淺析農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險存在的問題及對策分析

李凡 劉建佳

摘要：我國的養(yǎng)老保險制度取得了重大的進展，但涌入城市的農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的問題就一直難以很好的解決。農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性不強，在養(yǎng)老保險方面存在著繳費難、轉(zhuǎn)移難、保障難等問題。因此，建立和完善新型的符合農(nóng)村實際的社會保障體系已經(jīng)迫在眉睫：分類保障，分步推進;多種方式進行補貼，降低社會保險繳費率;實行養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立彈性社會保障制度;促進農(nóng)民工觀念的轉(zhuǎn)變;暢通農(nóng)民工維權(quán)渠道等是其主要對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工;養(yǎng)老保險制度;保障體系

一、我國基本養(yǎng)老保險制度實施現(xiàn)狀

養(yǎng)老保險又稱老年保險，是指國家通過立法強制建立養(yǎng)老保險基金，被保險人符合法定條件時，可以從養(yǎng)老保險基金中領(lǐng)取養(yǎng)老金，以保障其基本生活的一種社會保障制度。經(jīng)過近二十年的改革，我國的養(yǎng)老保險制度取得了重大的進展，主要表現(xiàn)在：一是養(yǎng)老保險制度的逐步完善，基本上建立了養(yǎng)老保險體系的“廣覆蓋”，統(tǒng)一了養(yǎng)老保險繳費比例，并解決了行業(yè)統(tǒng)籌分割的局面，而且在統(tǒng)籌層次上實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。二是“多層次”的養(yǎng)老保險體系逐步形成。除了基本養(yǎng)老保險之外，我國鼓勵建立了企業(yè)年金、職業(yè)年金以及個人儲蓄保障。三是養(yǎng)老保險的參保人數(shù)和養(yǎng)老保險基金的收入逐年增長，養(yǎng)老保險待遇逐年提高，據(jù)《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截止2013年年末全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為81968萬人，比上年末增加3172萬人。年末城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)49750萬人，比上年末增加1381萬人。其中實際領(lǐng)取待遇人數(shù)13768萬人。全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入2052億元，比上年增長12.2%?；鹄塾嫿Y(jié)存3006億元。

雖然我國的養(yǎng)老保險制度取得了重大的進展，我們也應(yīng)該注意到，在實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度中，還存在一定的問題，比如農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的問題就尤其嚴重。據(jù)統(tǒng)計，2013年末全國就業(yè)人員76977萬人，全國農(nóng)民工總量為26894萬人，比上年增長2.4%。其中，外出農(nóng)民工16610萬人，增長1.7%;本地農(nóng)民工10284萬人，增長3.6%。而農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)僅為4895萬人，占全國農(nóng)民工總量的18.2%。在廣大農(nóng)村地區(qū)90%以上的農(nóng)村人口沒有參加養(yǎng)老保險。這種養(yǎng)老保險制度的嚴重失衡已經(jīng)妨礙了社會公平的實現(xiàn)。

長久以來，“城鄉(xiāng)分治”是我國基本社會格局，城鎮(zhèn)地區(qū)是社會保障制度改革重點地區(qū)，受國家扶持也較多，在經(jīng)濟體制改革初期，這種“剪刀差”的政策實現(xiàn)了工業(yè)資本的積累。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村富余勞動力從農(nóng)村流向城市，從農(nóng)業(yè)流向非農(nóng)業(yè)。外出務(wù)工的農(nóng)民已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，推動國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，為經(jīng)濟社會的發(fā)展做出了巨大貢獻。但目前農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性不強，而現(xiàn)代社會保障制度無法將他們納入城市社會保障系統(tǒng)，農(nóng)村社會保障又長期受到忽視，養(yǎng)老保障體系不完善，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致數(shù)億計的最有保障需求的農(nóng)民被長期排除在社會保障之外，利益得不到充分保障。因此，建立和完善符合農(nóng)村實際的新型社會保障已經(jīng)迫在眉睫。

二、農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險存在的主要問題分析

農(nóng)民工即進城務(wù)工的農(nóng)村居民。《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干建議》中將農(nóng)民工定義為：“他們戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有的在農(nóng)閑季節(jié)外出務(wù)工，亦農(nóng)亦工，流動性強，有的長期在城市就業(yè)，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分?！彼麄兙哂幸韵绿攸c：一是具有農(nóng)村戶籍;二是從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn);三是長期在城市就業(yè)。

與城鎮(zhèn)職工相比，進城務(wù)工的農(nóng)村居民由于工作變動頻繁，流動性大，養(yǎng)老保險關(guān)系不穩(wěn)定，增收和參保具有很大的困難。具體體現(xiàn)如下：一是繳費難。現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度規(guī)定繳費標準較高，而農(nóng)民工工資收入普遍偏低，使用農(nóng)民工較集中的用工單位普遍經(jīng)濟承受能力也較低，從而導(dǎo)致參保率總體很低。二是轉(zhuǎn)移難。農(nóng)民工就業(yè)流動性強，而且目標地轉(zhuǎn)不確定，由于戶籍制度的限制，他們往往被排擠在城鎮(zhèn)社會保障體系之外。在從事了臟活、累活、險活并接受低收入待遇的同時，卻很少享受到養(yǎng)老、醫(yī)療等相關(guān)福利。而現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度規(guī)定的是：養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時，只轉(zhuǎn)移個人賬戶資金，用人單位繳納的社會統(tǒng)籌基金不轉(zhuǎn)移，而這才是養(yǎng)老保險繳費基金中的大頭?，F(xiàn)實的狀況是，許多參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)民工在轉(zhuǎn)移就業(yè)時因養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移制度的地域差異而選擇退保，這實際上損害了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益。三是保障難。我國的社會保障制度還不完善，2011年頒布實行的《中華人民共和國社會保險法》對進城務(wù)工的農(nóng)村居民問題未作具體規(guī)定，各地對于農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險規(guī)定也存在一定差異。法律的缺失和低“硬度”以及缺乏明確的責任追究條款等，使得維權(quán)工作缺乏力度，農(nóng)民工養(yǎng)老保險權(quán)益無法得到有效保障。而農(nóng)民工普遍自身也缺乏保障意識，認為養(yǎng)老是幾十年以后的事，抱著走一步算一步的想法，對于部分企業(yè)不給予參加養(yǎng)老保險而采取默然的態(tài)度，或者是自己不參加、不持續(xù)參加養(yǎng)老保險。

三、推進農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險的主要對策

（一）分步推進全面養(yǎng)老進程，建立多層次的養(yǎng)老保險體系

為實現(xiàn)社會保障的整體公平，推進養(yǎng)老保險制度建設(shè)的重要性與必要性不言而喻。但是，實現(xiàn)社會保障的整體公平是一個長遠的目標，養(yǎng)老保險制度的建設(shè)也不是一蹴而就的?，F(xiàn)階段，各地區(qū)的社會保障水平不高，養(yǎng)老保險建設(shè)方面地區(qū)差異性大，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度上采取循序漸進的實施方式，分步推進養(yǎng)老保險制度。引導(dǎo)其與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，與城市化進程相一致。

首先從實際出發(fā)，低水平起步，做到籌資和待遇標準與經(jīng)濟發(fā)展等各方面相適應(yīng)。再優(yōu)先制定推進被征地農(nóng)民、外出務(wù)工農(nóng)民及城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民的養(yǎng)老保險政策，建立健全農(nóng)民工養(yǎng)老服務(wù)的財政補貼制度。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展，籌資水平和統(tǒng)籌層次的逐步提高，在基本實現(xiàn)了對農(nóng)村、城市適齡居民的養(yǎng)老全覆蓋后，縮小養(yǎng)老保險制度的水平差距，最終實現(xiàn)制度框架的基本統(tǒng)一。加快建立健全以基本養(yǎng)老保險為主，以企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險等多種形式補充的覆蓋城鄉(xiāng)的多層次的養(yǎng)老保險體系，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

（二）強化政府責任，積極探索建立適合農(nóng)民工特點的彈性社會保障制度

政府在宏觀調(diào)控方面有著天然的優(yōu)勢，必須在養(yǎng)老保險制度建設(shè)中居絕對的主導(dǎo)地位，為人民公眾提供基本的“底線”保證，在制度的有效運營和持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮積極作用，加強政府在制度、規(guī)劃、籌資、服務(wù)、監(jiān)管等方面的職責。尤其要加強對農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度運行中的監(jiān)督和管理，要建立健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、社會廣泛參與的工作機制，明確目標任務(wù)，精心組織實施，使國家出臺的相關(guān)法律、政策能落到實處，促進社會公平公正的實現(xiàn)。

我國的社會養(yǎng)老保險制度區(qū)域協(xié)調(diào)性很差，具體表現(xiàn)在排斥外來人員，不能有效實現(xiàn)區(qū)域的銜接，嚴重阻礙了勞動力的正常流動。政府應(yīng)發(fā)揮在制度設(shè)計和創(chuàng)新方面的優(yōu)勢，協(xié)助地方實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的區(qū)域協(xié)調(diào)，加快研究社會保險費和社會保險關(guān)系隨人轉(zhuǎn)移的具體辦法，積極探索建立符合農(nóng)民工特點的過渡性、靈活性的養(yǎng)老保險制度建設(shè)，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)銜接乃至整合，做到進一步使農(nóng)民工能成為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險強制參保對象，退一步能參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。實現(xiàn)不論戶籍的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度一體化，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保險制度建設(shè)。

（三）創(chuàng)建多元養(yǎng)老投入機制，降低社會保險繳費率

我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度模式是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資結(jié)構(gòu)。基本養(yǎng)老保險服務(wù)由政府、社會和個人三方合理分擔費用，按照分級負擔的原則合理劃分中央和地方的養(yǎng)老投入責任。養(yǎng)老保險籌資途徑中個人繳費是基礎(chǔ)，集體補助是補充，有條件的集體經(jīng)濟組織應(yīng)當對參保人繳費給予適當補助。政府結(jié)合我國國情力所能及的實行繳費補貼政策，以多種方式建立農(nóng)村養(yǎng)老保險補貼制度，如通過“產(chǎn)品換保障”、“以土地換保障”等方式，將貧困農(nóng)民納入社會保障體系。公共財政要全程支持農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)，降低農(nóng)民工參保門檻，調(diào)動農(nóng)民工的參保積極性，提高養(yǎng)老保障水平。

（四）健全養(yǎng)老保險制度立法建設(shè)，暢通農(nóng)民工維權(quán)渠道

我國社會保障制度還不完善，尤其是養(yǎng)老保險制度的立法不健全，實踐中用工單位不給農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險等侵害農(nóng)民工權(quán)益的違法行為時有發(fā)生，農(nóng)民工參保的權(quán)益難以保障，政府要加快探索、構(gòu)建一個健全的社會保障制度的法律框架并加以實施，以增強養(yǎng)老保險制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性，為農(nóng)民工參保提供制度上的保障。

為更好地保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，要加強對農(nóng)民工的法律援助和法律服務(wù)工作。增加法律援助點和法律服務(wù)工作的建設(shè)，簡化法律援助的程序，擴寬農(nóng)民工獲得權(quán)力救濟的途徑，加大普法宣傳，提高農(nóng)民工的參保意識和維權(quán)意識，積極引導(dǎo)農(nóng)民工保障自己的合法權(quán)益。

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*基金項目：2014年湖南省大學(xué)生思想道德素質(zhì)提升工程省級項目——啟航創(chuàng)業(yè)教育輔導(dǎo)員團隊，編號14F16。

（作者單位：湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院）