《監(jiān)獄法》修改應(yīng)注重解決的若干問題

韓述欽

(河南省新鄭監(jiān)獄，河南鄭州451150)

2012年10月23日，第十一屆全國人大常委會第二十九次會議在北京人民大會堂舉行第一次全體會議。會議認(rèn)為隨著《刑事訴訟法》的修改，現(xiàn)行的《監(jiān)獄法》等七部法律的18個條款，有與修改后的《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定不一致、不銜接之處，需要進(jìn)行修改。2012年10月26日，第十一屆全國人大常委會第二十九次會議發(fā)布了《關(guān)于修改〈中華人民共和國監(jiān)獄法〉的決定》，《決定》對《監(jiān)獄法》的7個條文做了修改。自《中華人民共和國刑事訴訟法》修改至《監(jiān)獄法》修訂發(fā)布僅歷時7個月，效率不可謂不高，但高效率并不必然導(dǎo)致高效益、高質(zhì)量。本次修改并沒有解決《監(jiān)獄法》修改應(yīng)該解決的問題。本次修改完全是因應(yīng)《刑事訴訟法》的銜接，我們稱這種修改為因應(yīng)性修改。因應(yīng)性修改有其必要性也有其可行性，但因應(yīng)性修改是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的缺乏宏觀設(shè)計的修改，并沒有觸及《監(jiān)獄法》在國家法律體系的定位問題，并沒有回應(yīng)《監(jiān)獄法》頒布18年來累積的制度需求，沒有對主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行切合實際的配置，沒有設(shè)計權(quán)利受到損害的救濟(jì)途徑，因此，作者認(rèn)為《監(jiān)獄法》此次修訂只能算一次小修，并且此種因應(yīng)性修改并非《監(jiān)獄法》修改的正途，或者說因應(yīng)性修改并非《監(jiān)獄法》修改的唯一路徑。

一、《監(jiān)獄法》修改應(yīng)注重自身在國家法律體系中的定位

《監(jiān)獄法》1994年12月29日公布時，中國特色的社會主義法律體系尚未形成?！侗O(jiān)獄法》究竟是一部什么性質(zhì)的法的問題并沒有根本解決。有人主張《監(jiān)獄法》是基本法，但基本法應(yīng)由全國人大頒布，《監(jiān)獄法》是由全國人大常委會頒布的，故《監(jiān)獄法》不能算是基本法。有人說《監(jiān)獄法》是執(zhí)行法，是刑法的執(zhí)行法，與《刑法》、《刑事訴訟法》共同構(gòu)成我國完整的刑事法律制度。但這只是監(jiān)獄工作者的一廂情愿，并未得到大多數(shù)學(xué)者的一致認(rèn)可，并且依照實體法——程序法——執(zhí)行法這種模式構(gòu)造的法律體系即使是在歐洲大陸法系國家也并不多見。監(jiān)獄是國家刑罰執(zhí)行機關(guān)，但并非國家的刑法執(zhí)行機關(guān)，刑罰決不是刑法的全部。若要正確確定《監(jiān)獄法》在中國特色社會主義法律體系中的位置，決不能自說自話，應(yīng)該弄清楚中國法律體系的頂層設(shè)計者對《監(jiān)獄法》的定位。要弄清楚這三個問題，要認(rèn)真研究三個白皮書即《中國的法治建設(shè)》白皮書(2008年2月28日由國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表)、《中國特色社會主義法律體系》白皮書(2011年10月27日由國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表)、《中國的司法改革》白皮書(2012年10月9日由國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表)。這三個白皮書對《監(jiān)獄法》都有定位，并且定位是一貫的。2008年的《中國的法治建設(shè)》白皮書把《監(jiān)獄法》定位于行政法，作為79部行政法之一，列于第35位，與《公安派出所組織條例》、《公務(wù)員法》、《警察法》、《中華人民共和國學(xué)位條例》等行政法并列?！?〕2011年10月《中國特色社會主義法律體系》白皮書對《刑法》、《刑事訴訟法》均有專段論述，而對《監(jiān)獄法》的定位則是在《行政法》一段，對2008年白皮書對《監(jiān)獄法》的定位進(jìn)行了進(jìn)一步確認(rèn)。并明確指出，行政法是關(guān)于行政權(quán)的授予、行政權(quán)的行使以及對行政權(quán)的監(jiān)督的法律規(guī)范，調(diào)整的是行政機關(guān)與行政管理相對人之間，因行政管理活動發(fā)生的關(guān)系遵循職權(quán)法定、程序法定、公正公開、有效監(jiān)督等原則，既保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，又注重保障公民、法人和其他組織的權(quán)利?！?〕2012年10月的《中國的司法改革》白皮書中將人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)作為中國司法體系的三大支柱，對監(jiān)獄并沒有做相應(yīng)的定位，只是在擴(kuò)大司法公開部分提到“公安機關(guān)、司法行政機關(guān)將主要職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果及警務(wù)工作紀(jì)律向社會廣泛公開”;在加強檢察機關(guān)的法律監(jiān)督部分提到“加強對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的法律監(jiān)督，加強對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行活動的監(jiān)督，探索建立刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督機制，開展保外就醫(yī)、看守所械具和禁閉使用情況專項檢查”。第(八)部分完善服刑人員社區(qū)矯正和刑滿釋放人員幫扶制度，主要是針對監(jiān)獄具體工作內(nèi)容的?！?〕綜上所述，應(yīng)放棄對《監(jiān)獄法》不切實際的定位，把《監(jiān)獄法》定位于行政法，在正確定位的基礎(chǔ)上開展《監(jiān)獄法》的修改和修訂及相關(guān)的研究。

二、監(jiān)獄法修改應(yīng)回應(yīng)《監(jiān)獄法》頒布18年來累積的制度需求

監(jiān)獄法頒布18年來，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是中國特色的社會主義法律體系的形成。監(jiān)獄法頒布后《憲法》已經(jīng)進(jìn)行了兩次修訂。1999年的憲法修正案規(guī)定了國家實行依法治國建設(shè)社會主義法治國家，提出了依法治國的治國方略。2004年1月憲法修訂案規(guī)定了公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)，國家尊重和保障人權(quán)等，在這期間中國參加了22項國際人權(quán)公約。1996年頒布了新的《刑事訴訟法》，2012年3月對《刑事訴訟法》進(jìn)行了全面的修改，在《刑事訴訟法》中第一次將尊重和保障人權(quán)寫入總則，確立了不得強迫自證其罪的原則，制定了非法證據(jù)的排除規(guī)則。1997年頒布了新《刑法》。截至2011年，共頒布了8個刑法修正案。頒布了《人民警察法》、《公務(wù)員法》、《律師法》、《職業(yè)教育法》、《義務(wù)教育法》、《國家賠償法》。這個時期國家突出加強社會領(lǐng)域立法。堅持以人為本，圍繞保障和改善民生，在促進(jìn)社會事業(yè)、健全社會保障、創(chuàng)新社會管理等方面，逐步完善勞動就業(yè)、勞動保護(hù)、社會保險、社會救助、社會福利、收入分配，教育、醫(yī)療、住房以及社會組織等法律制度，不斷創(chuàng)新社會管理的體制機制，深入推進(jìn)社會事業(yè)建設(shè)。以上制度環(huán)境的變化，累積了許多對《監(jiān)獄法》的制度需求。比如對監(jiān)獄在押罪犯的法律援助，罪犯的醫(yī)療救治問題，罪犯出獄后的醫(yī)療、社會保險、社會救助問題，對刑滿釋放人員的幫扶教育問題，這些問題都要通過對《監(jiān)獄法》的修改加以解決。

三、《監(jiān)獄法》應(yīng)對法律主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行切合實際的配置

《監(jiān)獄法》中對警察和罪犯這兩大主體的權(quán)利義務(wù)配置有一定程度的偏差。20世紀(jì)90年代初，國務(wù)院發(fā)表了《中國改造罪犯狀況白皮書》，在許多國際會議上，中國的監(jiān)獄工作受到普遍關(guān)注和好評。但是也有一些別有用心的國家以所謂的“政治犯”、“酷刑”、“監(jiān)獄產(chǎn)品出口”等問題對我國進(jìn)行攻擊。特別是美國每年都要以《中國的人權(quán)狀況》為題對我國的監(jiān)獄工作指手畫腳。所以制定《監(jiān)獄法》時對罪犯的權(quán)利保障規(guī)定得多，對罪犯的義務(wù)規(guī)定得過少。而另一個方面對監(jiān)獄人民警察的權(quán)力規(guī)定得少，而義務(wù)規(guī)定過多。根據(jù)法理學(xué)的一般原理，對公權(quán)力沒有規(guī)定即禁止，對私權(quán)利沒有限制即自由，故《監(jiān)獄法》實施后，罪犯片面強調(diào)權(quán)利的多，講義務(wù)的少;警察權(quán)力限制較多，義務(wù)較多;工作受到影響，可以說是動輒得咎。罪犯的畸形維權(quán)，使警察戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢如臨深淵、如履薄冰，甚至出現(xiàn)罪犯公開辱罵警察的現(xiàn)象，各種懲戒性的手段都被束之高閣。比如出現(xiàn)罪犯非正常死亡或正常死亡事件，罪犯及罪犯親屬和媒體經(jīng)常借機大肆炒作，彌天要價，獅子大開口，并以上訪要脅監(jiān)獄機關(guān)。上級機關(guān)此時也往往不堅持原則，以息事寧人為目標(biāo)，這樣造成監(jiān)獄處于被動狀態(tài)。監(jiān)獄作為司法行政機關(guān)，作為刑罰執(zhí)行機關(guān)的公信力受到很大的破壞。任何一部法律都應(yīng)該較為平衡地配置權(quán)利和義務(wù)，不允許只享受權(quán)利不履行義務(wù)，也不能只履行義務(wù)而不享有權(quán)利。監(jiān)獄人民警察作為行政行為的一方當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)具有法定的權(quán)力，這種權(quán)力應(yīng)該能夠保證其有效地完成改造、矯正、重塑罪犯的任務(wù)。能夠保證行政行為具有必要的公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力。麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第五十一篇中精辟地指出:“假如人都是神，那么政府就沒有必要存在了，如果能夠以神來統(tǒng)治人，那么無論外部或內(nèi)部的政府的制約也就沒有必要存在了。要形成一個以人管理人的政府，其最大的困難在于，你首先必須使政府能夠控制被統(tǒng)治者;其次必須迫使政府控制自己?！薄?〕罪犯作為行政相對方，有其法定的義務(wù)。行政法律關(guān)系不同于民事法律關(guān)系，雙方當(dāng)事人的法律地位是不平等的:一方享有國家的行政權(quán)，能依法對對方當(dāng)事人實施管理，作出影響對方當(dāng)事人權(quán)益的行政行為;而另一方當(dāng)事人則有義務(wù)服從管理，依法履行相應(yīng)行政行為確定的義務(wù)。〔5〕當(dāng)前部分罪犯沒有身份意識，以為監(jiān)獄人民警察只能科學(xué)文明管理而不應(yīng)該依法嚴(yán)格管理，不應(yīng)該執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，警察嚴(yán)格管理罪犯就鼓動家人聯(lián)絡(luò)媒體進(jìn)行所謂的維權(quán)上訪?！侗O(jiān)獄法》如果不對雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系加以明確和平衡，監(jiān)獄作為國家暴力機器的功能將不能充分得以發(fā)揮;監(jiān)獄懲罰犯罪、改造罪犯，預(yù)防和減少犯罪的目標(biāo)就無法實現(xiàn)。

四、監(jiān)獄人民警察的權(quán)利缺乏救濟(jì)的途徑

《監(jiān)獄法》中規(guī)定了廣泛的各個主體的權(quán)利，但對權(quán)利的實施過程中遇到困難時或權(quán)利受到損害時如何維護(hù)自身的權(quán)利缺乏救濟(jì)的途徑。法律諺語說:“不能得到救濟(jì)的權(quán)利就不是權(quán)利，只是畫在紙上不能充饑的餅?！碑?dāng)前罪犯在監(jiān)獄中受到錯誤對待有諸多的救濟(jì)途徑，但監(jiān)獄人民警察的權(quán)利受到損害時卻不能得到有效的救濟(jì)。罪犯的生命健康權(quán)、心理健康權(quán)能得到有效的保障，而警察的生命健康權(quán)、心理健康權(quán)成了無人過問的空白地帶。監(jiān)獄人民警察超體力、超負(fù)荷地運轉(zhuǎn)，不能得到有效的休整，如果警察稍有怨言，就會被領(lǐng)導(dǎo)扣上各種帽子。另外警察的職業(yè)風(fēng)險既無法化解，又無法規(guī)避。刑法上監(jiān)獄工作人員的專有罪名有私放在押人員罪，失職致使在押人員脫逃罪，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪，虐待被監(jiān)管人員罪等共4種。其中部分罪實行嚴(yán)格無過錯責(zé)任原則，只要發(fā)生后果，就會用后果倒推出警察有罪。如失職致使在押人員脫逃罪，只要發(fā)生罪犯脫逃，必然有警察受到刑事追究。近年來不斷發(fā)生此類事件?？陀^上講，只要有罪犯被關(guān)押，就可能出現(xiàn)罪犯脫逃，這是一種幾乎不可避免的事件，但現(xiàn)在處理的原則是:“跑了人要下課(不管什么原因)，死了人要說事(不管是正常死亡，還是非正常死亡)，出了事要丟人?！北O(jiān)獄到了不敢出事、出不起事的地步。監(jiān)獄人民警察頭上時刻懸著一把“達(dá)摩克里斯”之劍，不知什么時候會掉下來。全國近30萬監(jiān)獄人民警察時刻生活在憂心忡忡之中，許多人心理高度緊張，處于應(yīng)激狀態(tài)，對身心健康造成了極大的影響。

五、《監(jiān)獄法》修改勢在必行，刻不容緩

2012年12月4日，中共中央總書記習(xí)近平同志在《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》中指出:“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力;努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好的法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。我們要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn);堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?！薄?〕法治有兩方面的涵義，已經(jīng)成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定得良好的法律。英國著名學(xué)者哈耶克認(rèn)為:“法治的意思就是指政府的一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會怎樣使用它的強制權(quán)力，和根據(jù)對此的了解計劃他自己的個人事務(wù)?！薄侗O(jiān)獄法》已實施18年，已積累了豐富的經(jīng)驗。我國的法律體系已完善，這都為監(jiān)獄法的全面修改創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。黨的十八大已勝利召開，依法治國的治國方略將堅定不移地執(zhí)行下去。為了迅速結(jié)束警察執(zhí)法時由于過分考慮罪犯的權(quán)益，在執(zhí)法過程中畏首畏尾、投鼠忌器的狀態(tài)，為了使目前監(jiān)管、教育、改造工作陷入“監(jiān)獄不像監(jiān)獄，警察不像警察，罪犯不像罪犯”的怪圈的現(xiàn)象不再持續(xù)下去，《監(jiān)獄法》全方位的修改刻不容緩，勢在必行。

《周易·系辭傳下》有云:危者，安其位者也;亡者，保其存者也;亂者，有其治者也。是故君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂，是以身安而后國家可保也?！兑住吩?“其亡其亡，系于苞桑，作《易》者，其有憂患乎?”〔7〕我們監(jiān)獄人民警察對監(jiān)獄工作的改革和發(fā)展要有冷靜的頭腦，清醒的認(rèn)識和憂患意識，以負(fù)責(zé)任的心態(tài)去呼喚《監(jiān)獄法》的修改和完善，爭取監(jiān)獄有一個良好的執(zhí)法環(huán)境，為建設(shè)富強、民主、文明的全面的小康社會而努力。

〔1〕國務(wù)院新聞辦公室.中國的法治建設(shè)白皮書〔M〕.北京:人民出版社，2008.

〔2〕國務(wù)院新聞辦公室.中國特色社會主義法律體系白皮書〔M〕.北京:人民出版社，2011.

〔3〕國務(wù)院新聞辦公室.中國的司法改革白皮書〔M〕.北京:人民出版社，2012.

〔4〕〔美〕漢密爾頓·杰伊·麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集〔M〕.北京:商務(wù)印書館，1980.264.

〔5〕姜明安.行政法與行政訴訟法〔M〕.北京:高等教育出版社，2002.133.

〔6〕習(xí)近平.在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布實施30周年大會上的講話〔J〕.人民日報，2012－12－04.

〔7〕楊天才，張善文.周易〔M〕.北京:中華書局，2011.622.