論國有土地上房屋征收與補(bǔ)償中弱勢群體的權(quán)益保護(hù)

王守明

（河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州 450002）

一、征收與補(bǔ)償中的弱勢群體

近幾年來無論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐中，弱勢群體這一名詞的使用率都是很高的，特別是在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的過程中，貧富差距拉大，經(jīng)濟(jì)上的劣勢使得其在政治、文化、教育、生產(chǎn)生活等方面都處于相對不利的一個社會群體被稱為弱勢群體。這一群體在遇到社會問題沖擊時，自我保護(hù)能力相對較弱，憑借自身能力很難在社會上立足。以前提到弱勢群體，我們更多的是和農(nóng)民、農(nóng)民工以及三農(nóng)問題聯(lián)系在一起，然而隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市的弱勢群體也逐漸進(jìn)入了公眾的視野，而成為城市弱勢群體的一部分。

在城市化進(jìn)程中國有土地上房屋征收中的被征收人恰恰就是這樣一個群體。在老城區(qū)多數(shù)是無房戶或是住房擁擠或居住危房、棚戶區(qū)者居多，還有一部分是居住原國企房改房，因企業(yè)改制、改革等因素，企業(yè)已不再管理，所居住房屋常年失修，多數(shù)已是舊房、危房。即使不是舊城區(qū)中的所謂棚戶區(qū)、貧民窟的居民，普通民眾面對政府強(qiáng)大的公權(quán)力時也是處于弱勢的地位。經(jīng)濟(jì)生活方面，依靠自身能力去改善居住條件對他們來說是根本不可能的，他們更多的是忙于生計，面對瘋長的房價，購買商品房是想都不敢想的事情。政治生活方面，他們多“遠(yuǎn)離社會權(quán)力中心”，較少參與社會政治活動，政治影響力低，即使關(guān)系到自己切身利益的住房問題，也很少能夠影響政府的決策，體現(xiàn)在征收與補(bǔ)償中就是他們?nèi)狈Ρ磉_(dá)自己訴求的能力，在征收補(bǔ)償程序中難以通過正當(dāng)?shù)姆绞絹砭S護(hù)自己的權(quán)益，遇到問題時在極盡各種辦法之后，不得已采取極端方式以引起社會關(guān)注，結(jié)果使自己和家庭陷入更大的困境。

二、國有土地上房屋征收與補(bǔ)償中弱勢群體權(quán)益保護(hù)的困境

（一）被征收人的生存權(quán)保障不足

中國政府白皮書指出，“生存權(quán)是中國人民長期爭取的首要人權(quán)”。生存權(quán)在人權(quán)體系中具有不可取代的崇高地位，沒有生存權(quán)，就不可能進(jìn)行任何活動，脫離了生存權(quán)，人類的其他權(quán)利自然無從衍生和取得。十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。生存權(quán)包括最基本的生命保障權(quán)、物質(zhì)生存保障權(quán)和文化生活保障權(quán)。征收與補(bǔ)償中弱勢群體的生存權(quán)保障旨在實(shí)現(xiàn)被拆遷人私權(quán)的同時，兼顧生存權(quán)，以免其因征收而陷入不利的境地。然而在現(xiàn)實(shí)中，被征收人在征收補(bǔ)償程序中，給予的補(bǔ)償款總體上不能抵消其受到的損失，甚至導(dǎo)致被征收人的生活狀況進(jìn)一步惡化。

（二）公共利益的界定不清晰

《物權(quán)法》規(guī)定，出于社會公共利益需要可以征收私人財產(chǎn)，但是并沒有具體列舉哪些屬于社會公共利益需要，也沒有對社會公共利益需要的判定規(guī)定明確的程序?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》也規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，接著又對公共利益進(jìn)行了列舉性規(guī)定，然而仍然有一些問題沒有解決。一是由誰來界定公共利益。政府不能既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員，這對被征收人是不公平的;二是如何界定公共利益，也就是說如何實(shí)現(xiàn)公共利益的程序控制。從《物權(quán)法》到《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》雖然都提及公共利益，然而公共利益概念的模糊和不確定性使得公共利益成為學(xué)術(shù)界和實(shí)踐中爭議的焦點(diǎn)。由于以公共利益為由實(shí)行的征收，會嚴(yán)重影響到公民的基本權(quán)利，同時，征收補(bǔ)償是一個復(fù)雜的過程，只有做到程序的公開和透明，被征收人的權(quán)利才能免遭侵害以及在權(quán)利受到侵害時才能得到有效救濟(jì)。而且，即使房屋征收本身符合公共利益目的，但如果在征收程序中完全忽視被征收人的利益需求，也是違背公共利益的基本要求的。

（三）拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

從理論上講，公正補(bǔ)償?shù)臄?shù)額應(yīng)該能夠抵消被拆遷人因房屋被拆而負(fù)擔(dān)的一切損失。這種損失不僅包括被拆遷人因房屋拆遷所付出的直接損失，也包括確實(shí)因新居住地離中心城區(qū)過遠(yuǎn)，未來生活成本提高而帶來的附帶損失，由于市中心區(qū)有許多簡單勞動的就業(yè)機(jī)會，成為不少居民賴以生存的環(huán)境，在城市拆遷改造中簡單地外遷居民，將使許多低收入家庭的生活難以為繼。

三、國有土地上房屋征收與補(bǔ)償中弱勢群體的權(quán)益保護(hù)

（一）征收補(bǔ)償行為的正當(dāng)程序保障

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對公眾參與權(quán)和被征收人權(quán)益保障方面的規(guī)定有一定的進(jìn)步意義，從規(guī)劃階段，政府就開始廣泛征求社會公眾意見，對征收補(bǔ)償方案征求意見，舊城區(qū)改造中多數(shù)征收人對征收補(bǔ)償方案有異議的，應(yīng)當(dāng)組織聽證會來修改方案，被征收人對征收補(bǔ)償方案不服的有權(quán)尋求司法救濟(jì)，房屋征收評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定。然而由于條例的出臺實(shí)施沒有緩沖期，很多規(guī)定過于原則，要很好地在實(shí)踐中解決征收補(bǔ)償中的問題，對我國征收補(bǔ)償程序要具體化。

1.制定年度規(guī)劃

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，為了公共利益的確需征收房屋的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求社會公眾的意見，科學(xué)論證。市、縣人民政府要從地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，按照本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制年度征收計劃。為了保障征收目的合法性，征收之前要有公共利益的調(diào)查，對所涉及的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃需要進(jìn)行詳細(xì)的論證。調(diào)查結(jié)論應(yīng)做成報告的形式接受社會公眾的檢驗(yàn)。任何征收行為都不可能在公共利益決策和形成之前進(jìn)行。

2.通過聽證程序?qū)崿F(xiàn)對公共利益界定

公共利益是征收的唯一理由，那么界定公共利益就成為征收與補(bǔ)償中最為重要的步驟。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》以列舉的方式規(guī)定了公共利益的幾種情形，并輔以兜底條款彌補(bǔ)列舉之不足。然而即使如此仍難免有政府壟斷公共利益的界定權(quán)限之嫌，而與之有直接利害關(guān)系的被征收人和利益相關(guān)人難以影響公共利益的形成，因此應(yīng)引入正式的聽證程序，來決定征收目的是否屬于公共利益。

3.擬征收補(bǔ)償方案公告

根據(jù)決定實(shí)施的項目的實(shí)際情況開展社會風(fēng)險評估，擬定征收補(bǔ)償方案，并報市、縣人民政府，市、縣人民政府組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布。社會風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)制定風(fēng)險評估方案并建立專項檔案，通過搜集相關(guān)文件資料、問卷調(diào)查、民意測驗(yàn)、座談走訪、聽證會等方式就國有土地房屋征收項目方案在擬征收范圍內(nèi)征求意見，同時組織相關(guān)部門和專家、學(xué)者評估論證，以保證評估的客觀、準(zhǔn)確。

4.征收決定的作出

市、縣級人民政府根據(jù)社會風(fēng)險評估和修改后的征收補(bǔ)償方案作出房屋征收決定。征收的依據(jù)只能是為了公共利益。征收的主體只能是政府，政府是唯一合法的征收主體。征收決定做出之后應(yīng)公告。公告內(nèi)容主要包括：確定征收的范圍;公告之日起進(jìn)行房屋保全，不得新建、改建、擴(kuò)建、修繕房屋等，否則新增部分一律不予補(bǔ)償;明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、額度，同時在公告中載明相關(guān)利害關(guān)系人可以對征收決定申請復(fù)議或提起行政訴訟。

5.簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議

征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)是行政合同，從而決定了征收補(bǔ)償行為不是政府單方面的行政行為。盡管征收決定對征收的范圍、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和額度都已經(jīng)明確，但仍有很多具體情況需要考慮，譬如因征收造成的搬遷、臨時安置就需要對弱勢群體實(shí)行傾斜照顧，獨(dú)居老人的安置、有孩子家庭的教育需求、困難家庭的就業(yè)等現(xiàn)實(shí)問題，這都直接關(guān)系到能否順利地實(shí)現(xiàn)征收決定的內(nèi)容。因此，作為合同一方主體的政府應(yīng)該在考慮到被征收人的具體需要的基礎(chǔ)上，與被征收人就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。

6.對征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)

研究結(jié)果顯示：知識與信念、知識與行為、信念與行為均呈正相關(guān)?！爸判小苯Y(jié)構(gòu)中，“知”是基礎(chǔ)，指知識、學(xué)習(xí)；“信”是動力，指信念、態(tài)度；“行”是目標(biāo)，指產(chǎn)生促進(jìn)健康的行為、消除危害健康的行為的改變過程。知信行理論顯示：人行為改變是從知識傳播開始，逐步建立積極、正確的信念與態(tài)度，再向行為轉(zhuǎn)變發(fā)展的過程[4]。為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，就要達(dá)到“知信行”內(nèi)在和諧統(tǒng)一[12]。外科護(hù)士應(yīng)積極提高自身VTE防控知識、信念和行為水平，轉(zhuǎn)變VTE防控認(rèn)知態(tài)度，通過VTE防控知識培訓(xùn)，改變VTE預(yù)防行為。

由于征收決定的作出直接牽涉到公共利益，原則上應(yīng)該實(shí)行行政公開，因此不僅應(yīng)該保障被征收人的知情權(quán)、參與權(quán)，而且應(yīng)該保障所有的社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在立法上應(yīng)將征收決定納入公益訴訟的范圍，來實(shí)現(xiàn)公眾對公共利益的監(jiān)督，以免公共利益的概念被濫用。對征收決定及補(bǔ)償協(xié)議不服的，被征收人可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟，還可以提起行政公益訴訟。

（二）廓清公共利益的范圍

征收與補(bǔ)償中的公共利益不僅僅體現(xiàn)為由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)上的利益，還應(yīng)考慮由此帶來的不含經(jīng)濟(jì)價值的利益，譬如征收與補(bǔ)償中的公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，和諧社會帶給公民的幸福感，利益相關(guān)人通過正當(dāng)程序在政治、社會、文化利益獲得平等對待等方面，對弱勢群體的特別保護(hù)等。

1.由誰來界定公共利益

公共利益從不同的角度可以有不同的界定。公共利益是為人們生存、享受和發(fā)展所需的資源和條件。一旦某種資源和條件被界定為公共利益，那么當(dāng)這個標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定之后，這種資源和條件對所有的人應(yīng)該是沒有任何門檻的，不存在民族、階級、地區(qū)及教育等差異，每個社會成員都有同等的享受機(jī)會，也就是受眾不確定性的一種表現(xiàn)。在城市房屋拆遷中，涉及政府、開發(fā)商和被拆遷人三者的利益。在實(shí)踐中，也往往存在著政府隨意擴(kuò)大“公共利益”的解釋，打著“公共利益”的旗號侵犯公民的私有財產(chǎn)權(quán)。因此“公共利益”的界定就顯得非常重要。在較為具體的層面，公共利益的界定屬于一個憲法分權(quán)問題，是由立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同分享的?！?〕立法機(jī)關(guān)對公共利益的規(guī)定比較概括，我國《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！薄秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》雖然對公共利益進(jìn)行了列舉性規(guī)定，但仍給行政機(jī)關(guān)實(shí)踐中的操作留下了很大的自由裁量空間。也就是說確定是否屬于公共利益的權(quán)限掌握在行政機(jī)關(guān)手中，只有當(dāng)糾紛發(fā)生，司法機(jī)關(guān)才介入行使司法審查權(quán)。而這些機(jī)關(guān)在確定何為公共利益時適用的標(biāo)準(zhǔn)和程序顯然是不同的。實(shí)踐中，立法者規(guī)定征收的公共利益內(nèi)容時，應(yīng)著重考慮有無符合公共利益的急迫性，并且對人民財產(chǎn)有了保障之后方可認(rèn)為該公共利益成立。行政主體在進(jìn)行征收補(bǔ)償?shù)臅r候，不僅要考慮公共利益是不是存在，而且還要看征收的方式和范圍是不是必要，能否選擇其他更小的侵害。

2.公共利益的界定程序

界定公共利益就是為了確定公共利益的范圍，但由于公共利益的概念的不確定性使得公共利益的范圍無法由法律明確規(guī)定，因此從程序上對公共利益范圍進(jìn)行控制是個不錯的選擇。公共利益的形成是一個公共決策的過程，要保證最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和正確性，決策過程必須向公眾公開，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和意見表達(dá)權(quán)。

（三）科學(xué)的利益衡量機(jī)制

1.對征收必要性的利益衡量

由于國有土地上房屋的征收是對財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)權(quán)的處分，是為了公共利益而使個別人受到損害，對征收的必要性就要謹(jǐn)慎考慮。這也是行政法比例原則的體現(xiàn)，所謂的必要性，就是要對行政行為所要實(shí)現(xiàn)的目的和人們因此遭受的損失進(jìn)行考量，要求征收這種公權(quán)力行使即使是為了公共利益，也要考慮征收是否是不得已的最后手段。

2.公平合理補(bǔ)償?shù)睦婧饬?/p>

德國憲法的征收補(bǔ)償原則經(jīng)歷了從19世紀(jì)的全面補(bǔ)償理念到魏瑪憲法的適當(dāng)補(bǔ)償，到二戰(zhàn)后基本法的公平補(bǔ)償原則，可見德國立法者強(qiáng)調(diào)征收是因公益所要求，不得違反平等原則來侵犯人民，因而，倘再于補(bǔ)償額中予以人民不利益，則形成“雙重負(fù)擔(dān)”，故雖然德國的基本法中有關(guān)征收補(bǔ)償必須經(jīng)過公益及私益之公正衡量程序，然而，這個原則已被以注重財產(chǎn)權(quán)人之完全損失為著眼點(diǎn)的“市價補(bǔ)償”原則所取代，故名存實(shí)亡。德國1949年基本法強(qiáng)調(diào)征收補(bǔ)償?shù)牟豢苫蛉毙?，征收之法律必須?guī)定了補(bǔ)償條款，方得有效存在及適用。人們耳熟能詳?shù)拿绹膽椃ㄐ拚敢?guī)定：任何人民不得“未經(jīng)正常法律程序，而被剝奪其生命、自由及財產(chǎn)權(quán);私有財產(chǎn)亦不得在未予以公正補(bǔ)償后，予以公用征收”?？梢钥闯雒绹鴳椃▽谜魇帐紫韧ㄟ^正當(dāng)程序的限制來防止政府對公民私有財產(chǎn)的侵犯，其次必須給予公正補(bǔ)償以恢復(fù)因征用帶來的損害。

在國有土地房屋征收與補(bǔ)償過程中，被征收人是一個做出犧牲的群體，那么被征收人當(dāng)然應(yīng)該享有公平合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，更重要的是要有完善的程序來保障其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?？梢哉f公平合理的補(bǔ)償是征收程序中必不可少的一個環(huán)節(jié)，是對財產(chǎn)所有權(quán)保障的重要方式，因此從法律角度出發(fā)，征收、補(bǔ)償和財產(chǎn)權(quán)的保障是不可分割的。

〔1〕鄭賢君.公共利益的界定是一個憲法分權(quán)問題——從Eminent Domain的主權(quán)屬性談起〔J〕.法學(xué)論壇，2005，（1）.