向產(chǎn)業(yè)集約化。遼寧省農(nóng)村宅基地使用權退出制度的建立，能從根源上盤活農(nóng)村集體建設用地。集約利用農(nóng)村建設用地，促使農(nóng)村土地資源和城市資源有效的融合利用，克服束縛經(jīng)濟發(fā)展的土地制度，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇。

參考文獻：

[1]歐陽安蛟，蔡鋒銘，陳立定 農(nóng)村宅基地退出機制建立探討[J].中國土地科學，2009（10）

[2]單金海 對農(nóng)村宅基地有償退出機制的構想[N].中國國土資源報，2010-04-09

[3]魯春陽，文楓 新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地退出路徑研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2013（8）

[4]劉雙良 農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)與退出機制[J].重慶社會科學，2010（6）：25-29

[5]付堅強，郭彩玲 農(nóng)村宅基地使用權退出的必要性與可行性分析[J].求實，2014（10）：92-96