完善人民代表大會制度的若干舉措

周楠

摘 要：完善我國人民代表大會制度是當前政治體制改革的重要任務(wù)之一，本文就如何完善人民代表大會制度進行了探討。

關(guān)鍵詞：人民代表大會制度；發(fā)展歷程；措施；

中圖分類號：D622 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2015）-06-00-05

一、人民代表大會制度概況

（一）人民代表大會制度的性質(zhì)、內(nèi)涵及發(fā)展歷程

1、人民代表大會制度的性質(zhì)：國家的根本政治制度。人民代表大會制度作為我們國家的一項根本政治制度，它的根本性表現(xiàn)在哪里？董必武同志在1951年的一段重要講話，比較好地說明了這個問題。他說：“這是因為：一、我們國家有很多制度，如婚姻制度，稅收制度，司法制度，軍制，學(xué)制等等，但這些制度都只能表示我們政治生活的一面，只有人民代表會議或人民代表大會制度才能代表我們政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉，因此人民代表會議或人民代表大會制度是我們國家的基本政治制度。二、我國人民代表會議或人民代表大會是由人民革命直接創(chuàng)造出來的。不是依靠從前任何法律規(guī)定而產(chǎn)生的。人民代表會議或人民代表大會一經(jīng)宣告成立，它就可以相應(yīng)地制訂各種制度和法律，而其他任何制度則必須經(jīng)過人民代表會議或人民代表大會批準，或由它所授權(quán)的機關(guān)批準，才能生效。”這里，董必武同志把人民代表大會制度為什么是我國根本政治制度的原因，講得非常清楚和深刻。人民代表大會制度的根本性，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是，這一制度在我國政治制度體系中居于核心地位，決定著國家社會生活的各個方面和其他各種具體制度。二是，這一制度是我國各種國家制度的源泉，國家的其他制度，如婚姻家庭制度、民事商事制度、國家機構(gòu)的制度、刑事制度、訴訟制度等，都是由人民代表大會通過立法創(chuàng)制出來，都要受到人民代表大會制度的統(tǒng)領(lǐng)和制約。正因為如此，人民代表大會制度在我國政治制度中具有根本性地位。

2、人民代表大會制度的內(nèi)涵。根據(jù)我國憲法規(guī)定，人民代表大會制度的內(nèi)容主要有以下七個方面：

（1）我國國家制度的核心和基本原則。在我國，人民是國家和社會的主人。憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！边@是我國國家制度的核心和基本原則。它回答了國家權(quán)力的歸屬問題，以及國家機關(guān)權(quán)力的來源問題。

（2）人民掌握和行使國家權(quán)力的組織形式與制度。憲法規(guī)定：“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！薄叭珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸加擅裰鬟x舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。”

（3）國家權(quán)力機關(guān)的地位。我國的權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)，地方各級人民代表大會是地方各級國家權(quán)力機關(guān)，縣級以上的地方各級人大設(shè)立常委會。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。

（4）國家權(quán)力機關(guān)行使職權(quán)的原則。人民代表大會制度實行民主集中制原則。

（5）中央和地方的關(guān)系。我國歷史上就是單一制的國家，我們不實行聯(lián)邦制，但我們要總結(jié)和吸取歷史經(jīng)驗，注意發(fā)揮中央和地方兩個積極性，所以憲法第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”

（6）民族區(qū)域自治制度。我國是一個統(tǒng)一的多民族國家。憲法第4條第3款規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分?！?/p>

（7）特別行政區(qū)制度。憲法規(guī)定：“國家在必要時設(shè)立特別行政區(qū)?！毕愀酆桶拈T特別行政區(qū)享有高度自治權(quán)，直轄于中央人民政府，除外交、國防由中央負責(zé)外，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。它們不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。

3、人民代表大會制度的發(fā)展歷程。在我國人民代表大會制度最終確立和發(fā)展史上，有三個具有里程碑意義的重要會議和兩個比較好的歷史發(fā)展時期。

第一個重要會議是1949年9月召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議。這次會議宣告了中華人民共和國的誕生。會議制定的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》?！?共同綱領(lǐng)》雖然確定了人民代表大會制度為我國的政權(quán)組織形式，但由于當時實行普選的條件還不具備，采取了召開各界人民代表會議的過渡辦法。各界人民代表會議與人民代表大會相比，不同點在于：它出席會議的代表是由各界人民協(xié)商產(chǎn)生的，其中一部分是由政府邀請的；它是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，還不是政權(quán)機關(guān)，只有在它代行了人民代表大會職權(quán)時才成為過渡性的權(quán)力機關(guān)。它為人民代表大會的建立，準備了條件，積累了經(jīng)驗。

第二個重要會議是1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議。

新中國建立以后，黨中央開始準備召開人民代表大會。當時做了兩件大事：

一是普選。從1953年的下半年起，全國范圍內(nèi)開展了基層人大代表的選舉。當時全國選民總數(shù)為3億2380萬人，參加投票的選民共2億7809萬人，占登記選民總數(shù)的85.88%，充分體現(xiàn)了選舉的普遍性和平等性?？陀^的說，當時選舉的民主程度并不是很高，但對于長期飽受封建專制壓迫、從未行使過選舉權(quán)的老百姓來說，確實是破天荒的第一次民主選舉。所以，當時的人民群眾對選舉的熱情和積極性很高。

二是制憲。1954年6月中旬，憲法草案形成后，中央人民政府委員會用近3個月的時間在全國組織討論征求意見，共有1.5億人次參加了討論，提出116萬條意見和問題。這么多公民參與立憲，這在中國歷史上未曾有過，在世界憲政史上也屬罕見。這次大會是在地方各級人民代表大會普遍召開的基礎(chǔ)上召開的，標志著我國人民代表大會制度在全國范圍內(nèi)自下而上的全面確立。出席這次會議的代表共1211人。這次會議制定的新中國第一部憲法《中華人民共和國憲法》，也稱“五四憲法”?！拔逅膽椃ā睂θ嗣翊泶髸贫茸鞒隽吮容^系統(tǒng)的規(guī)定。至此，我國以人民代表大會為基礎(chǔ)的政權(quán)制度全面確立，國家權(quán)力開始由人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會統(tǒng)一行使。

人民代表大會全面建立后的頭3年，工作相當活躍，立法、監(jiān)督和代表視察等都取得了一定的成效，可以說是建國之后人大工作第一個比較好的歷史時期。但是，1957年反右斗爭后，由于“左”的思想愈演愈烈，民主集中制遭受破壞，人大工作也難以開展?！拔母铩敝懈枪环穸ㄟx舉，說什么“迷信選舉也是一種保守思想”。“文革”十年中，全國人大及其常委會在長達8年多的時間內(nèi)沒有舉行過一次會議，地方人大則被所謂的臨時權(quán)力機關(guān)“革命委員會”所取代。人民代表大會制度遭到建國以來最嚴重的破壞。

第三個重要會議是1978年底召開的黨的十一屆三中全會。這次會議總結(jié)了建國以來的歷史經(jīng)驗，特別是文化大革命的沉痛教訓(xùn)，人民代表大會制度建設(shè)也進入了一個新的發(fā)展時期。十一屆三中全會后，根據(jù)新時期發(fā)展社會主義民主的需要，我國對選舉制度進行了一系列的改革，最重要的是實行差額選舉。選誰，不選誰，由選舉人根據(jù)自己的意愿來決定。這樣更有利于選民或代表自由地行使選舉的民主權(quán)利，選出自己滿意的人選。同時，也能使當選者在行使職權(quán)時考慮到人民群眾的意愿和要求，自覺地接受人民的監(jiān)督。與差額選舉相聯(lián)系，還規(guī)定了選民或代表聯(lián)名提出候選人的制度，改變了過去那種“上面提名單，下面劃圓圈”的做法。再就是把直接選舉人大代表的范圍擴大到縣一級。這樣可以比較容易地保證民主選舉，便于人民群眾對縣級國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。

在新的歷史時期，人大的各項工作都取得了很大進展和成績?？梢哉f，從十一屆三中全會到今天的三十多年的時間里，是建國之后第二個人大工作比較好的歷史時期，也是最重要的發(fā)展時期。

（二）人大代表的權(quán)利、義務(wù)及其選舉程序

1、人民代表大會代表的權(quán)利

（1）會議期間提出議案、建議、批評和意見的權(quán)利。一個代表團或者30名以人大上代表聯(lián)名，可以向全國人大提出屬于全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案。代表提出的議案是否列入會議議程，由大會主席團審查決定。全國人大代表對全國人大及其常委會的工作，有提出建議、意見和批評的權(quán)利。這個程序比較簡單，代表個人就能提出。

（2）會議期間提出詢問和質(zhì)詢的權(quán)利。在人大會議期間，人大代表可就審議中不明確或有疑問的事宜，聯(lián)名以書面形式向有關(guān)國家機關(guān)提出質(zhì)詢案。其中，全國人大會議期間的質(zhì)詢案，應(yīng)由一個代表團或30名以上的代表聯(lián)名提出；地方各級人大會議期間，應(yīng)有10名以上的人大代表聯(lián)名提出。此外，人大會議期間，代表還有權(quán)向有關(guān)部門提出詢問，了解情況，以便更好地審議議案。

（3）會議期間參加議題審議的權(quán)利。人大會議期間，人大代表有權(quán)對會議議題進行討論、發(fā)言和辯論。為保證代表的審議權(quán)，法律規(guī)定代表在人大會議期間的贊成、支持、批評或反對意見不受法律追究。但是由于會議議程的特殊安排，目前中國人民代表大會的議題審議，很難看到代表辯論、批評、反對的場面。

（4）會議期間行使選舉權(quán)和表決權(quán)。選舉采取無記名投票方式。選舉人對候選人可以投贊成票，可以投反對票，可以另選他人，也可以棄權(quán)。選舉經(jīng)費由國庫開支。這里需要說明一點的是，全國人大代表在行使選舉權(quán)時無權(quán)提名候選人，候選人只能由主席團提名。地方各級人大代表在行使選舉權(quán)時，省級的人大代表30人以上聯(lián)名，市級的人大代表20人以上聯(lián)名，縣級以上的人大代表10人以上聯(lián)名，可以提出所選舉的候選人。表決權(quán)是對議案的最終決斷權(quán)，是人大代表最重要的權(quán)利之一。

（5）會議期間行使罷免權(quán)。罷免權(quán)是選舉權(quán)的延伸，也是對瀆職或不稱職的國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人進行監(jiān)督的必要手段。根據(jù)法律規(guī)定，各級人大代表都有權(quán)對由他選舉產(chǎn)生的國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人提出罷免。其中，全國和縣級以上人大代表十分之一以上聯(lián)名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表五分之一以上聯(lián)名，可以提出對他們選舉產(chǎn)生的國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的罷免案。罷免案由本級人民代表大會主席團提請大會審議。

（6）閉會期間行使視察和調(diào)查的權(quán)利。除人大辦事機關(guān)統(tǒng)一組織的調(diào)查和視察活動外，人大代表還可以個人或幾個人，就有關(guān)經(jīng)濟和社會問題進行調(diào)查研究。

（7）人身特別保護權(quán)和言論免責(zé)權(quán)。我國憲法和有關(guān)法律規(guī)定，非經(jīng)法律規(guī)定的特別程序，人大代表享有不受逮捕或者刑事審判的權(quán)利。在全國人大開會期間，沒有經(jīng)過全國人大會議主席團的許可，在全國人大閉會期間，沒有經(jīng)過全國人大常委會的許可，全國人大代表不受逮捕或者刑事審判。言論免責(zé)權(quán)，是指代表在人大各種會議上的發(fā)言和表決不受法律追究。但代表在閉會期間的言論不在免責(zé)權(quán)范圍之內(nèi)。

（8）獲得必要的物質(zhì)條件保障權(quán)。人大代表履行職責(zé)和開展工作，需要提供必要的經(jīng)濟和物質(zhì)條件，我國有關(guān)法律也對此作出了規(guī)定。

2、人民代表大會代表的義務(wù)。人大代表應(yīng)該履行的義務(wù)主要包括：

（1）按時參加人大會議和人大常委會組織的各種活動。人大代表受人民的委托行使參政議政的重要使命，必須按時參加人大會議和人大常委會組織的各種視察和調(diào)查活動。除因病或其他特殊情況經(jīng)事先請假并獲準外，不得缺席。

（2）傾聽群眾呼聲，反映群眾意見。人大代表必須密切聯(lián)系群眾，了解社情民意，接受群眾來信來訪，傾聽群眾呼聲，反映群眾意見。

（3）切實遵守并協(xié)助貫徹執(zhí)行法律法規(guī)。人大代表是人民利益的代言人和守衛(wèi)者，而不是享受特權(quán)的“特殊公民”。人大代表不僅個人要守法，還擔(dān)負著協(xié)助貫徹執(zhí)行人大制定的法律和做出的決定的義務(wù)。

（4）不斷提高自身素質(zhì)和參政議政水平。

（5）接受選民和選舉單位的監(jiān)督。選舉法規(guī)定：“選民或選舉單位都有權(quán)罷免自己選出的代表?！?/p>

3、人民代表大會代表的選舉程序。由于受特定的政治、經(jīng)濟、文化、歷史等多重因素的影響，當前我國人大代表選舉具有以下特點：

（1）選舉權(quán)的普遍性。我國選舉法規(guī)定：“中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況和居住期限（九不分），都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。只有依法剝奪政治權(quán)利的人和不能行使選舉權(quán)利的精神病患者，才會失去選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

（2）選舉權(quán)的間接性。人民代表大會實行多層次的間接選舉。其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級、縣級人民代表大會代表由直接選舉產(chǎn)生，市級代表大會由縣級人民代表大會選舉產(chǎn)生，省級人民代表大會代表由市級人民代表大會選舉產(chǎn)生，全國人民代表大會代表由省級人民代表大會選舉產(chǎn)生。這種多層級的多級選舉有利于減少直接選舉容易產(chǎn)生的盲目性、隨意性和不可控制性，有利于節(jié)省選舉經(jīng)費和工作量，但它對選舉權(quán)的普遍性和平等性不能不說是打了折扣，這種依靠少數(shù)代表的間接選舉也容易出現(xiàn)曲解或背離民意的情況。

（3）選舉權(quán)的不完全平等性。目前，中國公民享有的選舉權(quán)具有平等性的一面，也存在著不平等的一面。從人人享有投票權(quán)、一人一票來看，中國公民享有的投票權(quán)是平等的，所有的公民不論先天還是后天因素造成的身份背景差異，都享有平等的選舉權(quán)。從投票效率、被選舉權(quán)來看，選舉權(quán)仍存在不平等的方面。在政治現(xiàn)實中，一部分人只能享有選舉權(quán)利，而另一部分人卻經(jīng)常享有被選舉權(quán)利。（習(xí)近平和老農(nóng)民）。法律對軍隊、少數(shù)民族參加人民代表大會的代表名額實行特殊照顧。

人民代表大會代表的選舉包括直接選舉和間接選舉兩種方式。縣鄉(xiāng)兩級人大代表實行直接選舉，市級以上的代表實行間接選舉，也就是由下一級人大選舉產(chǎn)生上一級人大代表。

人大代表的直接選舉程序一般包括：

（1）設(shè)立選舉組織機構(gòu)。選舉法第七條規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級直接選舉設(shè)立選舉委員會支持本級人大代表的選舉，選舉委員會是組織辦理本級人大代表選舉事宜的臨時機構(gòu)，縣級選舉委員會受本級人大常委會監(jiān)督，鄉(xiāng)級選舉委員會受縣級選舉委員會領(lǐng)導(dǎo)。

（2）劃分選區(qū)。選區(qū)是由法律規(guī)定選舉代表或議員時劃分的基本單位。國外通常按照居住地劃分選區(qū)。我國選舉法規(guī)定，選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位和工作單位劃分，選區(qū)大小按每一選區(qū)選出1-3名代表劃分。

（3）登記選民。登記選民是對選民資格進行法律認可的過程，也是防止重復(fù)行使選舉權(quán)的一項措施。登記選民按選區(qū)進行，采取一次登記，選民資格長期有效的辦法，主要是對上次選舉后年滿18周歲的公民、新遷入的公民和恢復(fù)政治權(quán)利的公民予以登記，并將選民名單中上次選舉后遷出、死亡和依法剝奪政治權(quán)利的人員除名，選民名單應(yīng)在選舉日20天前公布。

（4）提出代表候選人和確定正式候選人。選舉法規(guī)定，代表候選人按選區(qū)提名產(chǎn)生。各政黨、各人民團體可以聯(lián)合或單獨推薦代表候選人，選民10人以上也可以推薦代表候選人。由各政黨、各人民團體和選民提名的候選人，選舉委員會匯總后要在選舉15日前公布。代表選舉一律為差額選舉。在實踐中，由于各方面初步提名的候選人數(shù)量很多，如何從初步候選人中確定正式候選人名單，這個過程對于選舉的民主性至關(guān)重要。當前的做法是內(nèi)部醞釀、反復(fù)協(xié)商，其中領(lǐng)導(dǎo)人和選舉組織者的作用突出。

（5）宣傳介紹候選人。中國選舉法對宣傳介紹候選人做出了一些限制性的規(guī)定，其目的在于防止出現(xiàn)競選活動。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，推薦代表候選人的政黨、人民團體和選民只能對選舉委員會和只在選民小組會上介紹候選人情況，只有選舉委員會才能向全體選民介紹候選人。這種限制性做法值得商榷。實踐證明，競爭中的優(yōu)勝劣汰是自然界的發(fā)展規(guī)律，競爭性選舉就是將競爭機制引入政治領(lǐng)域。

（6）差額選舉與組織投票。組織投票是以差額選舉為前提的，只有差額選舉才能算是民主選舉。我國選舉法規(guī)定，在直接選舉中，差額選舉的法定幅度為三分之一至1倍。投票一律采用無記名形式，可以設(shè)立投票站，也可以召開選舉大會投票。

（7）確定當選。代表候選人以“兩個過半數(shù)”當選，即全體選民過半數(shù)參加投票則選舉有效，代表候選人獲得參加投票的選民過半數(shù)的選票才可能當選。如果過半數(shù)代表候選人超過應(yīng)選代表名額，以得票多者當選。如果票數(shù)相等不能確定當選人時，應(yīng)當在選票相等的候選人中重新投票，以得票多者當選。若獲得過半數(shù)選票的候選人少于應(yīng)選名額時，應(yīng)在沒有當選的代表候選人中另行選舉，以得票多者當選，但得票數(shù)不得少于選票的三分之一。

人大代表的間接選舉程序包括：

（1）間接選舉的主持機關(guān)。由于間接選舉的工作量不大，所以間接選舉不成立專門的選舉委員會，而是由本級人大常委會主持，并接受上級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。

（2）提出代表候選人。選舉法規(guī)定，間接選舉的代表候選人由選舉單位提名產(chǎn)生。各政黨、各人民團體可聯(lián)合或單獨推薦代表候選人，代表10人以上聯(lián)合也可以推薦代表候選人。

（3）確定正式代表候選人。如果所提代表候選人沒有超過法定的五分之一到二分之一的差額比例，要成為正式候選人須經(jīng)投票選舉。如果所提代表候選人超過法定的差額比例，則將全部候選人提交代表會議進行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時得票順序和大會預(yù)先確定的差額比例，確定正式代表候選人名單。

（4）確定當選。間接選舉以代表候選人獲全體代表過半數(shù)的得票者當選。若獲得過半數(shù)選票當選代表的人數(shù)少于應(yīng)選代表名額時，不足的名額應(yīng)在沒有當選的代表候選人中依得票多少順序和法定差額比例確定候選人名單另行選舉，以得票多者當選，但得票必須超過全體代表的半數(shù)。

（5）審查和確認代表資格。間接選舉產(chǎn)生的人大代表要經(jīng)過代表資格審查委員會的審查，并經(jīng)常務(wù)委員會確認代表資格是否有效。

二、全國人民代表大會簡介

“全國人民代表大會”簡稱“全國人大”，這個概念有廣義和狹義兩層內(nèi)涵，從廣義上來看，它不僅指全國人民代表大會的全體會議，而且還包括由全體會議產(chǎn)生的常務(wù)委員會和專門委員會。從狹義上來看，全國人民代表大會僅指人全國人民代表大會全體會議。

（一）全國人大的地位、組成與任期

《憲法》第57條也就是第三章《國家機構(gòu)》第一條明確規(guī)定：全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。也就是說，不論是從縱向上還是從橫向上來看，從中央到地方，沒有一個國家機關(guān)的地位處于全國人大之上，也沒有一個國家機關(guān)可與全國人大并列。它處在整個國家權(quán)力機構(gòu)的最頂端，充分體現(xiàn)了全國人民的權(quán)力至上。但是，從實際運作上來看，全國人大的權(quán)力還沒有得到充分行使，至高無上的地位也沒有得到充分體現(xiàn)。

根據(jù)現(xiàn)行《選舉法》和《組織法》，代表以間接方式由各省、自治區(qū)、直轄市人大和軍隊選舉產(chǎn)生。全國人大代表名額總數(shù)不超過3000名，由全國人大常委會確定各選舉單位代表名額比例進行分配。這里需要指出的是，1979年的選舉法規(guī)定不能超過了3000人。在歷史上只有1965年的第三屆和1978年的第五屆人大代表數(shù)超過3000人。全國人大全體代表中，中共黨員占60%以上，各民主黨派約占20%左右，為保證少數(shù)民族的政治權(quán)力，法律規(guī)定，各少數(shù)民族都應(yīng)有適當名額的全國人大代表，少數(shù)民族全國人大代表通常要達到12%以上。

全國人大的任期，1954年憲法曾規(guī)定為每屆4年，1975年起至今為每屆5年。全體代表會議每年舉行一次，由全國人大常委會召集。會議日程基本固定在每年3月5日召開，會期一般為15天左右。這沒有什么好講的，在這里，我講一點有關(guān)的小常識：全國人大屆滿，下一屆人大代表什么時候選舉？（上一屆全國人大屆滿的兩個月以前）如果遇到非常情況不能選舉，需要多少人通過？需要全國人大常委會以全體人員的三分之二以上的多數(shù)通過。非常時期結(jié)束后多長時間必須完成下一屆的選舉？一年內(nèi)。如果全國人大常委會認為必要，或者五分之一以上的全國人大代表提議，可以臨時召集全體代表會議。

（二）全國人大的職權(quán)

全國人民代表大會的職權(quán)主要表現(xiàn)為4個方面，即最高立法權(quán)、最高決定權(quán)、最高任免權(quán)、最高監(jiān)督權(quán)。其中，立法權(quán)是全國人大最主要、最重要的職權(quán)，也是世界各國議會的主要職權(quán)；監(jiān)督權(quán)是全國人大最經(jīng)常、最廣泛的主權(quán)，也是世界各國議會的天職所在；決定權(quán)和選舉任免權(quán)是中國人民代表大會制度的特色，是中國議會區(qū)別于世界各國議會的重要標志。

1、修改憲法并監(jiān)督憲法實施的權(quán)力。憲法規(guī)定，修憲權(quán)是全國人大全體代表會議的專有權(quán)力。憲法修改要經(jīng)過嚴格的程序，憲法修正案需由全國人大常委會或全國人大115名以上的代表聯(lián)名才能提出，并由全體代表三分之二以上的多數(shù)才能通過。為維護憲法的最高權(quán)威，全國人大全體會議有權(quán)監(jiān)督憲法的具體實施。雖然監(jiān)督憲法實施不是全國人大全體會議的專有權(quán)力，全國人大常委會也有權(quán)監(jiān)督憲法實施，但全國人大全體會議有權(quán)改變和撤銷全國人大常委會不適當?shù)臎Q定。也就是說，監(jiān)督憲法實施的最高權(quán)力屬于全國人大全體代表會議。1982年《憲法》已經(jīng)過4次修改。

2、制定基本法律的權(quán)力。全國人大全體會議行使國家立法權(quán)，有權(quán)根據(jù)現(xiàn)行憲法的精神和規(guī)定，制定和修改基本法律。根據(jù)憲法和全國人大組織法的規(guī)定，一個代表團或30名以上的人大代表，可以向全國人大全體代表會議提出法律提案，法案經(jīng)審議后以全體人大代表過半數(shù)通過稱為法律，并由國家主席以主席令形式公布實施。

3、選舉并罷免國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力。包括國家主席、副主席，根據(jù)國家主席的提名決定國務(wù)院總理人選等。這里面有個典故，就是憲法草稿設(shè)計全國人大的罷免權(quán)時，原先沒有規(guī)定可以罷免國家主席。毛澤東同志表示反對，他說：“我們的國家主席、總理都是由全國人民代表大會產(chǎn)生出來的，一定要服從全國人民代表大會，不能跳出如來佛的手掌?！痹谒膱猿窒拢瑧椃ú莅冈黾恿巳珖舜笥袡?quán)罷免國家主席、副主席的規(guī)定。

4、審查、批準和決定國家重大事項的權(quán)力。憲法規(guī)定，全國人大全體代表會議對國家社會、經(jīng)濟、政治等一切重大事項擁有最高決定權(quán)。比如：審查和批準國家的預(yù)算和決算；批準省、自治區(qū)、直轄市的建置，決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其建制；決定戰(zhàn)爭與和平問題。相對于全國人大而言，最高國家行政機關(guān)（國務(wù)院）決定的事項大多是全國性或局部性的具體問題，對全國人大不具有約束力。

5、對其他國家機關(guān)進行監(jiān)督的權(quán)力。憲法規(guī)定，全國人大全體代表會議擁有最高的監(jiān)督權(quán)。即監(jiān)督憲法的實施，監(jiān)督最高國家機關(guān)的工作。

（三）全國人大會議的議程

一是立法。

二是聽取和審議有關(guān)報告和計劃等。

三是審議和表決議案。

四是重要人事任免。

這四項議程均在主席團統(tǒng)一主持下，由全體到會代表共同完成。

三、我國人民代表大會制度的完善

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，在憲法中已有十分明確的規(guī)定，但在現(xiàn)實生活中人們對此的認識卻并不完全一致。人大機關(guān)的一些同志把人大看作“二線機構(gòu)”，安置老干部的“夕陽所”，有的甚至譏諷人大是“三子登科”：“大牌子”、“老頭子”和“空架子”，因而把人大監(jiān)督僅僅看作“履行法律手續(xù)”而已。政府中也有同志傾向于認為，既然重大問題都是黨委決定的，因此只要向黨委負責(zé)就行了，而對接受人大監(jiān)督則既缺乏自覺性，也無主動性，甚至還有抵觸情緒，以為這是平白無故又“多一個婆婆”，沒有必要。盡管這些年已有了一些改變，但在不少地方都還存在“重大問題由黨委決定、政府去辦，把人大撇在一邊”的現(xiàn)象。如何完善人民代表大會制度，可以說是理論界爭論非常激烈的問題。我個人認為主要可以從以下幾個方面入手：

（一）理順黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大權(quán)力的關(guān)系

按照憲法，必須堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；但是同樣按照憲法，人大是最高權(quán)力機關(guān)。這就產(chǎn)生了一個問題，是黨大還是人大大？ 是黨領(lǐng)導(dǎo)人大，還是黨通過人大發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的作用、執(zhí)政功能？ 是黨直接指揮、命令人大，還是通過法定程序?qū)Ⅻh的意志轉(zhuǎn)化為國家意志？ 人大對黨的作用和地位， 是領(lǐng)導(dǎo)核心還是監(jiān)督保證？ 這個問題人們的思考和行為困擾最多， 也是中國人民代表大制度建設(shè)所面臨的最大的難題。大家都知道，在現(xiàn)實中，黨委書記大于行政首長和人大。

全國人大作為最高國家權(quán)力機關(guān)，幾乎囊括了國家的所有權(quán)力。從現(xiàn)行憲法、黨章的規(guī)定中可以得出：憲法和黨章的規(guī)定沒有沖突； 都承認憲法的地位， 都承認在憲法的范圍內(nèi)活動。但憲法和黨章的規(guī)定與實際做法卻有不一致和不便協(xié)調(diào)的地方，即由誰來主導(dǎo)制定憲法，誰真正決定國家的重大事項，誰領(lǐng)導(dǎo)誰，誰監(jiān)督誰。這就產(chǎn)生了黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大權(quán)力的關(guān)系問題。如何處理與執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，一直是共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會主義國家的難題。

中國的政治架構(gòu)要為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，走憲政之路這是歷史發(fā)展的必由之路。在中國要建設(shè)憲政體制，首先目標是以人大制度為框架，理順人大權(quán)力與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。第一，真正落實黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，通過法定程序提出國家的重大方針政策的建議；第二，共產(chǎn)黨組織也應(yīng)該接受人大的憲法組織，帶頭尊重和遵守人大所制定的法律和決議；第三，共產(chǎn)黨組織不包辦人大工作。盡量做到對人大法定的工作內(nèi)容和工作過程不過問，對一般人事任免不干涉；第四，尊重憲法、尊重人大代表的選擇，真正確立人大的最高國家權(quán)力機關(guān)的地位；第五，探索建立長效的協(xié)調(diào)和協(xié)商機制，禁止強迫命令。這樣做既有利于實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也有利于發(fā)揮人大的作用，大體上可以在一段時間內(nèi)理順黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大權(quán)力的關(guān)系。

（二）完善人大代表選舉制度

在當代中國，選舉制度構(gòu)成了我國全部政治問題的一個根源。改革開放以來，我國的選舉也進行了一些改革，但仍存在著較大的完善空間。

1、擴大直接選舉的范圍——變“代表選”為“人民選”。目前我國人大代表的直選范圍只限制在縣、鄉(xiāng)兩級，直接選舉與間接選舉相比顯然更具有代表性。在間接選舉中，選舉結(jié)果由選舉人的投票數(shù)決定，而直接選舉中，選舉結(jié)果由人民自己來決定。間接選舉使得代表代表民意的可能性下降，尤其是縣級選出地市級人大代表，地市級選出省級人大代表，省級選出全國人大代表，越往上，多層次選舉使得民意層層過濾，到最后幾乎所剩無幾。經(jīng)過數(shù)十年社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，中國社會的經(jīng)濟、政治、文化都已取得了巨大進步，擴大直接選舉的客觀條件越來越成熟，選舉制度正確的發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該是：采取漸進主義的改革策略，逐步地、有條件地擴大直接選舉的范圍，在一些經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的、設(shè)區(qū)的大中城市，可先行試行直接選舉市人大代表，然后逐步推廣。

2、在選舉中引入競爭機制。選舉中沒有競爭機制行不行。沒有競爭的選舉從來就不是完全意義上的選舉，這樣的選舉充其量只能使權(quán)力獲得十分有限的合法性，基本上無法達到公民通過選舉參與公共政策過程以及對代表和官員進行監(jiān)督罷免的目的，因此，選舉中沒有競爭機制是不行的。近些年來，我國的選舉實踐中已經(jīng)有了一些競爭的因素，但這些措施仍遠遠不夠。

3、在選舉制度中， 強化公民監(jiān)督機制的安排。有選舉必須有罷免，否則，“選舉告終之時，就是暴政開始之日”。但在實踐中，我國人大代表因職責(zé)履行的原因而被罷免的很少見，現(xiàn)實中的罷免案一般是因為個別人大代表違法犯罪而由公訴機關(guān)提出的。要改變這種監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀，一方面要完善罷免程序，對罷免程序有可操作性的規(guī)定，同時也必須使人大代表的行為公開化，以便選民能對人大代表的行為作出評價。另一方面，要調(diào)整人大代表長期以來以官員為主的結(jié)構(gòu)。因為在各級人大代表中，同時掌握著經(jīng)濟權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的代表居多，這種諸權(quán)合一的角色是非常不利于選民或選舉單位的監(jiān)督的。

4、改革和完善人大會議的選舉方式和投票方式。選舉權(quán)是我國公民的一項重要政治權(quán)利，選民通過選舉選出自己信賴的代表組成國家機構(gòu)，實現(xiàn)國家權(quán)力的轉(zhuǎn)移，最終實現(xiàn)自己的政治利益和物質(zhì)利益。因而，選民在行使選舉權(quán)時，應(yīng)該是主動的，熱情是高的，責(zé)任感是強的。然而，一個令人遺憾的現(xiàn)實是，盡管人大的選舉往往是參選率很高，多數(shù)在80%以上，但實際上許多選民是因為服從組織紀律完成“政治任務(wù)”或是在有關(guān)方面的號召下去參加選舉的，也就是說，大多數(shù)選民對人大代表的選舉漠不關(guān)心，從而出現(xiàn)“高參與率下的冷漠”的奇怪現(xiàn)象。據(jù)一份權(quán)威的調(diào)查報告顯示，近 70%的選民對上次選舉的結(jié)果沒有什么印象。也就是說，誰最后當選進入國家機關(guān)行使選民的權(quán)力，選民根本無所謂。因為在選民的心理，選舉結(jié)果早就內(nèi)定，選舉僅僅是形式。同時有些候選人本身對選舉熱情不高，有些候選人更是被指派參加選舉。

在進行差額選舉時，不應(yīng)當把“主席團提名的候選人”的名單先行提交給代表，在介紹了這些代表候選人的簡歷后，才讓代表們聯(lián)名提出候選人。這種做法等于是向代表們先“交底”，即主席團提名的代表候選人你是必須投他的票的，而代表聯(lián)名推舉的候選人，只不過是為滿足“選舉法”的規(guī)定，提供一個陪襯的“差額”而已。嚴格地講，這種把兩條不同渠道提出的代表候選人名單以不同時間、不同方式提供給代表的做法，是嚴重違反“選舉法”的。嚴肅地講，這種做法是違反發(fā)展政治文明的改革方針的。所以，在具體做法上，必須先讓代表聯(lián)名推舉一定數(shù)額的候選人，然后，把兩部分候選人的名單同時按姓氏筆畫順序提供給代表。與此相關(guān)，無論是差額選舉各國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人還是選舉上一級人大的代表，除了向代表提供候選人簡歷外，還應(yīng)該讓候選人當面向代表作一個短時間的發(fā)言，以便讓代表真正地了解候選人的素質(zhì)，特別是其工作能力、參政能力。如果是選舉上一級人大代表，因為人數(shù)較多，時間上不允許讓每一個候選人都當面向代表發(fā)表演講，但在現(xiàn)代技術(shù)條件下，可以制作成展板、小電影等方式進行候選人展示。只有這樣，才能保證當選者是符合選舉目的的，而投票者才是真正按自已的意愿、判斷去選舉而不是盲目劃圈。

在寫票方式上，必須改變那種選票下發(fā)后，代表就只能坐在原位上不得走動，當即寫票的做法。這種做法，等于是在左、右、后三方面人士的監(jiān)督下進行寫票，是不符合政治文明的要求的。盡管現(xiàn)在各地會場上都有所謂“秘密寫票室”，但在那種“萬眾矚目”情況下，所有媒體的鏡頭記者的目光聚焦的條件下，依中國人的習(xí)慣心理，是極少有人敢于離開座位到“秘密寫票室”去寫票的。因為這樣做，比“公開”還要“公開”。

此外，在條件許可時，人大在表決事項時，應(yīng)當以按表決器的方式進行。舉手表決的弊端實在太大了。這個問題不解決，人大在人民心中的地位無法真正地提高到它應(yīng)有的高度。

（三）優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)

1、適量減少“官員”代表。目前我國人大代表結(jié)構(gòu)中一個突出的問題就是官員代表太多。雖然說他們的工作能力和參政議政能力較強，但從發(fā)揮人大作用、盡到人民代表職責(zé)方面來講，卻存在著明顯的不足之處。首先，從代表性的角度來看，這樣的代表結(jié)構(gòu)是不合理的。馬克思主義歷來認為，人們之間利益和主張的差異，其實反映的是他們所處社會關(guān)系的差異?，F(xiàn)代民主政治之所以普遍要求建立社會對官員的控制，就是因為他們所處的現(xiàn)實社會關(guān)系可能導(dǎo)致他們偏離社會的要求。這些代表在大會上的發(fā)言，絕大多數(shù)是對政府工作“評功擺好”，這就使人大的“代表性”被大大地打了折扣。其次，從人大職責(zé)履行的角度來看，這樣一種人大代表的構(gòu)成，有悖于人大職責(zé)履行的內(nèi)在要求。我國的“一府兩院”由人大產(chǎn)生，向人大負責(zé)，受人大監(jiān)督，但一府兩院的官員卻在人民代表中占了相當大的比例，結(jié)果出現(xiàn)了“官員代表”既是權(quán)力機關(guān)成員，又是執(zhí)行機關(guān)的要員，既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者，雙重身份帶來了巨大的矛盾，顯然是一種類似于“運動員同時是裁判員”的角色混淆。這種現(xiàn)象的存在，既會影響人大向“一府兩院”授權(quán)的合法性， 更使人大對“一府兩院”的監(jiān)督作用被大大削弱。再次，“官員代表”過多，會影響代表作用的發(fā)揮和代表職責(zé)的履行。領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)活動很多，很難保證有時間參加人大的有關(guān)會議和閉會期間的代表活動。選民要找到他們反映要求和問題已非易事，要讓這些“官員代表”關(guān)注一些重大問題就更無可能。而保持與選民密切聯(lián)系，反映選民的呼聲和要求，督促政府解決選民關(guān)注的問題，本來是人民代表的最基本最起碼的工作和職責(zé)。因此，過多的“官員代表”，必然會削弱人大的作用。

2、提高農(nóng)民代表比例。在各級人民代表大會代表中，真正的農(nóng)民基層代表過少?！按髅贝怼薄ⅰ霸浇绱怼陛^多，縣鄉(xiāng)干部擠占農(nóng)民代表名額的現(xiàn)象比較普遍。盡管講人大代表是代表人民的，但實際工作表明，代表們在任職期間所提的意見、議案、所作的發(fā)言、所從事的代表活動，受其工作特別是職業(yè)的影響相當大，一般都存在“賣什么吆喝什么”的現(xiàn)象。即使由于近年來“三農(nóng)”問題比較突出，有許多其他界別的代表也在呼吁關(guān)注“三農(nóng)”問題，但大多數(shù)也就停留在“一般呼吁”的水平上，很難真正說到“點子”上，提在“要害”處。由于農(nóng)民代表少，故有關(guān)“三農(nóng)”問題的意見能反映到各級人大特別是省級以上人大的較少。

3、提高人大代表的素質(zhì)。分兩步：第一，在選舉過程中，盡可能地將那些政治品德、政治思想好，參政議政能力強的人選進去。第二，對當選代表通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等各種形式主義予以提高。

（四）完善人大的監(jiān)督制度

同立法相比，監(jiān)督工作還是人大工作的一個薄弱環(huán)節(jié)。解決這個問題的難度較大，有認識問題，工作問題，還有體制問題。彭真同志說，我們的國家體制的確是各有職權(quán)、井井有條的。人大及其常委會在工作中要嚴格依法辦事，既不能失職，也不能越權(quán)。對違反法律的事情，人大就要管，不管就是失職。對政府的日常工作，人大不要干預(yù)，不要越俎代庖。這是做好人大監(jiān)督應(yīng)遵循的基本原則，但具體做起來有不少的問題和困難。

人大及其常委會不敢監(jiān)督，在主觀上存在一個“怕”字。一怕由于體制上的原因，監(jiān)督“一府兩院”搞不好就監(jiān)督到黨委頭上去了；二怕同“一府兩院”搞僵關(guān)系；三怕別人說干擾、妨礙“一府兩院”的工作；四怕掌握不好監(jiān)督的法律程序，造成越權(quán)；五怕麻煩，到了人大就“船到碼頭車到站”，多一事不如少一事。這樣，人大監(jiān)督就存在動力不足或壓力不足的問題。

加強人大的監(jiān)督權(quán)。這是一個很復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在現(xiàn)實生活中，人大及其常委會如何進行監(jiān)督，既真正起到法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的作用，又不過分牽制，無論是在監(jiān)督的具體制度上還是方式方法上，都沒有很好解決，有待于進一步探索、總結(jié)、完善。

（五）加強人大制度的自身建設(shè)

1、要增設(shè)專門委員會。人大的專門委員會分常設(shè)委員會和臨時委員會，前者目前盡管有九個，即民族、法律、財政經(jīng)濟、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、外事、華僑、內(nèi)務(wù)司法、環(huán)境與資源保護和農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會，但仍不能滿足人大繁重的工作需要。因而建議增設(shè)憲法委員會來監(jiān)督憲法的實施，增設(shè)監(jiān)察委員會來加強人大的監(jiān)督職能和廉政建設(shè)。同時，應(yīng)進一步明確各專門委員會的職責(zé)范圍，建立健全各項工作制度，使各專門委員會更好地發(fā)揮其職能作用。

2、要改革人大的會議制度。讓代表充分發(fā)表意見，需要一定的制度保障。其中比較關(guān)鍵的是會期保障。會期短，就不容易充分保障代表的發(fā)言權(quán)利。與世界各國議會會期比較，我國人大的會期可以說是最短的。美國國會會期是12個月（兩年內(nèi)），日本國會是150天（1年內(nèi)），英國議會是7個月（1年內(nèi)），德國國會是25周（1年內(nèi)），印度國會每年也不少于4個月。而我國全國人大，一般每年舉行一次會議，會期15天左右；全國人大常委會會議一般每年舉行6次，每次4天左右，總共不到40天；而省、市縣人大會議會期更短。就省級人大來說，一般每次會議開七天左右，市級人大為五天左右，縣級人大為三天左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為一至兩天。值得注意的是，有些地方人大尤其是縣、鄉(xiāng)人大開會的時間越來越短，有的縣人大只開一天半。有的鄉(xiāng)人大只開半天，有人形容說“開會一聲喊，中午吃頓飯；書記作報告，鄉(xiāng)長講生產(chǎn)；民主是形式，半天把會散?！庇捎跁诙?，加上代表又大多來自生產(chǎn)、工作一線，有的對法律案或決議案中的概念還未來得及理解，就要投票表決，不說盲目，至少也是相當草率的。要讓人大會議能充裕、審慎、科學(xué)地討論決定問題，其中措施之一就是要延長會期；但我們的代表大多是兼職的，這又決定了它不能開太長的會。這又涉及到專職代表的問題。

3、要優(yōu)化人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)

人大常委會是人民代表大會閉會期間的立法機構(gòu)。我國人民代表大會的規(guī)模太大，目前全國人大有近3000人，全國各級人大代表320萬人。另一方面，全國人大常委會的規(guī)模又太小，委員只有177人，缺乏廣泛的代表性，遠遠不能適應(yīng)繁重的立法和監(jiān)督工作。因此，應(yīng)適當擴大人大常委會的規(guī)模，優(yōu)化人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)，要從以下三個方面入手：

一要提高專職化比例。目前我國各級人大常委會兼職的組成人員在常委會整體構(gòu)成中占有較高的比例，有的地方甚至達到三分之二以上。過多的兼職現(xiàn)象，已經(jīng)對常委會會議質(zhì)量和效率產(chǎn)生了不利影響，有的地方甚至出現(xiàn)了因缺席率高到會的少數(shù)人否定了多數(shù)人意見的情況。另一方面，一些人大代表還存在到會率低、發(fā)言率及發(fā)言水平低、參加視察、調(diào)研等活動以及聯(lián)系選民少的情況。這可以從以下兩個方面進行探索、試驗。

一方面，要減少人大代表的數(shù)量。目前，我國有近三千名全國人大代表和三百二十萬名地方人大代表，如果要全部實現(xiàn)專職化，其工資、福利、辦公經(jīng)費以及辦公場所等將是一筆巨額開支，顯然不可行。因此，減少各級人大代表數(shù)量，不但便于人大開會議事，提高人大的工作效率，而且有利于培養(yǎng)和造就一大批具有高度政治責(zé)任感和勝任人大工作的代表，為代表專職化打下較好的基礎(chǔ)。

另一方面，要逐步實現(xiàn)人大代表專職化。先定一個過渡期，在這個過渡期內(nèi)，專職代表與會議代表共存，逐步減少會議代表的數(shù)量，特別是減少政府和兩院的代表，直到取消政府和兩院官員和一般公務(wù)員在人大中的席位，并且完全取消會議代表的席位。在公民被選舉為人大代表后，必須辭去政商和其他社會團體的工作和職務(wù)，專司人大專職代表職責(zé)，也不得個人經(jīng)商辦公司等，并視同國家政權(quán)公務(wù)人員管理。

二要優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)。注意把懂政治、法律、經(jīng)濟、教育、科技、管理等知識的人才和具有立法、監(jiān)督等相關(guān)知識和議事能力的人才選入常委會。

三要優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)。目前人大常委會組成人員多由黨政機關(guān)的到退休年齡領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)崗，年齡普遍偏大，一般只能干一屆，有的甚至干不到一屆。這在一定程度上影響了人大工作的活力，不利于工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。盡可能把那些年富力強的優(yōu)秀人才選進人大常委會，改變那種把人大常委會看成是“安排老干部的場所”的觀念，實行獨立選配，逐步取消照顧性、榮譽性的安排；適當增加相當數(shù)量至少能干滿兩屆的組成人員，形成“兩頭小、中間大”、“老中青”三結(jié)合的梯次結(jié)構(gòu)，保持人大工作的生機與活力。