中小企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼法律規(guī)制研究

李清林 趙云芬

隨著法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展，法學(xué)家們開始漸漸傾向使用市場(chǎng)手段來(lái)解決一些法律難題。就環(huán)境污染問題而言，法學(xué)家們逐漸意識(shí)到環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度對(duì)環(huán)境污染防治，特別是企業(yè)污染的防治有著重要作用。但實(shí)踐中，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的作用是有限的，它缺乏足夠的吸引力，特別是對(duì)中小企業(yè)而言。但中小企業(yè)（在2010年，我國(guó)中小企業(yè)的數(shù)量占全國(guó)企業(yè)總數(shù)的99.2%）帶來(lái)的環(huán)境污染不容小覷。因此，如何讓中小企業(yè)參與到環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)當(dāng)中是環(huán)境保險(xiǎn)制度建構(gòu)的一個(gè)重要問題。

對(duì)此，一些學(xué)者指出，政府的補(bǔ)貼可能是必不可少的，因?yàn)檎a(bǔ)貼能增加環(huán)境保險(xiǎn)對(duì)中小企業(yè)的吸引力，也能激勵(lì)保險(xiǎn)公司更多地接受投保。但遺憾的是，學(xué)界缺乏對(duì)環(huán)境保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼的細(xì)節(jié)探討，諸如，被補(bǔ)貼的對(duì)象是誰(shuí)，補(bǔ)貼的方式和途徑有哪些，以及不同方式和途徑有著何種不同的激勵(lì)作用。由于當(dāng)前我國(guó)缺乏相關(guān)的環(huán)境保險(xiǎn)補(bǔ)貼規(guī)范和中小企業(yè)補(bǔ)貼規(guī)范，通過對(duì)中小企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼法律規(guī)制問題進(jìn)行探討，從而為構(gòu)建美麗綠色中國(guó)提供參考。

一、中小企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼法律制度的現(xiàn)狀和不足

中小企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼法律制度的現(xiàn)狀和不足主要表現(xiàn)為以下四點(diǎn)：其一，補(bǔ)貼缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。無(wú)論是對(duì)于中小企業(yè)的補(bǔ)貼還是對(duì)于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的補(bǔ)貼都缺乏法律依據(jù)。這些補(bǔ)貼大多依據(jù)政策導(dǎo)向，造成其或增或減、或多或少、或有或無(wú)。其二，立法者未曾設(shè)定專門的補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，諸如德國(guó)、美國(guó)、日本，都有專門制定補(bǔ)貼計(jì)劃和實(shí)施補(bǔ)貼計(jì)劃的機(jī)構(gòu)。補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)的缺乏導(dǎo)致我國(guó)關(guān)于中小企業(yè)的補(bǔ)貼缺乏效率。其三，缺乏一系列配套的法律制度。政府補(bǔ)貼不是一勞永逸的，它涉及評(píng)估、分析、監(jiān)管等眾多環(huán)節(jié)，在實(shí)施過程中需要一整套的制度設(shè)計(jì)，否則補(bǔ)貼很可能難以實(shí)現(xiàn)，甚至大有可能對(duì)社會(huì)利益造成損失。其四，中小企業(yè)和環(huán)境保險(xiǎn)常常位于被政府補(bǔ)貼所忽略的角落。就我國(guó)的補(bǔ)貼現(xiàn)狀而言，補(bǔ)貼對(duì)象大多是保險(xiǎn)公司，而非中小企業(yè)。這導(dǎo)致補(bǔ)貼的效果不甚理想。具體而言，我國(guó)目前已在廣東、湖北、四川、江蘇、上海等十多個(gè)省市試點(diǎn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，試點(diǎn)幾年來(lái)已取得了一些進(jìn)展。然而企業(yè)投保積極性不高、保險(xiǎn)公司缺乏進(jìn)一步開發(fā)市場(chǎng)的動(dòng)力等現(xiàn)象在各試點(diǎn)地區(qū)普遍存在，這使得我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展面臨“缺乏有效需求的同時(shí)缺乏有效供給”的困境。

二、補(bǔ)貼的具體對(duì)象研究

目前，我國(guó)相關(guān)的法律制度存在著一些不足，這需要尋找恰當(dāng)?shù)姆桨溉ヌ钛a(bǔ)這些不足。具體而言，理論界一般從補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼方式與補(bǔ)貼的實(shí)施和監(jiān)管這三個(gè)方面入手。遵循這一路徑，首先探討補(bǔ)貼對(duì)象的問題。因?yàn)椋瑢?duì)這個(gè)問題的回答決定了對(duì)后續(xù)兩個(gè)問題的回答——不同的補(bǔ)貼對(duì)象就意味著不同的補(bǔ)貼方式以及不同的補(bǔ)貼實(shí)施與監(jiān)管。

對(duì)此，立法者應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼的對(duì)象設(shè)定為中小企業(yè)，而不是保險(xiǎn)公司。當(dāng)然這并非意味著對(duì)保險(xiǎn)公司補(bǔ)貼無(wú)足輕重，只是說假如對(duì)中小企業(yè)的補(bǔ)貼是首要的，那么對(duì)保險(xiǎn)公司的補(bǔ)貼就是相對(duì)次要的?，F(xiàn)存研究的不足在于，他們將補(bǔ)貼的重點(diǎn)更多的放在對(duì)保險(xiǎn)公司的補(bǔ)貼之上，頗有些舍本逐末。

客觀上，中小企業(yè)存在存續(xù)時(shí)間短、缺乏社會(huì)責(zé)任感等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)導(dǎo)致中小企業(yè)往往并不關(guān)心環(huán)境污染損害賠償問題，雖然這既可能是主觀因素導(dǎo)致的，諸如存續(xù)時(shí)間短帶來(lái)更強(qiáng)的僥幸心理;也可能是客觀因素導(dǎo)致的，諸如經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限而被迫忽視環(huán)境損害賠償問題。但實(shí)際上，對(duì)于不在乎環(huán)境污染損害賠償?shù)闹黧w來(lái)說，環(huán)境保險(xiǎn)永遠(yuǎn)是缺乏吸引力的。

如果我們選擇對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行補(bǔ)貼，就會(huì)面臨一系列困境（諸如激勵(lì)效果和逆向選擇）。而這些困境可以從補(bǔ)貼的具體方式中看出?，F(xiàn)實(shí)中，對(duì)保險(xiǎn)公司的補(bǔ)貼主要有兩種方式：其一，在損害發(fā)生后進(jìn)行補(bǔ)貼。這種方式的補(bǔ)貼對(duì)保險(xiǎn)公司產(chǎn)生激勵(lì)的效果是有限的，因?yàn)樗]有從環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)中獲得更多的收益（保險(xiǎn)收益的原理在于事故發(fā)生的或然性）。當(dāng)然，如果這種補(bǔ)償足以超過企業(yè)所受風(fēng)險(xiǎn)而帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，那就另當(dāng)別論了。但它仍然可能帶來(lái)下一種方式的補(bǔ)貼可能帶來(lái)的問題（即逆向選擇的問題）。其二，在每一單環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)完成時(shí)都要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，這將意味著更大的激勵(lì)作用。但它并不符合風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原理，也不符合社會(huì)正義傾向，甚至?xí)?lái)騙補(bǔ)和非謹(jǐn)慎承保的問題。這些問題的出現(xiàn)，將進(jìn)一步導(dǎo)致保險(xiǎn)公司在承保時(shí)反向選擇投保企業(yè)，從而導(dǎo)致環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)失去意義。

實(shí)際上，如果這種補(bǔ)貼是和風(fēng)險(xiǎn)大小相聯(lián)系的話對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼將在很大程度上解決這一困境。以中小企業(yè)為補(bǔ)貼對(duì)象的政府補(bǔ)貼，一方面可以降低企業(yè)污染事故發(fā)生的概率，另一方面還可以減輕事故發(fā)生后的賠付責(zé)任。具體看來(lái)，第一個(gè)目標(biāo)的達(dá)成依賴于保險(xiǎn)條款的適當(dāng)履行，特別是依約足額交納保費(fèi)（事實(shí)上，這一過程頗類似于排污收費(fèi)）。在此時(shí)，政府的補(bǔ)貼將帶來(lái)一定的激勵(lì)效果，從而促使中小企業(yè)依約履行“保險(xiǎn)義務(wù)”（這一效果是無(wú)法通過給予保險(xiǎn)公司政府補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)的）。就第二個(gè)目標(biāo)的達(dá)成而言，必須首先考慮到我國(guó)的特殊國(guó)情，即政府是環(huán)境責(zé)任的主要承擔(dān)者（這是因?yàn)橹行∑髽I(yè)是環(huán)境污染的主要“實(shí)施者”）。政府的主動(dòng)或被動(dòng)擔(dān)責(zé)使得中小企業(yè)污染行為帶來(lái)的負(fù)外部性被整個(gè)社會(huì)承擔(dān)了，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的出現(xiàn)將促使這種負(fù)外部性在一定程度上被內(nèi)部化。通過政府補(bǔ)貼，這種內(nèi)部化將更容易實(shí)現(xiàn)。由此導(dǎo)致，事故發(fā)生的成本被部分地分?jǐn)偨o了中小企業(yè)和保險(xiǎn)公司，從而減輕了事故發(fā)生后任何一方主體需要承擔(dān)的責(zé)任。因?yàn)?，在政府的補(bǔ)貼之下，他們將有能力參加環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。需要注意的是，這種補(bǔ)貼只會(huì)帶來(lái)很小的逆向選擇問題，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)和保費(fèi)變得一致，既不會(huì)減少對(duì)保險(xiǎn)公司的激勵(lì)，也不會(huì)因增加激勵(lì)造成上述問題。

三、補(bǔ)貼的具體方式研究

政府補(bǔ)貼總是存在一個(gè)問題，那就是效率低下。正如科斯所說，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家習(xí)慣性地高估政府的作用。因此，如何讓補(bǔ)貼變得高效就成為一個(gè)至關(guān)重要的問題。通過上文補(bǔ)貼現(xiàn)狀的探討，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有法律制度還需進(jìn)一步改善。實(shí)際上，政府補(bǔ)貼法律制度的完善必須著眼于中小企業(yè)環(huán)境保險(xiǎn)的特有性態(tài)，我們必須轉(zhuǎn)換思維視角，將補(bǔ)貼更多地和效率聯(lián)系起來(lái)，具體而言：

其一，補(bǔ)貼僅針對(duì)所投保費(fèi)（未投保者不得補(bǔ)貼）。中小企業(yè)的特點(diǎn)在于更少的社會(huì)責(zé)任感，更大的僥幸心理，以及更困難的監(jiān)管。因此，中小企業(yè)對(duì)環(huán)境保險(xiǎn)的態(tài)度是相對(duì)消極的。這導(dǎo)致傳統(tǒng)粗放式的補(bǔ)貼行為效果不甚顯著，且后續(xù)的監(jiān)管成本相當(dāng)高昂。因此，把握中小企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的獨(dú)有特點(diǎn)是確立恰當(dāng)、有效率政府補(bǔ)貼的關(guān)鍵所在。對(duì)此，可以僅針對(duì)中小企業(yè)所投保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，這可以在一定程度上解決這一問題。具體而言：針對(duì)所投保費(fèi)進(jìn)行比例補(bǔ)貼可以有效規(guī)避騙補(bǔ)行為的出現(xiàn)，也可以很大程度上解決?？畈粚Ｓ玫膯栴}（從而部分減輕監(jiān)管成本）。因?yàn)檫@種補(bǔ)貼并不會(huì)對(duì)保險(xiǎn)關(guān)系中的任何一方帶來(lái)實(shí)質(zhì)性收益，它只是對(duì)保險(xiǎn)金額進(jìn)行減免，或者對(duì)不足的保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)足，抑或?yàn)槔m(xù)保提供優(yōu)惠條件。

其二，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為政府補(bǔ)貼的前提。一種恰當(dāng)且有效率的補(bǔ)貼必須是數(shù)額適當(dāng)?shù)模駝t就會(huì)帶來(lái)負(fù)外部性。具體說來(lái)，過低的補(bǔ)貼將帶來(lái)逆向選擇的問題，保險(xiǎn)公司將傾向于不接受投保，而倘若過高，則會(huì)產(chǎn)生上一部分所提到的那種扭曲激勵(lì)的問題（超過所存風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼將導(dǎo)致保險(xiǎn)公司以承保作為盈利的業(yè)務(wù)本身）。通過對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估并對(duì)定價(jià)數(shù)額進(jìn)行計(jì)算，從而得出適當(dāng)?shù)谋ＹM(fèi)以及賠償金的數(shù)額。實(shí)際上，這種風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和定價(jià)的方法，在當(dāng)今已經(jīng)是可能的了，通過衡量企業(yè)的生產(chǎn)量以及污染情況，并結(jié)合持續(xù)時(shí)間的抽樣調(diào)查，將可以比較科學(xué)的得出適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼數(shù)額。

其三，補(bǔ)貼的踐行依賴相應(yīng)的法律依據(jù)以及配套制度。因?yàn)?，缺乏法律依?jù)的補(bǔ)貼更容易受到政策傾向的影響。而政策相對(duì)而言缺乏一貫性，并容易受到具體事件的影響，從而不利于高效補(bǔ)貼的實(shí)現(xiàn)。

其四，補(bǔ)貼總額有限的情況下，應(yīng)該更多傾向于中小企業(yè)，特別是民營(yíng)中小企業(yè)。其原因在于：我國(guó)的政府補(bǔ)貼更多地傾向于國(guó)有企業(yè)和具有一定競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)。

四、補(bǔ)貼的實(shí)施與監(jiān)管研究

恰當(dāng)有效率的補(bǔ)貼政策離不開妥當(dāng)、高效的實(shí)踐與監(jiān)管。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家在平衡收益與成本的過程中，充分考慮了政府的行政管理成本，因此，他們往往并不傾向于讓政府參與過多的市場(chǎng)活動(dòng)。但卡拉布雷西提出，政府的系列行為有時(shí)也會(huì)帶來(lái)一些效益的增加，特別是在事故法的類似問題上。就中小企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼而言，也是如此。一種低成本且高效的補(bǔ)貼法律制度構(gòu)建是我們所期望的。

首先，特定補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)的設(shè)立將有利于補(bǔ)貼的實(shí)施與監(jiān)管?？v觀當(dāng)今世界，美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)均建立了針對(duì)中小企業(yè)的專門機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)專門以中小企業(yè)為對(duì)象對(duì)其進(jìn)行管理、引導(dǎo)和補(bǔ)貼。實(shí)際上，專門機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)帶來(lái)更高效率的原因在于，它們更了解中小企業(yè)的運(yùn)行模式與發(fā)展前景，同時(shí)也可以更直接地發(fā)放補(bǔ)貼，更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)政上的專款專用。但存在疑問的是，在面對(duì)中小企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)政府補(bǔ)貼時(shí)，我們需要一種什么類型的專門機(jī)構(gòu)。具體而言，它究竟是一個(gè)旨在扶持中小企業(yè)的機(jī)構(gòu)，還是一個(gè)旨在解決環(huán)境污染問題的專門機(jī)構(gòu)。針對(duì)中小企業(yè)的專門機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于，該機(jī)構(gòu)更了解中小企業(yè)從而能更有效率地監(jiān)管它們。而針對(duì)環(huán)境治理的專門機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于，它更了解污染防治的相關(guān)問題，從而能更有效率地解決環(huán)境污染防治問題。對(duì)比兩者可以發(fā)現(xiàn)，就中小企業(yè)環(huán)境保險(xiǎn)補(bǔ)貼而言，一個(gè)針對(duì)中小企業(yè)的專門機(jī)構(gòu)會(huì)帶來(lái)更優(yōu)的、更有效率的結(jié)果。其原因在于：其一，中小企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的目的在于促進(jìn)中小企業(yè)更多地投保環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)，其落腳點(diǎn)在于激勵(lì)中小企業(yè)。因而，相比建立一個(gè)專門的環(huán)境防治補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)專門的扶持中小企業(yè)的機(jī)構(gòu)將更有意義。其二，既然補(bǔ)貼的重點(diǎn)在于中小企業(yè)，那么監(jiān)管的重點(diǎn)也應(yīng)是中小企業(yè)。顯然，專門扶持中小企業(yè)的機(jī)構(gòu)更能達(dá)成這一任務(wù)。當(dāng)然質(zhì)疑者可能認(rèn)為，一個(gè)純粹著眼于中小企業(yè)環(huán)境保險(xiǎn)補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu)將是更好的選擇。但這種說法是站不住腳的，因?yàn)檫^于冗雜的機(jī)構(gòu)設(shè)置會(huì)導(dǎo)致行政管理成本的上升。因此，揆諸上者，由一個(gè)旨在扶持中小企業(yè)的專門機(jī)構(gòu)從事補(bǔ)貼活動(dòng)將是一個(gè)最優(yōu)的選擇。

其次，立法者應(yīng)當(dāng)著眼于專項(xiàng)基金的設(shè)立。目前，這一做法同樣為一些發(fā)達(dá)國(guó)家所采納，也有很多中國(guó)學(xué)者加以論述。該做法的落腳點(diǎn)在于，一方面，專項(xiàng)基金一方面能夠克服政府總體財(cái)政支出效率低下的問題;另一方面，也可以帶來(lái)一定的財(cái)政收益（類似社會(huì)保險(xiǎn)），從而減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。除此之外，專項(xiàng)基金的設(shè)立還有利于資金的有效監(jiān)管。因?yàn)椋瑢ｍ?xiàng)資金是一筆“目的指向型”的資金，它只能被以特定的形式、特定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)適用，而這使得相應(yīng)的監(jiān)管行為有的放矢。

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作? 者：李清林，西南大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士

趙云芬，西南大學(xué)法學(xué)院教授

責(zé)任編輯：劉小僑