地方政府推動PPP項目實施的探討

李家勛

摘要：文章對當前我國地方政府積極推動與社會資本合作進行了探討和分析，概況了PPP項目的發(fā)展與現狀，淺析了PPP項目開展要素，提出了PPP項目的特性和政府開展PPP項目實施建議。

關鍵詞：社會資本;PPP項目;管理服務

2014年下半年，國家發(fā)改委發(fā)布了《政府和社會資本合作的指導意見》等相關政策后，地方政府在推進與社會資本有效合作上，呈現了發(fā)展速度快、力度大、范圍廣、影響深，為破解政府融資難創(chuàng)造新的途徑。江蘇、重慶、福建和安徽等省份推出PPP（Public Private Partnership）項目總數近200個，投資總額近5000億元，隨后又有10多個省市推出PPP項目。鑒于地方政府推出PPP項目多、項目大和速度快等特性，2015年將是PPP項目發(fā)展的重頭戲，并將在我國全面鋪開，涉及資金巨大。有關專家指出：“必須在規(guī)范性、競爭性、透明度上做好，才能實現投融資體制的改變，PPP項目的實施是對公共基礎設施投資、建設及運營等方面產生全新管理模式，PPP項目的實施涉及到權責明晰、風險共擔及監(jiān)管機制與制度變革。”本文基于PPP項目知識和實踐，淺析地方政府如何推動PPP項目，加強社會資本有效合作，并提出相應的建議。

一、PPP項目概念

PPP為Public Private Partnership的縮寫，可譯為政府與社會資本的合作，即社會資本（民資）利用自身的資金、技術、經驗和能力參與政府的公共項目建設和服務，通過契約等形式與政府建立合作關系。目前，PPP項目作為引入社會資本、化解政府債務和推動地方融資平臺轉型的重要路徑，主要在公共實施建設項目中推廣和應用，如基礎建設、公共服務等。

推動PPP項目的實施是地方政府轉變融資觀念的表現。一是必須轉變對公共基礎的認識，公共基礎建設主要是指公共服務和基礎設施等。基礎設施作為國家和社會的設施是傳統(tǒng)的認識，而現代理論已將公共服務與基礎設施緊密相連，能夠提供高效優(yōu)質公共服務是現代理論中基礎設施目的，地方政府的GDP值提高已不是現代理論中的基礎設施認識，在對基礎設施認識上人們已有質的飛躍。為此，必須把基礎設施從建設規(guī)劃、開發(fā)設計、經營服務和維護等環(huán)節(jié)中統(tǒng)籌起來。二是必須轉變地方政府執(zhí)政管理方式。隨著現代新型公共管理理念的產生和要求，給政府提出了社會治理模式的改變和完善，地方政府必須強化公共事務管理與服務的績效，積極引入民資參與其競爭，甚至將地方政府有關事務向民資外包，形成地方政府向市場購買物品和服務的理念。

二、PPP項目管理要素

PPP項目是一項市場化程度較高、價格調整機制靈活、有長期穩(wěn)定需求和投資規(guī)模較大的項目。為此， PPP項目開展范圍較多選擇為城市供水、供暖、供氣、污水垃圾處理、保障性住房以及醫(yī)療養(yǎng)老服務等，這些項目具有收費定價機制透明、有穩(wěn)定現金流等特點。目前，PPP項目運作概括為五個機制和三個管理。

PPP項目推廣實施的五個機制就是物有所值機制、風險分擔機制、合作機制、監(jiān)測機制和支付機制。物有所值機制貫穿于整個招商管理之中;風險分擔機制和合作機制貫穿于整個風險管理之中;監(jiān)測機制和支付機制貫穿于整個績效管理之中。

三個管理就是項目規(guī)劃管理、項目風險管理和項目績效管理。項目規(guī)劃管理主要是指地方政府從PPP項目設計、方案選擇到最后確定社會資本承建者是整個項目規(guī)劃管理;地方政府的風險和責任與社會資本的風險和責任要共擔外，雙方要建立共同合作機制確保PPP項目實施成功，這就是PPP項目風險管理;在PPP項目實施中要將事前、事中和事后的監(jiān)管貫穿于項目的全過程，并注重服務理念的有效實現，這個過程就是PPP項目績效管理，PPP項目績效監(jiān)管中要考核履約與績效，實現履約與績效的雙贏。

三、PPP項目發(fā)展現狀

PPP項目經歷了三個發(fā)展階段。第一階段PPP項目已逐步形成一定的市場地位，實現PPP項目框架政策的確立、項目的研發(fā)、項目規(guī)劃要求的提出、相關法律法規(guī)的配套和項目績效標準的制定等，并能從已實施的PPP項目中總結經驗和提出推廣，如我國及發(fā)展中國家和中等發(fā)達國家。第二階段是擴展PPP項目產生的渠道，優(yōu)化PPP項目規(guī)劃和績效管理，擴大項目的范圍，法律法規(guī)等管理政策更加規(guī)范，制度建設與政治改革得到有效推進，PPP項目管理部門成立，PPP項目市場不斷培育，進一步拓展社會資金來源，如德國、法國等國家，以及美國和日本等發(fā)達國家。第三階段是PPP項目的最高階段，各類法律法規(guī)的保障政策得到有效實施，已建立健全PPP項目綜合配套的管理體系，PPP項目模式最優(yōu)，風險責任分擔機制最佳，社會資本流動認同地方政府的改革與創(chuàng)新，社會資本覆蓋服務成本有保障，社會資金得到充分激發(fā)，基礎設施和服務投資市場繁榮有序，私募股權、基金和養(yǎng)老金等都愿意投入PPP項目，如澳大利亞、愛爾蘭、英國等少數發(fā)達國家，英國處于第三階段最前列。

與澳大利亞等國的PPP項目實施水平和能力相比，我國PPP項目實踐還處于較低階段，存在較大差距，這種差距正是我國地方政府和市場主體需要虛心學習與努力改進的地方。

四、PPP項目與BOT、特許經營項目的區(qū)別

PPP項目的實施與發(fā)展，是體現重建設到重經營和重服務的發(fā)展過程，既體現了地方政府現代治理理念的發(fā)展變化，也體現了社會資本愿意投入到公共服務領域及其承擔能力和風險控制能力大幅提高的現實中。相比之下，我國PPP項目在規(guī)劃要求上還需要提升，在實施推廣上還需要大力夯實基礎。

當前，我國PPP項目的實施和發(fā)展也經歷三個階段。

第一階段是以BOT項目為主，其特性是拓展政府在加快基礎設施建設的融資空間，償還歷史欠賬等。例如，早期政府投資電廠項目等，拉開了我國BOT實踐的序幕。

第二階段“特許經營”項目為主，其標志是2004年建設部所發(fā)相關文件，隨后大量的基礎設施和公共服務通過特許經營的方式由社會資本參與。BOT項目也成了特許經營的主要實現方式，特許經營也成了地方政府向市場主體轉移應該承擔的責任和風險的方式，項目前期的方案設計、風險分擔、招商談判等把關不嚴，導致地方政府在錯誤的項目中選擇不合適的“合作者”，地方政府在BOT項目上政策支持不明確，合作機制不順暢，風險分擔不合理，調價機制不靈活;市場主體實施BOT項目也不專業(yè)，投資風險明顯傾向社會資本，經營成本承擔風險溢價，公共服務的質量和服務的效率明顯下降，公共服務和基礎設施“市場化”進程得不到快速發(fā)展，相應的政策支持無法到位。所以，特許經營項目與PPP項目的內涵要求相差甚遠。

第三階段PPP項目規(guī)范化、標準化推廣和實施。近期，國家發(fā)改委發(fā)布了《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》，建立國家發(fā)改委的PPP項目庫，國家財政部也發(fā)布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，從項目規(guī)劃、項目準備、項目合作、項目實施、項目交付等方面提出相對務實操作的指導意見。在中央層面出臺政策之后，湖南等地方政府也出臺相關文件，全國首個省級PPP項目指導意見是《湖南省財政廳關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》，同時湖南省也是第一個成立PPP項目領導小組的省份，并有政府和社會資本合作管理中心具體負責PPP項目實施。目前，從PPP項目發(fā)展的特征來看，我國PPP項目推廣正在處于從第一階段向第二階段發(fā)展。

五、PPP項目實施的政策導向

我國大力推廣PPP項目實施，將對我國公用事業(yè)服務和基礎設施建設的發(fā)展具有深遠影響，作為PPP項目較為發(fā)達的省份，江蘇省指導意見將PPP項目模式定位于“促進經濟轉型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設、加快轉變政府職能、提升國家治理能力的體制機制變革”，并提出“PPP項目不僅是一種融資模式，更是一種體制、機制和管理方式的創(chuàng)新”。也有專家分析認為，在土地財政收入減少、地方債受到規(guī)范等背景下，PPP項目作為化解存量債務及今后城鎮(zhèn)化基礎設施和市政公用事業(yè)建設的重要融資渠道，被各界寄予厚望。

PPP項目的推廣實施打破了政府“獨唱”、民資“和聲”和公眾“無聲”的狀態(tài)，而是強調政府與社會合作，強調的是發(fā)揮社會資本的作用，是發(fā)揮市場的調節(jié)機制，激發(fā)社會資本投入到公共服務事業(yè)中，形成在社會監(jiān)督下的物有所值機制。PPP項目廣泛實施也要求我國公共服務和基礎設施建設的需求必須走穩(wěn)定、持續(xù)、高效和精細的發(fā)展之路，必須加快國家治理體系和治理能力的改革。財政部財科所有關專家認為，PPP項目模式“推進現代國家治理體系與能力現代化，具有莫大意義”。實施PPP項目需要地方政府有較高管理團隊和管理水平，并具有良好的政策措施導向。

一是要有強有力的政府管理能力。PPP項目是基礎設施和公共服務領域建立的一種長期發(fā)展關系。在財政部出臺的《關于推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知》中強調了PPP項目“是加快政府職能的轉變、政府管理能力的提升”，要求的是“政府和社會資本按照合同辦事，體現政府的公開透明和社會資本的平等參與，推動政府簡政放權和職能轉變，履行政府誠信和企業(yè)誠信，提升現代國家治理理念的能力和水平”。地方政府在推行PPP項目中要設立專業(yè)管理部門，強化組織保障，出臺相關政策，做好項目規(guī)劃和評估，加強業(yè)務指導、管理和考核，開展宣傳培訓等，在PPP項目規(guī)劃中要有明確的項目建設要求、服務標準、支付規(guī)范、激勵機制和風險控制要求。

二是要有強有力的政府財政管理能力。推行PPP項目是建立新型政府招商制度、長期預算和財政規(guī)劃制度，為此必須深化財稅體制改革，構建現代財政管理制度，建立中長期財政預算管理，編制完整的政府資產負債狀況報告，實行預算平衡等。在PPP項目評估時要綜合考慮服務規(guī)范和標準，要提出績效考核指標項，要梳理公共服務的需求，要明確風險控制標準，要制定支付方式要求，要確立財政補貼要求和融資方案的優(yōu)化等，平衡好項目財務效益和社會效益。

三是要有強有力的PPP項目實施組織能力。在PPP項目實施中，地方政府要積極吸收消化英國等國家PPP項目模式，扎實做好PPP項目前期論證工作，借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法，確保PPP項目全生命周期達到預期，實現地方政府與社會資本合作模式后的服務質量提升和經營效率提高，或者項目成本的降低。

六、PPP項目實施的建議

根據財政部有關領導和專家預測，到 2020年我國城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元，也就是說，每年城鎮(zhèn)化的融資需求大概在8萬億元左右。有專家指出，我國通過PPP項目實施，將推動使地方政府擺脫傳統(tǒng)和粗放的管理模式，向現代管理方式上邁進，使基礎設施建設模式產生機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術創(chuàng)新，促進我國相關領域的投融資體制改革，最終使舊城改造、保障房建設、教育設施、醫(yī)療、養(yǎng)老設施等公共服務領域發(fā)揮PPP項目作用，激發(fā)社會資本的市場活力。此外，也刺激相關市場主體加快轉型發(fā)展和自身改革，提升其專業(yè)能力和增強其社會責任。PPP項目實施的措施建議。

一是建立健全我國PPP項目管理體制和政策框架。據國外PPP項目實施成功經驗表明，PPP項目管理應分設部門管理，項目規(guī)劃、項目評估、項目實施應分設，要求有利于監(jiān)督，建議發(fā)改、財政部門牽頭制定PPP項目相關標準、績效管理辦法和風險控制機制和建立專業(yè)機構。政策體制框架上要求政策制定出臺、政策響應實施和政策評估反饋等方面符合市場規(guī)律，政府層面要履行好職責和發(fā)揮好作用，盡快完善我國PPP項目政策體制框架，推動政府職能部門在政策實施、項目規(guī)劃、審計與監(jiān)管、績效評估等方面發(fā)揮作用，與此同時，也要發(fā)揮人大、政協(xié)等機構評議作用。

二是加快公共服務和基礎設施領域中PPP項目的研究，形成PPP項目智庫體系。PPP項目實施較好的國家表明，普遍重視項目的預研，網羅有影響的院校、機構和著名學者參與公共服務和基礎設施領域的PPP項目預研研究，形成系列研究成果作為PPP項目儲備。一些金融機構也將公共服務和基礎設施領域項目列為重點研究和開發(fā)，如聯(lián)合國、經合組織、世界銀行、歐洲復興銀行、亞洲開發(fā)銀行等，為開展相關業(yè)務提供智力支撐。目前我國在這些領域的關注度底，研究成果也少。為此建議鼓勵院校、科研院所和相關機構加強對公共服務和基礎設施領域項目的重點研究，研究內容可涉及政府對PPP項目規(guī)劃與實施機制，以及產業(yè)競爭戰(zhàn)略、社會治理和行業(yè)公共政策等方面，為我國PPP項目推廣實施實現的跨越式發(fā)展和基礎設施產業(yè)的轉型升級提供必要支持。

三是加快深化國有企業(yè)改革。目前，我國公共服務事業(yè)和基礎設施建設存在被國資壟斷，大量的公共服務業(yè)和基礎設施建設、運營等被國有企業(yè)霸占，現實中民資參與基礎設施的投資和經營總量較小，面對巨大公共服務和基礎設施市場需求，僅僅靠民資是遠遠不夠，而PPP項目的核心是基于基礎設施資產運營和資產管理的服務，針對國資企業(yè)積累技術、人才、經驗等是民營企業(yè)所望城莫及。為此，一要深化國資企業(yè)的專業(yè)化、市場化改革，提升經營能力和服務水平;二要激發(fā)國資企業(yè)的市場活力，革除體制機制桎梏，政府按約定承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，但不對債務進行兜底，在這種模式下，鼓勵業(yè)績好的國資企業(yè)轉型成為PPP專業(yè)投資公司，例如信托公司等，同時鼓勵實施“走出去”戰(zhàn)略，在全國范圍內參與競爭。

四是發(fā)展PPP項目咨詢服務業(yè)。PPP項目涉及項目規(guī)劃、項目設計、項目管理、技術支持、財會審計、法律服務、金融服務等事項，需要大量的高素質專業(yè)人才提供全方位的服務。為此，要鼓勵相關咨詢企服務業(yè)等向PPP項目業(yè)務領域轉型和拓展。通過專業(yè)咨詢服務，建立健全PPP項目全生命周期的成本和經濟收益、社會效益和服務效益綜合監(jiān)督，實現PPP項目物有所值（PPP Value for Money）的追求。目前我國從事PPP項目咨詢的專業(yè)公司數量較少，人才少，水平低，PPP項目咨詢服務業(yè)規(guī)范也未建立。為此，在盡快培育本土PPP項目專業(yè)咨詢公司的同時，逐步向境外的相關咨詢公司開放PPP項目咨詢市場，通過適度引進和嫁接，加快我國PPP項目實踐水平和管理水平提升。

PPP項目是有地方政府的直接參與，使得社會資本在PPP項目中經營更加透明，其經營情況和收益情況公開透明，使得合作雙方在風險分擔上會更加合理，政府政策支持的朝令夕改現象將會明顯下降，便于提高決策長期穩(wěn)定。PPP項目中完善的經營機制，有力的保障機制，合理的風控機制和雙贏利益共享機制，將為我國保險、社保等社會資本作為PPP項目的融資來源創(chuàng)造投資渠道。

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（作者單位：江蘇省信息中心）