中央“一號文件”的土改戲份

2月第一天，中央“一號文件”下發(fā)，依然聚焦“三農(nóng)”。“如果說2014年農(nóng)業(yè)工作的重點是中央政府完善頂層設計，花大力氣連續(xù)出臺了一系列改革文件的話，那么2015年中國農(nóng)業(yè)工作的第一要務就是將這些文件落到實處?！?/p>

“一號文件”中，土改戲份依然是焦點中的焦點。從土改的法制建設精神，到“三塊地”（即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地、農(nóng)村宅基地）的改革方向，甚至是資本市場土改概念股的異常活動，都是市場關注熱點。

土改新精神：

“重大改革必須于法有據(jù)”

習近平總書記多次強調(diào)，要在法治軌道上推進改革，重大改革必須于法有據(jù)。農(nóng)村改革直接涉及中國超過半數(shù)的人口和土地，不可謂不重大，法治怎能缺席？

在原國務院研究發(fā)展中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長徐小青看來，與去年“一號文件”相比，今年很明顯的變化是加入了法制建設的部分，這也是黨的十八屆四中全會“依法治國”的要求在農(nóng)村領域的體現(xiàn)，“從農(nóng)村的土地制度、農(nóng)民權益保障、市場運行制度等方面改革來看，農(nóng)村改革確實需要法律保障，以從根本上保障農(nóng)民權益”。

“全面深化農(nóng)村改革，要穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革試點。推進農(nóng)村土地制度改革，必須守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這‘三條底線?！蹦壳埃醒腙P于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點的指導意見已經(jīng)出臺。這“三塊地”的改革，涉及重要法律的調(diào)整，涉及重大利益的調(diào)整，涉及農(nóng)村重要制度的完善，牽一發(fā)而動全身。

據(jù)了解，中央將在國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)以及58個全國農(nóng)村改革試驗區(qū)部署試點?！笆紫缺仨毭鞔_的是這些改革都是試點，要在全國范圍之內(nèi)選擇一些有條件、有基礎的縣級行政單位來承擔改革試點的任務?！表n俊表示，“2017年年底之前主要是推進搞好‘三塊地改革的試點，試點任務到2017年完成。”

法律的“立改廢”對土地制度改革的順利推進是一個非常必要的條件。

“以往很多改革都是在現(xiàn)有法律基礎上改，但大的改革很可能就要突破現(xiàn)有的法律法規(guī)，這是以往改革的最大難點，好多地方因此改革不下去?！敝袊嗣翊髮W公共管理學院副院長嚴金明認為，判斷改革成敗的標準不一定是已有的法律，而應該看是否符合法理的本質(zhì)和法律的精神。改革就要破除阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關系以及上層建筑的法律制度，應該鼓勵大膽探索，允許探索中采取的解決新問題、新情況的措施辦法，以有利于生產(chǎn)力的發(fā)展和有利于農(nóng)民增加收入為標準，少評論、少指責、少追究，并給機會允許改進完善。因此可以這么說，這次農(nóng)村土地改革的力度更大，環(huán)境更寬松?！?/p>

集體經(jīng)營用地：

盡可能地走市場化道路

如何界定“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地”，是關乎可入市土地范圍的關鍵問題。

對此，體制內(nèi)外曾有“按入市后用途”、“按現(xiàn)狀已作經(jīng)營性使用”、“允許整理閑置宅基地調(diào)整為經(jīng)營性用地”、“原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”等不同意見。最終，可入市的土地，仍然定為“符合規(guī)劃和用途管制的”集體經(jīng)營性建設用地（主要為原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地），比重不超過農(nóng)村建設用地總量的10%。

十八屆三中全會首提“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！钡珡膶嶋H推進情況看，由于事關重大，這一改革堅持審慎、穩(wěn)妥原則。

2015年中央“一號文件”針對集體經(jīng)營性建設用地入市，文件由去年的“允許”變?yōu)椤百x予”，可以理解為政策上的賦權?？梢哉f，改革更前進了一步。

在中國社科院研究員王小映看來，農(nóng)村集體經(jīng)營性用地若要入市，肯定要和城鎮(zhèn)國有經(jīng)營性建設用地市場并軌。首先體現(xiàn)在，同樣可以通過出讓、租賃、入股三種方式進入市場;農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓后，還可以和國有出讓土地一樣進行轉(zhuǎn)讓?！斑@意味著，將來經(jīng)營性建設用地不管是國有還是集體所有，將實行統(tǒng)一的使用管理制度，建立統(tǒng)一的一級市場和二級市場”。

“現(xiàn)在已經(jīng)到了必須推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革以解決城鄉(xiāng)綜合發(fā)展問題的關口。一方面，城鎮(zhèn)化所需的建設用地規(guī)模受到抑制，既受當前土地儲備規(guī)模存量所限，又無法突破18億畝耕地紅線的硬性約束;另一方面，城鎮(zhèn)化背景下的‘三農(nóng)問題特殊而復雜，農(nóng)村大量中青年勞動力常年外出務工，多地農(nóng)村出現(xiàn)了‘空心化的趨勢，實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村繁榮，首先需要建設好與管理好新時代下的新農(nóng)村?！?/p>

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥認為，實際上高層的改革意圖還是要盡可能地走市場化的道路，征地方面要盡可能地減少政府的參與，通過市場化手段解決征地環(huán)節(jié)利益分配不均;而普遍存在的土地價值難以公平分給農(nóng)民，將在市場化過程中提升農(nóng)民收入。

宅基地：

強調(diào)農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)

在宅基地方面，文件首提“改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機制”。

國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究室主任張云華認為，“福利分配，免費使用”是農(nóng)民住宅用地取得與使用制度，國家在很大程度上保護了廣大農(nóng)民的居住權利，與此同時，這種制度也造成許多農(nóng)村中存在“一戶多宅”和空心村現(xiàn)象，大量宅基地被閑置浪費。

“近年來，數(shù)億農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)定居，未來若干年還將有上億農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)居住，越來越多的農(nóng)宅將空置。在此背景下，農(nóng)民住宅用地取得方式有必要進行改革?！?/p>

張云華認為，“一方面應重點鼓勵農(nóng)民利用農(nóng)村中原有的空閑農(nóng)宅，對農(nóng)民利用閑置農(nóng)宅給予獎勵或補貼，以經(jīng)濟激勵來變廢為寶，節(jié)約土地。另一方面，應該試點宅基地有償取得與有償使用制度。”

中國農(nóng)業(yè)大學土地資源管理系主任朱道林認為，“進城落戶農(nóng)民的宅基地在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，主要是考慮保證農(nóng)村住房重點在于保障安居問題，目的是防止農(nóng)村土地改革引起過度資本化，導致宅基地基本居住功能受到?jīng)_擊?！?/p>

然而有觀點認為，宅基地在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)對于農(nóng)民財產(chǎn)價值實現(xiàn)不多。

朱道林則認為，“農(nóng)村宅基地畢竟是居住功能，沒有必要過分追求土地資本的價值。土地資本價值過高，對經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域發(fā)展都是不利的?！?/p>

土地改革試點意見也強調(diào)農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)，如果農(nóng)民認為市場價值不合適，可以不流轉(zhuǎn)。依照農(nóng)民自愿原則，確保改革不傷害農(nóng)民利益。

（《國際金融報》2015.2.16 吳婧/文）