限牌與中國(guó)城市“路權(quán)”困局

陳文豹

8月15日中午11時(shí)29分30秒，王女士的雙眼緊盯著電腦屏幕，舍不得眨一眨。

這是她第十一次參與對(duì)上海車(chē)牌的爭(zhēng)奪。

她并不孤單，因?yàn)楹退谕粭l“戰(zhàn)壕”里的“戰(zhàn)友”超過(guò)16萬(wàn)人，足以打一場(chǎng)相當(dāng)規(guī)模的戰(zhàn)役，目標(biāo)對(duì)象是7454張上海牌照。換句話說(shuō)，成功概率為4.47%，相當(dāng)于22個(gè)人爭(zhēng)奪一塊上海車(chē)牌。

這個(gè)概率比上個(gè)月又低了一點(diǎn)，因?yàn)?月份參與滬牌拍賣(mài)的人數(shù)比7月份又增加了637人。

來(lái)看看6月份的情況：投標(biāo)人數(shù)172205人，為上海實(shí)施私車(chē)額度投標(biāo)拍賣(mài)制度以來(lái)最多，當(dāng)月中標(biāo)率為4.32%，相當(dāng)于23個(gè)人爭(zhēng)奪一塊上海車(chē)牌。

再看看7月份的情況：投標(biāo)人數(shù)166302人，當(dāng)月中標(biāo)率4.53%。

11時(shí)29分55秒，王女士的手有點(diǎn)顫抖，只是本能地在界面右方“+300元”的按鈕上按了一下，輸入驗(yàn)證碼后，急急地發(fā)送了出去，完全沒(méi)看清自己到底打了什么價(jià)格，便幾乎癱軟在椅子上。

她焦急地等待著結(jié)果。然而，上海國(guó)拍公司的拍牌結(jié)果查詢頁(yè)面依然顯示的是“您沒(méi)有成交”，毫無(wú)表情的五個(gè)字。

根據(jù)上海國(guó)拍公司公布的信息，2015年8月份個(gè)人非營(yíng)業(yè)性客車(chē)額度投標(biāo)拍賣(mài)結(jié)果揭曉：最低中標(biāo)價(jià)82600元，比7月下跌500元，平均中標(biāo)價(jià)82642元，比7月下跌529元。投標(biāo)人數(shù)166939人。

價(jià)格跌了，“一牌難求”依舊，王女士需要再等一個(gè)月，再等新一場(chǎng)“滬牌爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。她已經(jīng)習(xí)慣了這一切，習(xí)慣了為“最昂貴的鐵皮”所付出的努力。

限牌“朋友圈”不斷擴(kuò)大

1994年，上海借用新加坡的拍賣(mài)模式，對(duì)新增客車(chē)額度實(shí)行拍賣(mài)制度——對(duì)私車(chē)牌照實(shí)行有底價(jià)、不公開(kāi)拍賣(mài)的政策，購(gòu)車(chē)者憑著拍賣(mài)中標(biāo)后獲得的額度，可以去車(chē)管所為自己購(gòu)買(mǎi)的車(chē)輛上牌。這可以說(shuō)是中國(guó)城市限牌的濫觴。但是，上海的車(chē)牌拍賣(mài)制度，從一開(kāi)始就在爭(zhēng)議中行進(jìn)。

值得注意的是，在上海實(shí)施車(chē)牌拍賣(mài)的十多年間，中國(guó)內(nèi)地并沒(méi)有第二座城市加入限牌的行列。一直到2010年，被調(diào)侃為“首堵”的首都北京終于不堪交通日益擁堵的狀況，在2010年12月23日的市政府發(fā)布會(huì)上，以北京市政府令的形式發(fā)布了《北京市小客車(chē)數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》。《北京市小客車(chē)數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》自發(fā)布之日起實(shí)行。規(guī)定指出，小客車(chē)配置指標(biāo)將以搖號(hào)方式無(wú)償分配。市政府確定2011年度小客車(chē)總量額度指標(biāo)為24萬(wàn)個(gè)（平均每月2萬(wàn)個(gè)）。指標(biāo)額度中個(gè)人占88%，營(yíng)運(yùn)小客車(chē)占2%，其他單位占10%。 車(chē)輛上牌需通過(guò)搖號(hào)，個(gè)人買(mǎi)車(chē)每月可搖號(hào)一次。

隨后，中國(guó)限牌城市便迅速增加。雖然所處區(qū)域并非都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，但是各有各的難處，各有各的苦衷。

貴陽(yáng)

2011年7月11日，貴陽(yáng)市政府突然發(fā)出第5號(hào)令，決定對(duì)汽車(chē)牌號(hào)分段管理。這天，《貴陽(yáng)市小客車(chē)號(hào)牌管理暫行規(guī)定》在市人民政府常務(wù)會(huì)議上獲得通過(guò)，并于下午5點(diǎn)左右公布。2011年7月12日起，《貴陽(yáng)市小客車(chē)號(hào)牌管理暫行規(guī)定》開(kāi)始實(shí)施，該市將對(duì)新入戶的小客車(chē)（9座以下乘用車(chē)）核發(fā)專段號(hào)牌和普通號(hào)牌。專段號(hào)牌的年度增長(zhǎng)數(shù)量實(shí)行總量控制，受入戶限制，可以在所有道路通行；普通號(hào)牌的年度增長(zhǎng)和入戶不受限制，不能在本市一環(huán)路（含一環(huán)路）以內(nèi)的道路通行。限牌方式為搖號(hào)。

廣州

2012年6月30日，廣州市交委在市政府召開(kāi)了“關(guān)于系統(tǒng)改善城市交通及試行中小客車(chē)總量調(diào)控管理”的新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布了廣州市系統(tǒng)改善城市交通狀況的工作思路和《關(guān)于廣州市試行中小客車(chē)總量調(diào)控管理的通告》（試行一年），并于2012年7月1日零時(shí)起，對(duì)該市行政區(qū)域范圍內(nèi)中小客車(chē)試行增量配額指標(biāo)管理?！锻ǜ妗分刑岬剑涸谠囆衅趦?nèi)，全市中小客車(chē)增量配額為12萬(wàn)輛；為做好各項(xiàng)工作銜接，在2012年7月1日零時(shí)起一個(gè)月內(nèi)全市暫停辦理中小客車(chē)的注冊(cè)及轉(zhuǎn)移登記，后續(xù)各個(gè)月度平均分配增量配額。2013年6月26日，廣州市交通工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)，正式向社會(huì)發(fā)布《廣州市中小客車(chē)總量調(diào)控管理辦法》，并于2013年7月1日開(kāi)始實(shí)施，有效期為5年。新政進(jìn)行了21項(xiàng)調(diào)整，放寬了對(duì)更新車(chē)輛的排量限制、資格申請(qǐng)。限牌方式為“搖號(hào)+拍賣(mài)”。

天津

天津市政府2013年12月15日19時(shí)召開(kāi)發(fā)布會(huì)宣布，自2013年12月16日零時(shí)開(kāi)始，天津?qū)嵤o(wú)償搖號(hào)與有償競(jìng)價(jià)相結(jié)合的限牌措施，具體的小客車(chē)調(diào)控總量管理辦法將于2013年12月底另行公布。天津市機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不再新增公務(wù)用車(chē)。2013年12月16日0時(shí)起實(shí)施汽車(chē)牌照無(wú)償搖號(hào)與有償競(jìng)價(jià)相結(jié)合的限牌措施。

杭州

2014年3月25日19時(shí)，杭州市政府召開(kāi)新聞發(fā)布

會(huì)，杭州市交通運(yùn)輸管理局局長(zhǎng)范建軍宣布，從當(dāng)天零時(shí)起，杭州行政區(qū)域內(nèi)小客車(chē)實(shí)行增量配額指標(biāo)管理，增量指標(biāo)須通過(guò)搖號(hào)或競(jìng)價(jià)方式取得。

深圳

2014年12月29日傍晚17時(shí)40分左右，深圳市交委臨時(shí)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，表示將從當(dāng)日18時(shí)起，正式出臺(tái)汽車(chē)限購(gòu)政策。隨后，深圳市政府在其官方網(wǎng)站上發(fā)布消息表示，將從2014年12月29日18時(shí)起，在全市實(shí)行小汽車(chē)增量調(diào)控管理。

由于限牌“朋友圈”迅速擴(kuò)大，西安、福州、廈門(mén)等城市也傳出限牌的假新聞。2014年12月9日，河北省石家莊市交管局就市區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)限行問(wèn)題召開(kāi)座談會(huì)，相關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，此次會(huì)議只是一次征求限行意見(jiàn)的座談會(huì)，不涉及限購(gòu)以及單雙號(hào)限行，社會(huì)上有關(guān)石家莊市馬上會(huì)實(shí)施限行、限購(gòu)的傳聞純屬謠言，請(qǐng)市民不要相信。

令人眼花繚亂的政策變化

雖然國(guó)內(nèi)已有多座城市推出限牌措施，但是限牌的方式無(wú)外乎兩種模式：“北京模式”和“上海模式”。簡(jiǎn)而言之，就是搖號(hào)方式和拍賣(mài)方式。

熟悉上海車(chē)牌拍賣(mài)的人士應(yīng)該知道，最近三年用“眼花繚亂”來(lái)形容一點(diǎn)都不過(guò)分。研究三年來(lái)上海拍牌政策的種種變化，可以窺出未來(lái)拍賣(mài)方式在中國(guó)大城市限牌中發(fā)揮的作用以及局限。

筆者把2012年6月出臺(tái)的“滬牌四條”作為滬牌拍賣(mài)政策變化的起點(diǎn)，因?yàn)樵谀侵暗暮芏嗄?，拍賣(mài)上海車(chē)牌的人數(shù)雖然不斷增加，中標(biāo)率不斷降低，可政策面幾乎沒(méi)有太大的變動(dòng)。

讓我們來(lái)看看當(dāng)時(shí)的“滬牌四條”內(nèi)容：一是保持一定的機(jī)動(dòng)車(chē)額度投放量；二是自當(dāng)年7月起，將私車(chē)過(guò)戶年限從目前的1年延長(zhǎng)至3年；三是研究二手車(chē)額度交易納入拍賣(mài)平臺(tái)統(tǒng)一管理的可行性；四是研究市民提出憑購(gòu)車(chē)發(fā)票購(gòu)買(mǎi)新增機(jī)動(dòng)車(chē)額度標(biāo)書(shū)的建議。四條內(nèi)容的目的是“抑制滬牌價(jià)格過(guò)快上漲”。

2013年4月起，滬牌拍賣(mài)首次出價(jià)階段，試行增設(shè)理性出價(jià)“警示價(jià)”，高于“警示價(jià)”，系統(tǒng)不予接受。另外，投標(biāo)者通過(guò)私人、私企投標(biāo)拍賣(mài)途徑獲得的額度僅限于上海新增車(chē)輛上牌使用；而二手車(chē)市場(chǎng)除了繼續(xù)實(shí)行額度過(guò)戶限價(jià)規(guī)定外，自4月20日拍賣(mài)當(dāng)日起，二手車(chē)帶車(chē)牌轉(zhuǎn)讓后一年內(nèi)，該車(chē)不得再次辦理過(guò)戶、轉(zhuǎn)籍、退牌等二手車(chē)業(yè)務(wù)。在以后的兩年里，“警示價(jià)”設(shè)置規(guī)則和有效時(shí)間多次發(fā)生變更，沿用至今。

2014年1月起，私人、私企機(jī)動(dòng)車(chē)額度拍賣(mài)不再同場(chǎng)舉行。私企機(jī)動(dòng)車(chē)額度拍賣(mài)實(shí)行有底價(jià)競(jìng)拍，起拍價(jià)為個(gè)人投標(biāo)拍賣(mài)的成交均價(jià)。

2014年6月，上海曾兩次出臺(tái)拍牌新規(guī)，目的是約束競(jìng)拍人數(shù)：持《臨時(shí)居住證》無(wú)法參加滬牌拍賣(mài)；競(jìng)買(mǎi)人在辦理拍賣(mài)登記手續(xù)時(shí)，還需提交有效合法的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證；競(jìng)買(mǎi)人自2014年7月起通過(guò)拍賣(mài)獲得個(gè)人客車(chē)額度的，3年內(nèi)不得再次登記參加拍賣(mài)。6月出臺(tái)的滬牌新規(guī)，目的是擠掉拍牌大軍中的“水分”，讓真正需要滬牌的市民需求優(yōu)先得到滿足。結(jié)果，8月參與拍牌人數(shù)比7月份減少14548人，中標(biāo)率微升。

2014年11月1日起，將在用非營(yíng)業(yè)性客車(chē)額度（即二手車(chē)額度）納入統(tǒng)一拍賣(mài)平臺(tái)管理。在用客車(chē)額度不得擅自轉(zhuǎn)讓，持有人確需轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)納入統(tǒng)一的拍賣(mài)平臺(tái)進(jìn)行拍賣(mài)。

2015年4月15日開(kāi)始，外牌車(chē)早晚高峰禁止上上海高架時(shí)間延長(zhǎng)。4月拍牌后網(wǎng)傳“百余臺(tái)電腦一次性拍中985張滬牌”經(jīng)查不實(shí)，5月拍牌公告中明確，用輔助軟件等“非正常操作行為”將受限制，直至其本次投標(biāo)拍賣(mài)被終止。

2015年6月27日，經(jīng)過(guò)兩次“模擬考”，利用瀏覽器拍牌的新系統(tǒng)首次正式披掛上陣。

8月更值得注意的消息是，上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)對(duì)外宣布，上海7月共計(jì)上牌銷售新能源汽車(chē)4933輛，創(chuàng)下月度上牌銷售歷史新高。今年1至7月上海市共計(jì)銷售上牌新能源汽車(chē)19480輛，與去年前七個(gè)月共計(jì)銷售上牌1923輛相比，同比增長(zhǎng)900%。

根據(jù)相關(guān)政策，在上海購(gòu)買(mǎi)新能源車(chē)，可以享受免費(fèi)“綠牌”。然而，在這種免費(fèi)上海車(chē)牌方面，此前有一種說(shuō)法，到2015年底上海共將拿出2萬(wàn)張牌照額度免費(fèi)發(fā)放。但到2014年底，上海已發(fā)放免費(fèi)牌照1.1萬(wàn)張，加上今年前七個(gè)月放發(fā)的數(shù)量，已經(jīng)超過(guò)2萬(wàn)張的額度。對(duì)此，上海市經(jīng)濟(jì)信息化委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2萬(wàn)張只是根據(jù)當(dāng)時(shí)情況的一種內(nèi)部說(shuō)法，目前市民購(gòu)買(mǎi)新能源汽車(chē)的熱情很高，牌照的發(fā)放具有一定的彈性。因此，目前只要符合政策，購(gòu)買(mǎi)新能源汽車(chē)的市民申領(lǐng)免費(fèi)滬牌不受限制。根據(jù)《上海市鼓勵(lì)購(gòu)買(mǎi)和使用新能源汽車(chē)暫行辦法》，上海的鼓勵(lì)政策有效期是到2015年12月31日，此后政策是否延續(xù)還是未知數(shù)。

能夠出的牌越來(lái)越少

6月16日下午，一場(chǎng)上海市交通委的新聞發(fā)布會(huì)，透露出來(lái)的信息，將影響未來(lái)滬牌拍賣(mài)的政策走向。

針對(duì)上海國(guó)拍一家壟斷車(chē)牌拍賣(mài)的質(zhì)疑，上海市交通委社會(huì)宣傳處副處長(zhǎng)黃曉勇稱，“將對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行綜合評(píng)估，考慮選擇技術(shù)成熟、服務(wù)質(zhì)量好的企業(yè)；同時(shí)選擇什么樣的拍牌方式也在考慮之中，總之會(huì)提升拍牌質(zhì)量”。

在發(fā)布會(huì)上，當(dāng)被問(wèn)及上海私車(chē)額度拍賣(mài)將如何進(jìn)行科技創(chuàng)新時(shí)，黃曉勇說(shuō)，上海的車(chē)牌拍賣(mài)政策，需要的不僅是技術(shù)創(chuàng)新，也需要管理創(chuàng)新。上海實(shí)行私車(chē)額度拍賣(mài)以來(lái)，經(jīng)歷了從現(xiàn)場(chǎng)投標(biāo)到網(wǎng)絡(luò)投標(biāo)的發(fā)展，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)總量增長(zhǎng)起到了很好的控制作用。但隨著時(shí)間的推移和競(jìng)拍人數(shù)的增加，現(xiàn)行制度也存在一些問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)正在研究和完善后續(xù)的機(jī)動(dòng)車(chē)額度管理措施，“無(wú)論是從牌照的使用期限，還是警示價(jià)制度，都將在穩(wěn)量控價(jià)的前提下，研究制定一個(gè)相應(yīng)的釋放機(jī)制，成熟后將向社會(huì)公布?！?/p>

一位不愿透露姓名的市場(chǎng)人士直言，與其說(shuō)是“創(chuàng)新”，不如說(shuō)是“善后”?！爸鞴懿块T(mén)能夠出的牌越來(lái)越少了。說(shuō)是儲(chǔ)備政策，看樣子也只是時(shí)間問(wèn)題?！?/p>

當(dāng)然，隨后有上海媒體辟謠稱，目前，在中心城區(qū)征收擁堵費(fèi)也好，私車(chē)牌照有期限使用也好，包括外牌限行范圍和時(shí)間擴(kuò)大等，作為儲(chǔ)備政策，只是眾多治堵方案的選項(xiàng)，是否可行還要深入調(diào)查并征求民意。上海市交通委相關(guān)負(fù)責(zé)人明確表示，短期并不可行。

針對(duì)“警示價(jià)”，上海市人大代表李飛康最近提出，既然私車(chē)牌照的額度已經(jīng)實(shí)行指導(dǎo)價(jià)（警示價(jià)）競(jìng)拍，故從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)已經(jīng)沒(méi)有任何拍賣(mài)的成分，并已完全喪失了相互競(jìng)價(jià)拍賣(mài)的意義了，為了公平合理和拍賣(mài)亂象，建議以搖號(hào)的方法取得牌照。上海市交通委近日回復(fù)稱，統(tǒng)一價(jià)格后的搖號(hào)制度，是儲(chǔ)備方案之一。但是，因?yàn)樯婕暗秸麄€(gè)拍賣(mài)方式的調(diào)整，社會(huì)反映比較敏感，在解決已有問(wèn)題的同時(shí)，可能帶來(lái)新的問(wèn)題，需要進(jìn)一步作分析評(píng)估，并在更廣泛的層面進(jìn)行討論，達(dá)成共識(shí)。

一定是死結(jié)嗎？

筆者注意到，提高車(chē)輛使用價(jià)格，一直是國(guó)外城市“治堵”實(shí)招之一。倫敦市從2003年起，對(duì)進(jìn)入市中心8平方英里范圍內(nèi)的車(chē)輛，在工作日早晨7時(shí)到傍晚18時(shí)30分征收5英鎊的“進(jìn)城費(fèi)”（也稱“擁堵費(fèi)”），收費(fèi)對(duì)象為私人汽車(chē)和貨車(chē)，交通擁堵?tīng)顩r大為緩解，公交出行比例增加。

新加坡從1990年開(kāi)始實(shí)施車(chē)輛年度配額制度，牌照有效期10年。10年后，車(chē)主可按上3月移動(dòng)平均成交價(jià)直接獲得新配額；或支付一半價(jià)格，延長(zhǎng)5年使用權(quán)。牌照有效期使人們買(mǎi)車(chē)用車(chē)更為理性。

他山之石，可以攻玉。但不能忽視的是，這些城市公交網(wǎng)絡(luò)完備，管理水平較高，法制健全，市民整體素質(zhì)較好。不少專家和市民也認(rèn)為，不能一味照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，而要根據(jù)自己特點(diǎn)，大力改善城市公共交通，方便人們出行。況且，采用這些方法，還涉及到大批存量車(chē)牌使用者的權(quán)益和過(guò)渡方案，政策制定絕非易事。

2014年6月底，在“上海2040戰(zhàn)略專題系列研討會(huì)——城市交通與綠色出行”上，同濟(jì)大學(xué)交通運(yùn)輸工程學(xué)院教授陳小鴻指出，和紐約、東京等相比，上海機(jī)動(dòng)車(chē)保有量?jī)H為其1/4，但中心城區(qū)小汽車(chē)保有量和它們差不多，已接近“天花板”。因此上海對(duì)交通的要求，應(yīng)該從單純提高便捷性、快速性，轉(zhuǎn)向減量減排，降低城市發(fā)展的交通代價(jià)。上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院高工邵丹還建議，在完善軌道交通、公交的同時(shí)，還可發(fā)展公共自行車(chē)系統(tǒng)，以解決短程交通不便的問(wèn)題。

中國(guó)正快速邁進(jìn)城市化，汽車(chē)作為重要的代步工具和身份象征進(jìn)入千家萬(wàn)戶。有限的道路和土地資源，顯然很難消化迅速膨脹的需求。而作為汽車(chē)通行權(quán)象征的汽車(chē)牌照，供需失衡是必然結(jié)果，“一牌難求”是大勢(shì)所趨。本來(lái)，厘清需求、理性分流并不是非常困難的政策選擇。但是，汽車(chē)制造業(yè)是中國(guó)許多地方的支柱產(chǎn)業(yè)，成為許多地方政府的重要稅源。加上需要保障平等通行權(quán)的種種顧慮，使得車(chē)牌這塊小小的鐵皮雜糅了太多非市場(chǎng)的因素，問(wèn)題的解決變得越來(lái)越不容易。