新常態(tài)下推進(jìn)基層治理法治化的路徑探析

董彥宏

[摘要]在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新常態(tài)下，十八屆四中全會(huì)對(duì)于基層治理提出了法治化的戰(zhàn)略定向。黨的十八屆四中全會(huì)，首次以全會(huì)的形式專(zhuān)題研究部署全面推進(jìn)依法治國(guó)，并審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，其中指出，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，并提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的要求，這為基層治理指明了方向和道路?？梢?jiàn)，在依法治國(guó)的新常態(tài)下，如何正確把握和理解基層治理法治化的要求，找準(zhǔn)推進(jìn)基層治理法治化的路徑，是擺在所有基層組織和基層干部面前的重要課題。

[關(guān)鍵詞]新常態(tài)；基層治理；法治化

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552091

1科學(xué)把握基層治理法治化的內(nèi)涵和特征

基層治理法治化，是指縣級(jí)以下（縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村、社區(qū)等）的行政區(qū)域，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將基層的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等一切活動(dòng)都納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，使基層的一切需要和可以由法律來(lái)調(diào)控的活動(dòng)和工作，都納入規(guī)范化、法律化的軌道，從而提高基層治理的效率。

具體的特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

11黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心

推進(jìn)基層治理法治化必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進(jìn)。中國(guó)特色社會(huì)主義法治最本質(zhì)、最明顯的特征就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中，黨始終都發(fā)揮著根本性、全局性的領(lǐng)導(dǎo)作用，是社會(huì)主義法治建設(shè)的根本保證。黨的十八屆四中全會(huì)明確把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為了全面推進(jìn)依法治國(guó)的首要原則，同時(shí)，把“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”作為了戰(zhàn)略重要部署，充分強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的核心地位。

12法治政府是關(guān)鍵

基層治理法治化的重點(diǎn)關(guān)鍵是約束和規(guī)范公權(quán)力，建設(shè)法治政府?；鶎有姓C(jī)關(guān)作為基層的主要執(zhí)法機(jī)關(guān)，其依法行政的水平如何，將直接影響基層治理法治化的程度。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中明確提出：各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治的軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。當(dāng)前，在基層執(zhí)法的過(guò)程中，尤其是政府執(zhí)法領(lǐng)域，還存在不少問(wèn)題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、行政不作為和亂作為的現(xiàn)象還比較突出，損害了群眾利益和法律權(quán)威，影響了群眾對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的信心，極大地影響了基層治理的效率。因此，必須通過(guò)建設(shè)基層法治政府，推動(dòng)基層治理法治化的發(fā)展。

13法治文化是基礎(chǔ)

法治文化是法治的基礎(chǔ)。推進(jìn)基層治理法治化，必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)全社會(huì)成員辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法的法治意識(shí)，以法治文化建設(shè)為基層法治奠定堅(jiān)實(shí)根基。文化是一種社會(huì)氛圍，對(duì)人們的思維方式、生活方式、行為方式具有非常大的影響力。有什么樣的文化，就有什么樣的社會(huì)行為?？梢哉f(shuō)，整個(gè)社會(huì)對(duì)法治文化的普遍認(rèn)同和堅(jiān)決支持，是推進(jìn)基層治理法治化，提升基層治理水平的基礎(chǔ)和保障。

2全面認(rèn)識(shí)基層治理法治化的重要性

21基層治理法治化是全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

“九層之臺(tái)，起于壘土”?；鶎邮钦麄€(gè)社會(huì)的細(xì)胞，黨的十八屆四中全會(huì)指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層?！被鶎又卫硎侨嫱七M(jìn)依法治國(guó)的重要組成部分，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)?；鶎又卫矸ㄖ位乃?，直接影響著全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程。當(dāng)前，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期，要實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的總目標(biāo)，我們必須從全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性高度出發(fā)，以基層為基本載體，通過(guò)總結(jié)提煉基層實(shí)踐探索中行之有效的好做法好經(jīng)驗(yàn)，來(lái)推進(jìn)基層治理的法治化。

22基層治理法治化是實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)保障

習(xí)近平同志深刻指出，和諧社會(huì)本質(zhì)上是法治社會(huì)。法律是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，在調(diào)節(jié)各種復(fù)雜利益關(guān)系，減少和緩解各種社會(huì)矛盾方面具有極其重要的作用，是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有力保障。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。當(dāng)前，我國(guó)正處于改革的攻堅(jiān)期、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，利益格局調(diào)整的困難，矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的復(fù)雜都是前所未有的，基層治理的局勢(shì)更是紛繁復(fù)雜，其治理任務(wù)更為艱巨和繁重。法治是“治理的基本方式和最有效手段”，以法治為手段的治理將是人類(lèi)治理的未來(lái)和趨勢(shì)。要維護(hù)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)基層的和諧穩(wěn)定，必須把基層治理納入法治化軌道，強(qiáng)化法律在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中的權(quán)威地位，推動(dòng)形成法律至上的良好社會(huì)氛圍。

23基層治理法治化是保障人民群眾合法權(quán)益的有效手段

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，老百姓開(kāi)始重視自己的權(quán)利并運(yùn)用各種方法維權(quán)，越來(lái)越關(guān)注日常生活中的法治和公平正義，逐漸成為有公民意識(shí)的老百姓。然而，有些干部，卻習(xí)慣于“通不通，三分鐘，再不通，龍卷風(fēng)”的暴力斗爭(zhēng)思維來(lái)解決社會(huì)矛盾，習(xí)慣將群眾看成是自己管理的對(duì)象，運(yùn)用強(qiáng)制命令的行政的思維看待和處理問(wèn)題，結(jié)果只會(huì)導(dǎo)致矛盾的激化。與之相反，法律是公意的體現(xiàn)，法治所蘊(yùn)含的價(jià)值包含自由、平等、公正和秩序，在維護(hù)合法利益的基礎(chǔ)上預(yù)防和解決矛盾糾紛方面具有重要的作用。因此，對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，要從根本上化解矛盾，回應(yīng)百姓呼聲、維護(hù)人民群眾的合法利益，必須大力推進(jìn)基層治理法治化，不斷提高基層治理的能力和水平。

3全面推進(jìn)基層治理法治化的路徑探析

舟楫相配，得水而行?；鶎右獙?shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，必須發(fā)揮好法治在基層治理中的引領(lǐng)和規(guī)范作用，主動(dòng)融入法治新常態(tài)。

31發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用

基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是推進(jìn)基層治理法治化最基本、最直接、最有效的力量。黨的十八屆四中全會(huì)提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的戰(zhàn)略任務(wù)，并將“要發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用”作為完成這一戰(zhàn)略任務(wù)的重要保障。一是全面落實(shí)黨建工作責(zé)任制，牢固樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，基層黨組織要自覺(jué)以法治為導(dǎo)向，切實(shí)擔(dān)負(fù)起推進(jìn)基層治理法治化的主體責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，充分發(fā)揮黨組織在依法治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。二是加強(qiáng)和規(guī)范基層法治黨組織建設(shè)，圍繞基層法治建設(shè)，確立工作目標(biāo)、工作內(nèi)容、工作方式、工作制度，著力解決制約法治建設(shè)的突出問(wèn)題，與此同時(shí)，將法治型黨組織建設(shè)工作納入“聯(lián)述聯(lián)評(píng)聯(lián)考”內(nèi)容，與年終考核掛鉤，從而建立法治型黨組織建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。三是擴(kuò)大黨組織覆蓋面，把黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理優(yōu)勢(shì)和服務(wù)優(yōu)勢(shì)。以岳麓區(qū)為例，岳麓區(qū)高度重視黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，通過(guò)將網(wǎng)格化管理與網(wǎng)格黨建的深度融合，推出“五星網(wǎng)格”創(chuàng)建活動(dòng)并將“成立網(wǎng)格黨小組”作為“五好”內(nèi)容之一，進(jìn)一步統(tǒng)籌區(qū)域化黨建資源力量，規(guī)范提升網(wǎng)格黨組織建設(shè)，逐步形成了以黨組織為核心、自治組織為主體、社會(huì)各方力量共同參與的基層依法治理的新格局，促進(jìn)了基層治理法治化的推進(jìn)。

32提高基層干部的法治思維和法治能力

法治政府建設(shè)是基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，法治政府的建設(shè)與領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治能力是密切相關(guān)的。黨的十八屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中著重指出：提高黨員干部法治思維和依法辦事能力?；鶎痈刹渴腔鶎痈黜?xiàng)事務(wù)的實(shí)踐者，是全面依法治國(guó)的直接推動(dòng)者、實(shí)踐者，是基層法治建設(shè)的“落地樁”，必須提高法治思維和法治能力。在推進(jìn)基層治理法治化過(guò)程中，必須采取各種措施著力提高基層干部的法治思維。一要在基層干部中深入開(kāi)展法治宣傳教育，加大對(duì)法治理念和法治思維的培訓(xùn)和引導(dǎo)，完善基層干部學(xué)法用法制度，進(jìn)一步教育基層干部要認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，帶頭守法用法，提高運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展工作的水平。二要完善基層干部學(xué)法、知法、守法等法治實(shí)績(jī)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和辦法，把法治建設(shè)成效作為衡量基層領(lǐng)導(dǎo)班子和基層干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核體系，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的基層干部。三要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效，從而提高基層干部法治意識(shí)和依法辦事的水平。

33建立重心下移，力量下沉的工作機(jī)制

建立重心下移，力量下沉的基層治理工作機(jī)制是有效化解社會(huì)矛盾的迫切需要，是破解基層綜治工作薄弱的有效舉措。一要著力完善基層治理體系和法治網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建與網(wǎng)格化管理相適應(yīng)的區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）三級(jí)聯(lián)動(dòng)的法治網(wǎng)絡(luò)，組建街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）法律服務(wù)中心，建立干部連網(wǎng)格的“四位一體”（排查、化解、穩(wěn)控、處置）機(jī)制，把法制工作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制和人員逐步向基層延伸。二要整合基層法治力量，把網(wǎng)格治理納入法制化軌道，在網(wǎng)格的基礎(chǔ)上健全社會(huì)矛盾和沖突的化解機(jī)制，構(gòu)建人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解、信訪調(diào)解“四調(diào)聯(lián)動(dòng)”的矛盾調(diào)解機(jī)制，盡力把各類(lèi)矛盾解決在當(dāng)?shù)?、解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)。三要以“服務(wù)在基層、扎根在基層”為導(dǎo)向，推進(jìn)法治干部下基層活動(dòng)。要有效利用“信訪接待日”、“三服務(wù)”一線法工作日、民情日等多種形式，積極引導(dǎo)、推薦優(yōu)秀法治干部到基層掛職、任職或駐地服務(wù)，真正將矛盾糾紛的解決納入法治的軌道，從而提升基層法治治理水平。

34培育社會(huì)主義基層法治文化

十八屆四中全會(huì)指出：“必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性”。文以化人、文以養(yǎng)心。法治文化是基層治理法治化的精神土壤。徒法不足以自行，僅有寫(xiě)在紙上的法律是不夠的，只有人們真正信仰法治，法律才能被有效地實(shí)施，基層治理法治化才能更好地推進(jìn)。一要建立健全法治宣傳教育機(jī)制，實(shí)行“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，建立以案釋法的長(zhǎng)效制度。二要?jiǎng)?chuàng)新法治宣傳教育形式，要以群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式加大法治宣傳力度，充分運(yùn)用電視、微信、QQ等媒體擴(kuò)大宣傳，特別是善用周邊的典型法律案例以案說(shuō)法，引導(dǎo)人民群眾尊重法律的威望，樹(shù)立法治的信仰，使遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法成為一種基本價(jià)值取向。

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