電子政務實踐的科學化思考

摘要：國家信息化建設重要組成部分的電子政務，需解決當前電子政務存在的理論研究滯后工程實踐的突出問題，文章從電子政務學科內(nèi)涵、研究方法、知識邊界、研究對象、理論思維、研究團隊等方面識別并分析了阻礙電子政務發(fā)展的科學化因素，然后相應探析了亟需突破的電子政務研究若干基礎理論問題，以期通過理論指導下的科學實踐推動我國電子政務持續(xù)健康協(xié)同發(fā)展。

關鍵詞：電子政務；現(xiàn)狀分析；制約因素；科學化

技術與制度的變革是經(jīng)濟社會發(fā)展的兩大推動力量。電子政務是信息技術環(huán)境下各級政府部門提升執(zhí)政能力和和施政能力的重要支撐，各級政務部門利用電子政務，在科學決策、簡政放權、管理創(chuàng)新、政務協(xié)同、公共服務以及國家權威、國家安全等治理能力現(xiàn)代化諸各方面取得了創(chuàng)新優(yōu)勢。同時，隨著政府信息化實踐的不斷深入，電子政務工程的復雜性逐漸顯現(xiàn)，很多問題也隨之浮現(xiàn)出來，表現(xiàn)為建設的碎片化現(xiàn)象、項目成效有限、實踐的盲目性、投資黑洞等，因此在新的歷史起點，認真梳理實踐發(fā)展中的理論制約因素，深化對電子政務的理性認識與思考，構建形成一個系統(tǒng)性的電子政務理論知識體系，已成為必須重視和解決的重要課題。

一、 中國電子政務實踐現(xiàn)狀分析

電子政務具有與政務體制的緊耦合性，具有政治、意識形態(tài)的強相關性。當前橫向職能制、縱向?qū)蛹壷频臈l塊分割的二維模式是當前我國電子政務現(xiàn)實的行政生態(tài)環(huán)境，不同政治制度下，政府體制存在巨大差異，公共部門的定位、構成、職責、行為模式和政務活動等也大相徑庭，政務信息化的目標、路徑、方法、過程具有顯著相異性，導致國外經(jīng)驗與國內(nèi)發(fā)展需求契合度不高，現(xiàn)成經(jīng)驗不適于直接借鑒。此外，政府投資是推動中國電子政務發(fā)展的核心動力。電子政務項目的建設主體是由財政供養(yǎng)的各級政務部門，因而其信息化建設及運維所需資金與其他基建項目所需資金的籌措方式并無區(qū)別，主要依靠公共財政籌措安排。

1. 電子政務實踐問題分析。在電子政務建設中，限于條塊分割的管理體制、分級投資的財政體制等約束，總體上是“以項目為中心”、“以部門為主體”而推進實施的，加之政務業(yè)務具有的復雜的跨領域知識與跨部門執(zhí)行、高度知識密集型及流程密集型等性質(zhì)，電子政務工程中存在一些矛盾和問題。（1）電子政務領域與行為模式的封閉性，信息化主管官員成為掌握領域話語權的主要群體；（2）投入大，自2003年以來，近10年總計投入超過6 000億元，投入始終保持在15%以上的較高增長速度，中央財政占政府投資的比例為13.15%，地方財政占政府IT投資的86.85%；（3）電子政務建設統(tǒng)籌規(guī)劃不足，造成互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務協(xié)同難，嚴重制約了電子政務作用的有效發(fā)揮。（4）電子政務服務潛力沒有充分發(fā)揮。應用的深度和廣度不足，特別是對政府管理創(chuàng)新的支撐作用較弱，與領導同志的期望和公眾的需求相比還存在較大差距。（5）發(fā)展體制機制亟待完善。績效評估開展不到位，新技術應用不足，創(chuàng)新發(fā)展不夠，人才隊伍現(xiàn)狀不能適應發(fā)展需要。

2. 電子政務理念誤區(qū)分析。理念層面對電子政務的作用、目的和期望普遍存在脫離現(xiàn)實條件的過度拔高現(xiàn)象。（1）意圖通過信息化的方式突破行政管理體制困境。不理解信息化是手段，是促成應用對象或領域（比如政府）發(fā)生轉(zhuǎn)變的過程，而手段的結果（過程的最終狀態(tài)）是一個“信息化”之外的價值選擇問題。需要注意的是政府管理創(chuàng)新是依靠經(jīng)濟、政治、文化和社會的整體建構，信息技術僅處于政府管理創(chuàng)新的最低層次，可以被用于促進行政體制改革和職能轉(zhuǎn)變，也可以被用于強化傳統(tǒng)政務模式。單純依靠零散的、技術層面的推動政府管理創(chuàng)新，要取得成功是比較困難的，電子政務不能解決體制問題，更不能解決政府管理創(chuàng)新的價值問題。（2）認為在信息社會，政府必須走在技術前沿，應利用最新技術成果所提供的最先進的方式提供政務服務。忽視技術的適用性和可能性前提，忽視政府發(fā)展的緊迫需求和本國科技進步現(xiàn)狀，成為國外技術和產(chǎn)品的盲目的吹鼓手和推銷者，使電子政務發(fā)展誤入歧途。③目標越位與缺位。期望通過政府先行的方式，把電子政務作為帶動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展信息化、促進國家信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一項重要舉措，賦予電子政務超出本身內(nèi)涵的諸多外延目標，模糊了電子政務發(fā)展應有的焦點，不利于電子政務建設的聚氣發(fā)力，該干沒干好，不該干的卻投入了巨資，浪費社會資源，損害公共利益。

二、 電子政務研究滯后于實踐

電子政務實踐中表現(xiàn)出的各類問題的癥結在于缺乏相關理論的深刻指引，與電子政務發(fā)展實踐的迫切需求相比，理論和方法的研究深度遠遠不足，研究成果在泛化和具體化兩端之間搖擺，電子政務研究存在將“電子”與“政務”兩部分知識機械堆積、疊加的問題，學術研究存在表層化和簡單化傾向，電子政務還未走上科學化演進發(fā)展的軌道。

1. 缺乏研究共識。一門學科的創(chuàng)生通常有三條件，首先是具有特定的研究對象，其次是滿足社會發(fā)展的實際需要，最后是符合科學發(fā)展的內(nèi)在邏輯。電子政務研究主要還是圍繞技術、方案、項目等建設轉(zhuǎn)，我國電子政務研究與應用仍然處于技術主導的階段；電子政務具有學科融合的交叉性、多樣化特性，作為一個單獨學科的基礎性問題尚未形成，如關于電子政務的概念體系仍有爭論、電子政務研究的范疇和體系也不成熟、未能明確哪些問題有待研究，電子政務的概念、內(nèi)涵、共同的研究問題、問題領域等都有不確定性，共同認可的原理、原則、理論、方法和學說都沒有出現(xiàn)。對電子政務認識的多元化表明了電子政務目前缺乏共識性的研究范式以指導整個學術團體的研究工作。

2. 缺乏理論思維。理論思維體現(xiàn)在模型和方法兩個方面?，F(xiàn)有電子政務研究方法以定性研究、經(jīng)驗研究、實證研究為主，帶有明顯的經(jīng)驗性、描述性，由于理論、工程、技術三者互相割裂，不可能出現(xiàn)互相促進的循環(huán)加速過程，電子政務發(fā)展后勁堪憂。由于缺乏引領作用的“理念”，只能“聞技起舞”，網(wǎng)站技術在電子政務中就成了政府網(wǎng)站，微博由公務員使用就搖身為政務微博，云技術出現(xiàn)在電子政務中變身為政務云等，新技術新應用層出不窮，常舞常新，最終演變成一場場的投資盛宴，技術采納的應用效能不強。

3. 缺乏系統(tǒng)的知識體系。分類是科學的起始，然而電子政務學科邊界模糊。頂層規(guī)劃和工程實施“兩張皮”，政務缺乏系統(tǒng)化的理論指導，尚未形成一個融合技術、管理創(chuàng)新和深化改革的跨學科協(xié)同研究的格局，電子政務工作者分別依據(jù)自己的知識背景從事電子政務相關工作，阻礙了電子政務的不斷創(chuàng)新發(fā)展。信息化主管領導重點關注電子政務戰(zhàn)略、規(guī)劃、發(fā)展模式、推進機制等上層構造，對電子政務中信息技術所能帶來的變革潛力重視不足或者視而不見；而信息系統(tǒng)開發(fā)人員則重點關注相關應用系統(tǒng)的設計與實現(xiàn)，只考慮在已有體制上引入電子手段，其結果只會是固化傳統(tǒng)的管理方式，必然與電子政務的基本要求背道而馳。實踐過程中不是“重”什么的問題，而是沒有形成電子政務特有的理論框架有效融合“電子”和“政務”，電子政務研究中兩者都很輕。

4. 學術發(fā)展隨意主觀。盡管國家電子政務有發(fā)展戰(zhàn)略、十一五規(guī)劃、十二五規(guī)劃，各地方、各部門也有相應的規(guī)劃，但規(guī)劃的科學性、系統(tǒng)性有待提高。現(xiàn)行體制下，國家電子政務一般通過設立項目的形式對經(jīng)費進行分配，而項目的提出與評審通常是少數(shù)行政人員指定特定專家內(nèi)部討論形成。專家為避免被孤立、邊緣化的危險，“理性地”形成了主動迎合領導意圖的文化下意識，對于行政人員的誘導性觀點，專家們總會集體無意識地附和并強化，因而最終決策結果缺乏充分的客觀依據(jù)，需求動力被異化，一方面導致了科技人士圍著行政人員轉(zhuǎn)，嚴重損害學術競爭；另一方面科研發(fā)展的隨意性和不均衡性問題嚴重。

5. 缺乏學者群。由于技術的復雜性和專業(yè)性，導致在電子政務建設中不同學科背景的專業(yè)人員缺乏共同的研究視角，難以形成研究共同體。相關研究者對電子政務的專注度和深入度不足，對電子政務的研究僅是偶爾涉足，公共管理、情報與文獻學、信息學科等領域的研究者的主要研究方向仍立足于原有學科，我國電子政務領域并未擁有一批持續(xù)的穩(wěn)定的研究群體，而各級政府信息部門側重于本部門信息化工作。缺乏既有行政背景熟悉政府運行機制又致力于電子政務科學研究的國家級電子政務學術團體，難以形成學術規(guī)模效應。

6. 學術地位有待提升。電子政務相關的研究論文發(fā)表的期刊主要集中在圖書情報學、計算機科學、政治學、公共行政學、社會學等相關學科領域的期刊以及高校學報等綜合性期刊，作為電子政務專業(yè)領域的核心期刊尚未出現(xiàn)，電子政務研究對學術交流平臺的影響不足。此外，2014年前國家自科基金和社科基金立項的電子政務研究課題僅48項，并且從年度立項數(shù)量可以發(fā)現(xiàn)電子政務的研究呈下降趨勢，反映電子政務基礎理論研究競爭力偏低。

三、 電子政務若干基礎研究論題

電子政務研究論題是解決不斷涌現(xiàn)的新問題、適應新變化的需要，同時也是探索電子政務研究新領域、豐富電子政務理論、推動電子政務創(chuàng)新發(fā)展的有效途徑。電子政務理論研究論題可由電子政務的學科界定等科學問題、電子政務頂層設計等應用問題和環(huán)境制度因素等生態(tài)問題三方面構成，當前亟需開展相關基礎理論問題的研究工作。

1. 電子政務的學科問題研究。科學定位可以指導努力的方向和需要做的工作，所以定位是帶有基礎性、指導性的作用。電子政務的學科問題重點回答電子政務是一個混雜的、外延不斷擴展變化的學科集合，還是一個有自己特殊的內(nèi)在規(guī)律和體系的獨立研究領域。把電子政務作為公共管理的一個研究領域等單一學科取向的研究，會使政策、管理和技術的融合關系被扭曲，使電子政務研究難以從理論上解決如何將現(xiàn)代科學技術與政府職能轉(zhuǎn)變、管理與服務范式變革等有機結合的問題。因而電子政務需要在發(fā)展過程中體現(xiàn)動態(tài)兼容性的特征，將零散的電子政務學科知識進行科學化、系統(tǒng)化、抽象化的梳理、概括與歸納，從而創(chuàng)造性地形成一個新的系統(tǒng)的理論體系，構建一個通過電子治理來實現(xiàn)一個有能力政府的理想框架，并把這個知識框架引入學術研究，引入政府履職之中。

2. 電子政務影響分析研究。電子政務實施是組織制度安排的信息技術執(zhí)行過程，同時在技術執(zhí)行過程中促使組織制度不斷演化變革。電子政務成為政府履職的基礎設施后，政府對其依賴也越來越強，一旦政府部門職能、施政方法、理念發(fā)生變化，強化、固化傳統(tǒng)政務模式的信息化設施也面臨重構甚至廢置的境地，伴隨而來的是新的投資甚至是業(yè)務的中斷。如何理解電子政務和改革關系，如何才能擁抱改革創(chuàng)新而不成為職能轉(zhuǎn)變的限制條件，需要重點研究制度安排、組織形式、流程機制、權力分布、行為方式、結構形態(tài)等與信息技術執(zhí)行的相互影響作用，主要包括電子政務與公共服務研究、電子政務對行政改革和政府管理的影響，電子政務對行政主體、行政行為與政務環(huán)境的影響，電子政務對執(zhí)政能力、治理能力、管理方式、行政成本的影響等。

3. 政府模型與建模方法研究。認識政府是研究電子政務必須首先明確的現(xiàn)實問題。政府是一個多功能、多層次、多機構而且動態(tài)變化的復雜巨系統(tǒng)，僅憑一般的感性認識，我們只可能獲得片面的理解。由于不同文化和制度下的管理問題具有不同的特性，各國電子政務都具有本土政府的"情景依賴"性，基于我國公共行政條件的政府建模是認識分析政府運行機制的基礎，是整個電子政務研究的先決條件。政府模型包括功能模型、組織模型、業(yè)務流程模型、信息實現(xiàn)模型等的總體概念框架，是為我們描述政府一個手段，在現(xiàn)實中體現(xiàn)為一套組織結構體系，政府的管理制度、組織結構、三定方案、辦事流程、服務規(guī)范、權力清單等是某種形式的政府模型。建模方法研究需要回答如何有效地獲取、抽象、形式化、結構化和數(shù)據(jù)化這些政府知識，可按照政府功能域、業(yè)務領域、業(yè)務單元、業(yè)務活動、業(yè)務流程的最終產(chǎn)出成果等對政府進行多級分類研究，從而構建中國特色的政府政務理論體系。

4. 電子政務頂層設計研究。如何構造建立一種妥善地考慮我國各級政府目前的體制、觀念和各部門利益的的權責分配機制是推進電子政務協(xié)同發(fā)展的關鍵。以項目為中心的推進機制導致建設缺乏全局性，電子政務頂層設計就是特定主體從整體和全局的視角出發(fā)，基于職能和使命為解決特定問題的癥結，達成應然目標所需要的手段、資源、路徑及實施步驟等所進行的全面設計構想和安排。在戰(zhàn)略層次，要根據(jù)國家發(fā)展的方向和目標，明確電子政務建設的宗旨、使命、戰(zhàn)略目標和指導原則，確定電子政務建設的體制機制和實施路徑。在政務層次，要以政府業(yè)務流程梳理和再造為中心，同時對行政管理體制和政府職能等進行相適應變革。在技術層次，則應對支撐政府業(yè)務流程的信息資源、關鍵技術、管理機制等進行設計，確定電子政務的技術架構。加強頂層設計理論和方法的研究，須從政府改革、社會趨勢、利益相關者、管理機制的重新設計，法律法規(guī)、信息管理、政府角色、目標價值之間的沖突等方面來研究推動跨部門、跨地方的協(xié)同和互操作。

5. 電子政務安全的權衡研究。安全問題是電子政務的關鍵問題，然而必須清醒認識到“發(fā)展才是硬道理”，不發(fā)展是最大的不安全。建設過程中需防止“強化安全、弱化發(fā)展”的過度安全保護傾向，目前我國的信息產(chǎn)業(yè)，尚不具備在短期內(nèi)占領國內(nèi)主要市場的能力，因而核心信息裝備的非國產(chǎn)化是市場選擇的結果，是現(xiàn)階段的科技水平?jīng)Q定的。信息安全是不斷升級的矛與盾的攻防戰(zhàn)，信息安全是相對的，在當前發(fā)達國家“對華高技術產(chǎn)品出口管制”現(xiàn)狀下，脫離技術現(xiàn)實條件的盲目推行“國產(chǎn)化”將進一步加重“安全保障能力代差”，從而造成國家安全的嚴重威脅，應伴隨我國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而逐步實現(xiàn)國產(chǎn)替代，電子政務安全既要著眼長遠，不斷提高我國自主信息技術裝備的應用水平，更要立足當前，縮短與發(fā)達國家的安全保障差距。電子政務安全權衡研究要回答如何著眼于現(xiàn)有條件和需求設定電子政務安全的目標。

四、 結論與啟示

電子政務潛力巨大，應大力推動電子政務發(fā)展是社會共識。但同時必須清醒地認識到，當前依然存在規(guī)劃缺乏科學性、研究人員短缺、理論創(chuàng)新不足等突出矛盾制約著我國政務信息化的健康、快速、可持續(xù)發(fā)展。電子政務發(fā)展需從實踐活動中尋找規(guī)律性，構建理論化的知識體系，以解決學科的獨立性和研究的科學性問題，從而在有其自身邊界條件的知識領域、持續(xù)穩(wěn)定的研究共同體和清晰系統(tǒng)的學科體系等方面進行科學化工作，最終形成理論、工程、技術相互促進的循環(huán)加速發(fā)展格局。

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作者簡介：陶勇（1978-），男，漢族，河南省封丘縣人，國家行政學院政府管理技術研究室講師，國防科學與技術大學計算機科學與技術博士，研究方向為電子政務、信息化戰(zhàn)略。

收稿日期：2015-04-16。