從歷史看當(dāng)今的政商關(guān)系

本刊綜合

在中國，政商關(guān)系自古就是一個既復(fù)雜又敏感的問題，可謂剪不斷理還亂。早在古代，政商關(guān)系便捆綁在了一起，不過當(dāng)時的模式比較簡單，政府壟斷鹽鐵、礦山、海貿(mào)等暴利行業(yè)，或授予商人經(jīng)營，或直接被官員占有。這樣的模式制造了無數(shù)的財富神話，漢代桑弘羊，宋代淮揚鹽商，明代崛起的晉商，清朝十三行的伍秉鑒便是其中佼佼者。十八大以來，隨著一批批官員落馬，不良“政商關(guān)系”更是為人詬病。國家能源局原局長劉鐵男、全國政協(xié)原副主席蘇榮、鐵道部部長劉志軍、山西“塌方式腐敗”……毫不夸張地說，每一位落馬官員背后都有商人的影子。在經(jīng)濟領(lǐng)域已取得重大成就、且“發(fā)展”話語依舊正確的當(dāng)今中國，政商博弈卻呈愈演愈烈之勢，政商關(guān)系也遭遇了近乎空前的批判與質(zhì)疑。

官商關(guān)系究竟要如何處理？因為復(fù)雜，所以很難回答。這既是一個價值觀的問題，更是一個技巧性問題。曾有人比喻二者關(guān)系為“離不開，靠不住”，這無疑是對二者最為恰當(dāng)?shù)拿枋?。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟當(dāng)然離不開企業(yè)，企業(yè)要獲得資源與成長，必然需要尋求政府支持。只是，這種關(guān)系之間，必須有一條鮮明的底線，一旦跨越了公共利益的紅線，這種關(guān)系必然將走向危險的邊緣。

習(xí)總書記強調(diào)：“官”“商”交往要有道，相敬如賓，而不要勾肩搭背、不分彼此，要劃出公私分明的界限。這并不是要“官”“商”形同陌路，不相往來。而是要建立“君子之交”“相敬如賓”的健康合理的政商關(guān)系。官有權(quán)，商有錢，官商健康合作，絕不是僅僅靠其中的某個群體。純潔的政商關(guān)系中，“一個巴掌拍不響”，而是要靠雙方的良性互動。

政商關(guān)系的前世今生

費正清曾說過：“中國可能選擇的道路，各種事件必須流經(jīng)的渠道，比我們能夠輕易想象到的更窄?！痹跀?shù)千年的文明史上，中國的政商關(guān)系就始終運行在這條“更窄”的道路上，任憑政權(quán)更替、制度變遷、乃至主流意識形態(tài)的重鑄，其固有邏輯卻如同晝夜輪替，在固定的領(lǐng)域中持續(xù)發(fā)揮著難以逆轉(zhuǎn)的作用。

歷史上的政商關(guān)系

政商關(guān)系，古已有之。在傳統(tǒng)中國，我們不能排除存在商人個體與官員的利益合作。我國古代就有商人“交通王侯，力過吏勢，以利相傾，千里游敖，冠蓋相望”的描述。

商業(yè)的誕生，幾乎與文明同時，其對于社會正常運轉(zhuǎn)的重要作用顯而易見。然而，商人群體以其極強的空間流動性和財富積聚能力（經(jīng)濟實力的提升必然導(dǎo)致更多的政治訴求），終為中國古代專制王朝所難容。國家土地所有制之下的全民務(wù)農(nóng)，可以提供穩(wěn)定的賦稅和勞役，是專制王朝維持統(tǒng)治的必要條件。作為“士農(nóng)工商”中的最低層級，商人群體及其事業(yè)難以被納入“以農(nóng)為本”的政治經(jīng)濟體制和地主一一農(nóng)民的二元社會結(jié)構(gòu)，縱然對基于社會需求的物資流通有積極貢獻，但并不構(gòu)成維持國家機器運轉(zhuǎn)和專制統(tǒng)治延續(xù)的第一要素。

因此，統(tǒng)治集團對于商人群體及其事業(yè)，采取明知其作用而卻刻意壓制的態(tài)度，導(dǎo)致正常的商業(yè)經(jīng)營活動被人為地劃入灰色地帶。古代中國商人在這狹窄且備受質(zhì)疑的灰色地帶中，在大一統(tǒng)政權(quán)全面壟斷社會核心資源的局面下，無可選擇地擁入政治的懷抱，以尋求事業(yè)發(fā)展的所需資源和自身活動的合法依據(jù)。

中國古代的商業(yè)史，某種程度上就是一部政商博弈史。弱勢一方的商人群體始終在探索如何與政治保持合適的距離，猶如在鋼絲上苦苦尋找平衡支點。

晚清時期著名的“紅頂商人”胡雪巖堪稱搞定政商關(guān)系的典范。他雖為商人，但發(fā)跡以及鼎盛與政界要人的庇護有著密不可分的關(guān)系，與王有齡、左宗棠之間建立了無比深厚的特殊交情。他先借助王有齡開錢莊，又以左宗棠為靠山創(chuàng)辦胡慶余堂，為西征籌借洋款，恢復(fù)因戰(zhàn)事而終止的牛車，為百姓、為國家做出了一定的貢獻，從而一步步走向事業(yè)的巔峰。如果說胡雪巖是徽商成功的縮影，那么他的成功經(jīng)歷也透視出了中國古代政商關(guān)系的精髓，即“官商聯(lián)盟”。通過這種官商聯(lián)盟，胡雪巖獲得的商業(yè)利益，一般商賈難以望其項背。我們也可以聯(lián)想到其他成功的商人。喬家光前裕后、大富大貴，關(guān)鍵是在慈禧西逃時獻金，自此以后“錢途”廣開、日進斗金。一言以蔽之，中國古代的著名富豪中，從范蠡、呂不韋到沈萬山，其成功的一個共同要訣，就是官商一體。商人們看中的是官員可以利用權(quán)勢將政策向他們傾斜，通過錢權(quán)交易的形式獲得某些特權(quán)，如特許經(jīng)營權(quán)、資源壟斷權(quán)等。最具有代表性的例子就是古代中國的“鹽鐵官營”，行政性壟斷的官商一體十分盛行，結(jié)成攻守同盟的官商們獲得的利益難以想象。

但正如古語有云：福兮禍之所伏。胡雪巖這樣一位風(fēng)光無限，其最終的失敗，卻也是由官場后臺的坍倒和官場的傾軋所致。由“官”主導(dǎo)的政商關(guān)系存在的不穩(wěn)定性與不可靠性，往往讓商人成為官場之爭的犧牲品。從歷史上第一個商人王亥，到晚晴的胡雪巖，他們戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地拿捏著那個距離的尺度，結(jié)果卻是悲劇不斷，讓人絕望——太遠，無法享受政治蔭蔽帶來的活動空間；太近，官場的風(fēng)吹草動對于商人而言卻足以致命。

成敗皆由經(jīng)濟

近代西方殖民勢力的入侵，推動了中國商業(yè)社會的蘇醒，民族資產(chǎn)階級作為一股獨立的政治經(jīng)濟力量登上歷史舞臺，然而受自身實力和當(dāng)時中國政治社會格局所限，卻又不得不在地方軍閥或外來勢力中二選其一以求庇護。新中國成立后，民營經(jīng)濟被國有經(jīng)濟全面取代，曾短暫存在于民國時期的中國企業(yè)家群體暫時全體退場。1978年后，經(jīng)濟建設(shè)作為解決中國問題的終極手段，被上至黨和國家、下至社會大眾一致視為頭等要務(wù)。在中國改革開放的鴻篇巨制中，兩條主線貫穿始終——國有經(jīng)濟的改革和民營經(jīng)濟的發(fā)展。

應(yīng)該說，自1978年經(jīng)濟建設(shè)重新被置于中心地位起，中國民營經(jīng)濟的發(fā)展和商人群體的壯大，享受的是一個相對寬松甚至受到鼓勵的環(huán)境。從1980年代的“有計劃的商品經(jīng)濟”，到1992年的“社會主義市場經(jīng)濟”，再到2001年的“七一講話”鼓勵私營企業(yè)主人黨、2004年“保護私有財產(chǎn)入憲”、2007年《物權(quán)法》通過，回顧國家在話語層面上的口號和政策可以發(fā)現(xiàn)，私營經(jīng)濟以及私營企業(yè)主在整個國家政治和經(jīng)濟架構(gòu)中的合法性，總體而言是一個漫長的、逐漸被承認的過程。

在過去的35年里，政治經(jīng)濟環(huán)境雖有波動，但各級政府——尤其是縣一級的地方政府在大部分時間里，對本地的私營經(jīng)濟持鼓勵和扶持的態(tài)度。長期以來，GDP的增長是官員仕途進步重要甚至最重要的考核指標，而私營經(jīng)濟對CDP的貢獻不言而喻，因此招商引資、稅收優(yōu)惠、政治犒賞等政府行為從沿海的開放前沿被復(fù)制到全國各地。同時，大多數(shù)的私營企業(yè)主也會將與官員處好“關(guān)系”視為成功的保障，對于尋求官方非正式的庇護或正式的政治頭銜樂此不疲。地方政府與私營經(jīng)濟之間的聯(lián)結(jié)，雖曾受到如賤賣國有資產(chǎn)或壓迫勞工等質(zhì)疑，且確實在一些地方加深了社會不公甚至引發(fā)動蕩，但這一模式在中國傳統(tǒng)的政商關(guān)系框架內(nèi)，實現(xiàn)了企業(yè)主和政府官員在發(fā)展經(jīng)濟的共同目標捆綁之下，互取所需共同創(chuàng)業(yè)，助推了這一時段中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展。而經(jīng)濟的增長和財富的膨脹，既為中國各領(lǐng)域的發(fā)展提供了巨大支撐，也為之后新時期政商關(guān)系所暴露的問題埋下了伏筆。

早在改革開放初期，政府、國有資本與民營資本的奪利現(xiàn)象即已存在，終致大批民營企業(yè)精英的黯然退場。進入21世紀后，政商之間的不諧之音愈發(fā)增多。從2004年“陜北油田事件”，到2008年四萬億刺激計劃給國有資本輸血的爭論，再到企業(yè)家用網(wǎng)絡(luò)、視頻等來反制、舉報官員的事件頻發(fā)。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，中國積累了數(shù)目駭人的經(jīng)濟存量，如何“分蛋糕”成了政商同盟出現(xiàn)裂痕的一大誘因，政企界線、產(chǎn)權(quán)糾紛、國進民退，一次次拷問著體制的容度和改革的本衷。而后當(dāng)私營經(jīng)濟在一些地方不再是單一的，甚至不再是最重要的財政來源，國家支持的利益集團與私營經(jīng)濟利益之間的矛盾激化則更為明顯。

更重要的是，在政商領(lǐng)域之外，改革開放成果的分配不均導(dǎo)致社會分化和階層固化，大批社會成員將對現(xiàn)狀的不滿轉(zhuǎn)化為對改革本身的質(zhì)疑，帶有“原罪”的政商關(guān)系時常受到全社會的集體批判，政商勾結(jié)下的腐敗案件亦往往成為社會戾氣發(fā)泄的爆點。透過數(shù)據(jù)看中國政企關(guān)系

正如上文所述，在過去35年的發(fā)展中，中國經(jīng)濟發(fā)展取得舉世矚目的成績。由此，新時代的中國企業(yè)家群體也由此誕生并迅速壯大，愈發(fā)成為中國經(jīng)濟乃至政治領(lǐng)域一支不可忽視的力量，以精英的面目現(xiàn)身于媒體和公眾視野。但同時，近幾年，中國的商界領(lǐng)袖也紛紛就當(dāng)前的政商關(guān)系發(fā)表過感悟，從柳傳志的“在商言商”，到王健林的“親近政府，遠離政治”，再到馬云的“一直談戀愛，始終不結(jié)婚”，諱莫如深之下是企業(yè)家群體性的困惑與忐忑。

從中國反腐的數(shù)據(jù)來看，官商勾結(jié)的腐敗模式將政企關(guān)系逼人險境。據(jù)對2000-2014年795個副廳級以上貪官案例的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，大約95%的貪腐官員涉及接受商人賄賂。官員的權(quán)力和商人的金錢、物質(zhì)或美女之間的交換，幾乎是所有貪污腐敗的標準模式。例如，原國家發(fā)改委副主任劉鐵男，在2002-2012年利用其在原國家計委和國家發(fā)改委的職務(wù)便利，為山東南山集團有限公司董事長宋作文等人在項目審批等方面謀利，單獨或與其子劉德成共同收受350多萬元賄賂。

毫不夸張地說，幾乎每一個腐敗的官員背后都至少有一群參與腐敗的商人。就在王健林的談話發(fā)表之后幾天，原陜西首富、金花企業(yè)股份有限公司董事長吳一堅應(yīng)有關(guān)部門要求，“協(xié)助調(diào)查”，導(dǎo)致該上市公司停牌。在高壓反腐運動之下，不知道還有多少首富們正在為波詭云譎的政企關(guān)系而惶恐不安？作為政府座上賓的首富們尚且難以把握政企關(guān)系，無數(shù)中小企業(yè)主們又如何能夠在政企關(guān)系方面游走自如？

而從另一方當(dāng)事人企業(yè)主的角度看，與政府官員打交道已經(jīng)成為企業(yè)經(jīng)營的高難度“必修課”。一方面，企業(yè)主希望官員來本企業(yè)考察工作，這樣可以從政府那里得到更多重視和支持。另一方面，企業(yè)主與官員打交道又要耗費大量的時間和金錢。

根據(jù)世界銀行2005年對中國大陸30個省份12000多家企業(yè)的調(diào)查數(shù)據(jù)，每個企業(yè)平均每年大約要花58天和政府的四個主要部門（稅務(wù)、公安、環(huán)保、勞動與社會保障）打交道，占全年時間的大約六分之一。其中前5%的樣本企業(yè)，每年要花170天與政府部門打交道，占全年時間的近一半。更嚴重的問題在于，只要在中國經(jīng)營企業(yè)，對這些強勢政府部門，企業(yè)主不僅“惹不起”，而且“躲不起”。經(jīng)濟學(xué)家的研究證明，通過與政府部門打交道來構(gòu)建政企關(guān)系，實質(zhì)上是一種強加給企業(yè)的“時間稅”，對于企業(yè)效率的提高并無幫助。復(fù)雜政企關(guān)系背后的制度根源

是不是只有中國的企業(yè)要處理政企關(guān)系？當(dāng)然不是。發(fā)達國家的企業(yè)同樣要處理政企關(guān)系，例如，通過聘請政府官員或議員擔(dān)任企業(yè)的董事、高管或顧問來為企業(yè)謀利，美其名日“政治關(guān)聯(lián)”。然而，相比較于在法治框架下可預(yù)見、可處理、可問責(zé)的發(fā)達國家政企關(guān)系，中國復(fù)雜的政企關(guān)系確有其特殊的背景和原因。

第一，信息不對稱，政策不透明。法治社會的一個主要特征，就是政府的行為完全處于法律框架之下，所有財政預(yù)算、政府決策過程是公開、透明的，因此納稅人才可以有效監(jiān)督政府。而中國仍然處于轉(zhuǎn)型時期，不僅政府的決策過程不夠透明，決策的結(jié)果（政策）也有很多不為普通人所知道。

舉例來說，中國各級政府及其各個部門有名目繁多的補貼，光是一個中央部委恐怕就有幾百種乃至上千種補貼。相信多數(shù)人并不知道，原來飼養(yǎng)種豬有政府補貼，種植大棚蔬菜有政府補貼，買挖掘機也有政府補貼。但是絕大多數(shù)人并不清楚這些政府補貼的范圍和申請程序，相關(guān)信息很多都沒有及時、準確地公布，因而最終那些擁有信息優(yōu)勢的人獲得了政府補貼，而這些人未必是最需要補貼的。

在政府和企業(yè)之間存在嚴重信息不對稱的前提下，如果一個商人遠離政府，就是遠離信息，就是遠離商機，最終很可能遠離市場。不接觸政府官員，就無法獲得信息和各類優(yōu)惠政策；但與政府官員走得太近，一旦東窗事發(fā)，恐怕就要跟著官員身陷囹圄。這樣的政企關(guān)系讓企業(yè)主如履薄冰，如臨深淵，的確比博士后的學(xué)問還復(fù)雜。

第二，權(quán)力對微觀經(jīng)濟干預(yù)過多，且官員的自由裁量權(quán)太大。中國最大的國情就是人多資源少，再加上是一個發(fā)展中國家，因此政府特別希望通過“集中力量辦大事”實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略。這一邏輯的必然后果就是政府對微觀經(jīng)濟干預(yù)過多，而不是像發(fā)達國家一樣僅進行宏觀調(diào)控。

政府干預(yù)微觀經(jīng)濟本身就不好，更不好的是政府官員對微觀經(jīng)濟的干預(yù)還具有很大的自由裁量權(quán)。例如，一個企業(yè)的投資項目，政府有關(guān)部門可以批準，也可以不批準；可以快點批準，也可以慢點批準；可以多批準幾個，也可以少批準幾個。所有這些做法，都可以在政策上找到依據(jù)，都是“合法”的。

在中國這種“有管制的市場經(jīng)濟”（吳敬璉語）環(huán)境下，一個商人要上項目，做投資，就必須和政府官員打交道、做“朋友”，而且必須打點上上下下所有部門， “閻王小鬼”一個都不能少。否則，“縣官不如現(xiàn)管”，就會出現(xiàn)《中國紀檢監(jiān)察報》所描述的“—個普通辦事員能左右項目的落地，一個處長的權(quán)力能大到?jīng)Q定一個企業(yè)的死活”這樣扭曲的現(xiàn)象。于是，工資低、管制權(quán)力大的官員，和收入高、被管制的商人之間，就存在一種互惠的交易關(guān)系，腐敗的溫床早已鋪就，就等官商勾結(jié)狼狽為奸了。

當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)力缺乏監(jiān)督時，政企合謀是必然的結(jié)果，官商不可能各安其道、各走各路。這就是一個典型的囚徒困境：守規(guī)矩的商人若不與官員搞關(guān)系、做交易，必然被不守規(guī)矩的不良商人打敗，最終大家一起陷入“所有人都有罪”的困境。

第三，官商之間從來不是平等的契約關(guān)系。即便政府政策不透明，官員深度干預(yù)微觀經(jīng)濟，如果官員和商人之間是對等的契約關(guān)系，那么商人至少可以通過法律來保護自己的合法權(quán)益，做到獨善其身。遺憾的是，在當(dāng)下中國，這樣的條件從來就不具備。

正如上文所述，中國自古以來，商人和官員就不是平等的地位。至少可以追溯到秦朝以后，“士農(nóng)工商”的地位格局就已經(jīng)奠定，并且兩千多年以來也沒有根本根本改變。我們在山西喬家大院里看到的檔案表明，即便在商人地位有所上升的晉商時期，山西商人賺錢之后一定要給自己的祖上、自己以及兒子花錢買一個沒有實職的官銜，以便提高社會地位。某種程度上，這與今天的企業(yè)主努力爭取“人大代表”“政協(xié)委員”的身份并無本質(zhì)區(qū)別。

那么，為什么歐洲的商人地位較高并且可以推動近代資本主義的發(fā)展呢？經(jīng)濟學(xué)家的研究表明，這取決于各國在貿(mào)易中的比較優(yōu)勢。英國是海洋國家，比較依賴國際貿(mào)易，這種高風(fēng)險、長時期和遠距離的貿(mào)易活動不是政府的比較優(yōu)勢，因而凸顯了商人的地位。大西洋貿(mào)易和商人的力量，共同促成了之后的“光榮革命”和工業(yè)革命，使英國成為19世紀的世界頭號強國。反觀中國，由于幅員遼闊，又是內(nèi)陸國家，重農(nóng)抑商就成為歷代統(tǒng)治者的不二選擇，商人從來就沒有發(fā)展成為獨立的階層，而是依附于官府，當(dāng)然就不可能形成對等的官商關(guān)系。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，這必然要求中國的政企關(guān)系或者官商關(guān)系正常化、對等化。在短期內(nèi)，如果反腐敗行動變得更加規(guī)范化、法治化，同時政府取消更多無效率的管制政策，那么政企關(guān)系有望進一步純化。

政商關(guān)系再定義

早于2013年，習(xí)近平總書記在全國兩會期間就曾告誡各級領(lǐng)導(dǎo)：“官”“商”交往要有道，相敬如賓，而不要勾肩搭背、不分彼此，要劃出公私分明的界限。

“道”即規(guī)則，是治理政商關(guān)系之本。新型政商關(guān)系的建立，應(yīng)將焦點集中于“技術(shù)”層面的制度設(shè)計。十八屆三中全會提出，要發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，此可視為新型政商關(guān)系的核心思路。

讓市場發(fā)揮更大的作用，是中國經(jīng)濟體制改革的應(yīng)有之義。然而，由于規(guī)則的缺位和利益的召喚，“有形的手”的力量一度急劇膨脹，隱約呈現(xiàn)超越計劃經(jīng)濟時代之勢。其結(jié)果是，政府干預(yù)越多，市場自生功能就越弱、繼而反過來“證實”了更多政府干預(yù)的正確性，形成惡性循環(huán)。在這一過程中，政府權(quán)力不斷擴張，尋租空間日益增長，腐敗的廣度和烈度都在跳躍式發(fā)展。

腐敗的日趨嚴峻，標志著既有的政商關(guān)系已然走入了困境。其惡果不僅在于政風(fēng)敗壞和市場自生機能的萎縮，亦非僅僅在于地方政府異化為“逐利主體”。當(dāng)以權(quán)逐利成為權(quán)力心照不宣、見怪不怪的運行機制，以利逐權(quán)被視為企業(yè)家觸角敏銳、長袖善舞的當(dāng)然注釋，便意味著一種極難再生的稀缺資源——政府的權(quán)威資源的過度透支，而這種資源無疑是保障改革順利推進、社會穩(wěn)定發(fā)展的最關(guān)鍵因素之一。

排除官員與企業(yè)家的自我修養(yǎng)和個人品德因素，政商關(guān)系的本質(zhì)，歸根結(jié)底理清是政、商在資源配置的作用中的輕重關(guān)系。在官場和市場中徹底厘清邊界、肅清規(guī)則，則是建立新型政商關(guān)系的基礎(chǔ)。李克強總理在首次政府工作報告中，將“深入推進行政體制改革”，看作是“政府的自我革命”，也提及要“以壯士斷腕的決心、背水一戰(zhàn)的氣概，沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬”。這表明國家領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)對此有了清醒的認識。

畸變的政商關(guān)系，是桌面下的權(quán)貴利益集團的與民爭利，損害的是企業(yè)的未來乃至公共社會的整體福利；新型、健康、長久的政商關(guān)系，是在桌面上尋找政商之間健康的利益合集，將長期目標優(yōu)先于短期利益，以公共利益為共同訴求。長期來看，要構(gòu)建正常的、符合法治精神的政企關(guān)系，就必須不斷提高政府決策過程和結(jié)果的透明度，減少官員的“信息租金”，同時限制和規(guī)范權(quán)力的運行過程，此外還要繼續(xù)加大對外開放。臺面上的公開博弈和臺面下的秘密博弈、“顯規(guī)則”與“潛規(guī)則”的此消彼長，正是法制文明與政治文明的高下所在。

中國亟須基于現(xiàn)代法治社會下，基于與商各自性質(zhì)和需求的認知，以追求良性互動、合作共贏、共同發(fā)展、造福社會為取向的新型政商關(guān)系。正如鄭永年所說，“不是要沒有關(guān)系，是要真正做到淡如水的君子之交?！闭剃P(guān)系真能若君子之交，又何必決絕講分手。只是這種關(guān)系的重新厘清，仍需高超的改革手法和藝術(shù)。

如果有一天，中國最聰明的人才不是如過江之鯽般涌向政府，而是川流不息地融入商場，那一天中國的政企關(guān)系就正?；?，官員和商人便各盡其才、各得其所了。