明確政府職責(zé)作用 強化公共財政支持

宋洪遠(yuǎn)

一、國家與農(nóng)民關(guān)系的演變與財政支農(nóng)取得的成就

（一）國家與農(nóng)民關(guān)系的演變。

為了明確界定新時期政府的職責(zé)和作用，強化政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支持和保護，有必要對改革開放以來我國政府職責(zé)和作用的演變過程進(jìn)行回顧，并對公共財政支持農(nóng)村發(fā)展的狀況和特點進(jìn)行分析。

1.鄉(xiāng)政村治下，基層組織對農(nóng)民“多取少予”。人民公社體制是以三級所有制為基礎(chǔ)，但人民公社不是一級政府，是管理委員會。我國改革以后，原有的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社管理體制逐步解體，被由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織構(gòu)成的鄉(xiāng)村治理機制所取代，變成家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，我們又對人民公社進(jìn)行了改革，這就是我們常說的，廢除人民公社體制，建立鄉(xiāng)政府。這樣，人民公社轉(zhuǎn)型為鄉(xiāng)政府，生產(chǎn)小隊變成農(nóng)戶，過去中間還有一個生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊，我們就改為實行村民自治，建立村民委員會，由村民委員會和村民二級構(gòu)成。形成了我們所說的“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)村現(xiàn)在的結(jié)構(gòu)仍然如此，即鄉(xiāng)政府、村民自治組織。1983年我國建立了鄉(xiāng)政府，1985年建立了鄉(xiāng)財政，1993年明確了農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)條例，鄉(xiāng)政府向農(nóng)民收五項統(tǒng)籌，用于鄉(xiāng)村辦學(xué)，鄉(xiāng)村道路建設(shè)，計劃生育、民兵訓(xùn)練和擁軍優(yōu)屬等開支，村民自治組織向農(nóng)民收三項村提留，即公積金、公益金、管理費用于開支。1993年國家又開征了農(nóng)林特產(chǎn)稅，后來又有一些條例。在取消農(nóng)業(yè)稅以前，我國向農(nóng)民征收了12項稅費。在此之外，還有“三亂”，即亂集資、亂攤派、亂罰款。所以，到1993年的時候，從國家和農(nóng)民的關(guān)系來看，主要是取，給的很少。

2.實行分稅制改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所加重。1993年，我國實行了分稅制改革，又加重了這種情況。分稅制將財權(quán)上收，而事權(quán)則沒有明確，能往下推就往下推，事權(quán)逐級下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)因為處在政府層級的底端而不斷增加。農(nóng)民負(fù)擔(dān)再次加重。到2000年，基層無法運轉(zhuǎn)，干群矛盾激化，促使我國開始實行農(nóng)村稅費改革。

3.農(nóng)村稅費改革后，國家對農(nóng)民“多予少取”。2000年，我國開始在安徽進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點，2001年在江蘇試點，2002年擴大至13個省，2003年我們在全國，除了西藏以外都是實行了改革。這一段時間的稅費改革實際上是規(guī)費為稅，征收辦法的改革，把“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅合并為農(nóng)業(yè)大稅，可以用一句話來描述這種辦法，就是“要錢一把抓，花錢在分家”，主要是治理三亂，稅費實際上并未減少。從2004年開始，我國稅費改革進(jìn)入第二階段，我們逐步降低整個農(nóng)業(yè)稅費，到2006年最終取消農(nóng)業(yè)稅，并提出了公共財政這個理念，讓公共財政的陽光普照農(nóng)村，讓公共財政雨露普照農(nóng)民，2006年我們的農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)都是由公共財政進(jìn)行開支。

（二）公共財政投入農(nóng)村的總體狀況。

1.國家財政支農(nóng)資金投入穩(wěn)步增加。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家財政支農(nóng)資金投入增加較快。從2003年的1754.5億元增加至2012年的12387.6億元，農(nóng)業(yè)支出占財政支出的比重由7.1%增加至10.5%（見圖1）。從圖1我們可以得出，無論是總絕對額還是比重，10年呈增長和上升趨勢。到后期，增幅和比重開始放緩。對此，我們在后期就提出，總量要穩(wěn)步增加，比重要逐漸提高。

2.大力加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)以后，國家財政大幅度增加了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，加強農(nóng)村人畜飲水安全、農(nóng)村電網(wǎng)改造、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村危房改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。電的方面已經(jīng)基本上實現(xiàn)了村村通電，沼氣要進(jìn)行轉(zhuǎn)型，不再發(fā)展混合沼氣，主要發(fā)展規(guī)模沼氣，今后要逐漸替換為可再生能源。在飲水、道路、住房方面國家也投入大量資金。2006-2013年，全國共投資2075.3億元，其中中央投資1297億元，共解決了4.7億人的飲水安全問題。2003-2012年，全國新改建農(nóng)村公路292萬公里，新增農(nóng)村公路通車?yán)锍?34萬公里。自2009年以來，農(nóng)村危房改造逐步由試點轉(zhuǎn)為全面推開，到2012年實現(xiàn)了全國農(nóng)村地區(qū)全覆蓋，共支持1033.4萬貧困戶實施危房改造。

3.大力支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。主要是5個方面的事情?？萍肌⒔逃?、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障。社會最關(guān)心的是4個事情。一是教育，到2012年，全國近1.3億農(nóng)村學(xué)生享受了免除學(xué)雜費和免費使用教科書的政策，3000多萬寄宿生被免除了住宿費，中西部地區(qū)1200多萬家庭經(jīng)濟困難寄宿生獲得生活費補助。這個可以概括為一句話，兩免一補。二是醫(yī)療，2003年啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，2010年實現(xiàn)了農(nóng)村居民全覆蓋，2012年補助標(biāo)準(zhǔn)提高到240元，逐步向城市靠攏。三是養(yǎng)老保險，2009年下半年開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，2012年基本實現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險全覆蓋，2014年已開始建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。四是最低生活保障制度。2007年開始在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，到2011年，5000多萬生活最貧困的農(nóng)民直接受益。

二、農(nóng)村公共財政建設(shè)存在的主要問題和面臨的挑戰(zhàn)

（一）公共財政支持農(nóng)村面臨的挑戰(zhàn)。

1. 農(nóng)村財政資金投入不足。從農(nóng)村財政資金投入看，與農(nóng)村發(fā)展需求相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，財政支農(nóng)規(guī)模仍有較大增長空間。OECD國家的平均農(nóng)業(yè)補貼率為22%，其中韓國高達(dá)52%、日本47%、加拿大17%、歐盟23%，而我國僅有9.1%;韓國、日本的農(nóng)業(yè)支持總量相當(dāng)于本國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的64%，美國為36%，歐盟、加拿大分別為32%和26%，我國卻只有13%（見圖2）。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給滯后。從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給情況看，目前農(nóng)村公共產(chǎn)品滯后依然是主要問題，突出表現(xiàn)在農(nóng)田水利、農(nóng)村人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)技推廣服務(wù)等方面。一是農(nóng)田水利設(shè)施，表現(xiàn)為設(shè)施不配套，老化失修，農(nóng)田灌溉“最后一公里”問題仍然突出。二是農(nóng)村飲水安全。特別是中西部人畜飲水問題，還沒有得到完全解決。2015年1號文件明確提出，今年年底必須完成十二五規(guī)劃綱要中關(guān)于農(nóng)村飲水安全的要求。三是農(nóng)村道路建設(shè)。農(nóng)村公路等級低、路面窄、路況差、抗災(zāi)能力弱等問題突出，現(xiàn)在是建設(shè)費用有，維護費用不足，農(nóng)村道路總是年年修，年年壞，部分農(nóng)村公路甚至處于“失養(yǎng)”狀態(tài)。四是農(nóng)村基本公共服務(wù)，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣基層服務(wù)組織發(fā)育滯后，產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測和監(jiān)管弱，國家公共消防體系覆蓋低，環(huán)境衛(wèi)生差。

3.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等。就城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)投入情況來說。一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育。2011年，城市普通小學(xué)生人均財政經(jīng)費7037.4元，農(nóng)村是平均每人5765元。從學(xué)校教師素質(zhì)看，本科以上教師比重，城市49.6%，農(nóng)村是21.7%。二是醫(yī)療。2012年城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員和機構(gòu)床位數(shù)，每萬人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員，城市85人，農(nóng)村34，職業(yè)的醫(yī)師，城市32，農(nóng)村14，注冊護士，城市37，農(nóng)村11，醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)，城市68.84，農(nóng)村的是31.14。三是居民醫(yī)療保險。一個是城鎮(zhèn)職工，一個是城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村則是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。三個都有醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)，但真正報銷的病的種類和報銷藥種類差別很大。四是最低生活保障。按照標(biāo)準(zhǔn)算，2010年城市是251.2元/人月，農(nóng)村是117元/人月，城市和農(nóng)村有很大的差距。

（二）存在的主要問題。

1.公共財政覆蓋農(nóng)村有效性比較低。目前農(nóng)村公共財政資金管理和使用分散，缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致公共財政資金使用效率較低。具體來說，第一是資金管理不科學(xué)，第二是投入結(jié)構(gòu)不合理，從而導(dǎo)致有效性比較低。

2.中央財政轉(zhuǎn)移支付制度。首先，整個資金缺口上不足。中央財政下?lián)艿馁Y金不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的資金缺口。其次，專項轉(zhuǎn)移支付資金使用效率較低。還有就是一般性轉(zhuǎn)移支付資金投向有偏差。

3. 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體責(zé)任與財權(quán)失衡。中央政府與地方政府，省級政府與縣鄉(xiāng)級政府，縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的職責(zé)劃分并不明確。實行分稅制改革后，財政層層上收，事權(quán)層層下放，造成中央與地方財權(quán)與事權(quán)失衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在政府層級最底端，在上級政府掌握人事任免、資金分配等權(quán)利的情況下，往往被動地接受上級政府的指令和下派的任務(wù)，既導(dǎo)致了基層財政的負(fù)擔(dān)，又加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

很多人都是以為，取消稅費以后，農(nóng)民沒有負(fù)擔(dān)了，其實農(nóng)民還有很多的負(fù)擔(dān)。如：上交集體的土地承包金、共同生產(chǎn)費用、建房收費等，一事一議籌資，農(nóng)業(yè)灌溉水電費等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收費，農(nóng)民建房收費、外出務(wù)工收費、計劃生育收費等行政事業(yè)性收費，還有農(nóng)村義務(wù)教育收費，代辦費，罰款，道路集資攤派、水利集體攤派、辦電集資攤派等集資攤派，這么多費用說明了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)還是蠻多，減負(fù)仍然是我們財政要做一個工作。

三、強化公共財政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的對策建議

（一）健全有利于提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的公共財政體制。公共財政就是提供公共產(chǎn)品，我們要很好地把這兩個對接，不能泛泛地來擴大我們的公共產(chǎn)品功能。第一，建立穩(wěn)定增長機制，第二完善中央對于地方財政轉(zhuǎn)移支付制度，第三健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策管理機制，第四，明確各級政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品責(zé)任，第五，切實轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府和組織管理職能，第六，完善村民一事一議籌資籌勞管理辦法。

（二）推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化改革。不要認(rèn)為公共財政就只能夠政府干，其實政府也可以通過市場化改革提供公共產(chǎn)品，政府可以引導(dǎo)和代表市場來做，所以，提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，要把加強政府支持保護和發(fā)揮市場配置資源決定性作用結(jié)合起來，推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革。第一是要明確市場化改革目標(biāo)，強化政府的責(zé)任。不是政府干的，政府交給市場去干。例如，農(nóng)村的水利設(shè)施，公共財政投資以后，形成設(shè)施以后，政府可以把這個設(shè)施交給市場管護，讓市場通過收費方式和管理的方式進(jìn)行設(shè)施維護。第二是要細(xì)分農(nóng)村公共產(chǎn)品，明確責(zé)任邊界。強化公共財政提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，政府要切實轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)，不搞大包大攬、過度干預(yù)，市場能辦的事交給市場，社會能辦的事交給社會。第三是積極培育農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場機制。探索農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化的有效運作方式，構(gòu)建多層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制，如準(zhǔn)公共物品的付費制、競爭與合同制、特許權(quán)拍賣、合同外包等。

作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任

責(zé)任編輯：宗宇翔