全球化造成政府支出擴(kuò)大嗎？

維托·坦茨 王宇

摘 要：本文對全球化與政府職能之間的關(guān)系進(jìn)行了探討，認(rèn)為從理論上，全球化可能增大各國面對的風(fēng)險(xiǎn)，促使政府調(diào)整職能，增加社會保障等方面的支出來保護(hù)本國公民免受風(fēng)險(xiǎn)的影響。但實(shí)踐證明，一戰(zhàn)前全球化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后的拉美國家關(guān)稅水平為全球最高；而全球化停滯期間，許多國家的政府支出卻快速增加；工業(yè)化國家的政府支出大多用于養(yǎng)老金、公共衛(wèi)生、教育等與全球化無關(guān)的支出。因此，全球化造成政府支出擴(kuò)大的觀點(diǎn)尚缺乏足夠證據(jù)。

關(guān)鍵詞：全球化；政府支出；社會保障

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）09-0041-03

在過去的20多年中，經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于全球化的研究文獻(xiàn)越來越多。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，全球化帶來了“損害效應(yīng)”。每當(dāng)世界貿(mào)易組織（WTO）、國際貨幣基金組織（IMF）、七國集團(tuán)或八國集團(tuán)（G7或G8）、二十國集團(tuán)（G20）或其他國際組織召開會議時(shí)，就會有反對全球化的示威活動(dòng)發(fā)生。2008—2009年全球金融危機(jī)造成了世界經(jīng)濟(jì)衰退，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家將此危機(jī)歸咎于全球化。

歷史分析發(fā)現(xiàn)，全球化并非一種新現(xiàn)象，它已經(jīng)持續(xù)了幾個(gè)世紀(jì)。例如，哥倫布發(fā)現(xiàn)新大陸就有力地推進(jìn)了全球化進(jìn)程，給世界帶來了諸多變化。麥哲倫的環(huán)球之旅則開辟了大西洋與太平洋之間的貿(mào)易路線，也是對全球化的重大貢獻(xiàn)。蘇伊士與巴拿馬運(yùn)河的開通同樣推動(dòng)了全球化進(jìn)程。在本輪全球化之前，上述事件已經(jīng)改變了世界大部分地區(qū)之間的聯(lián)系，并促進(jìn)了世界各國融合。

本文將集中探討全球化在經(jīng)濟(jì)層面的影響，即全球化可能增大各國面對的風(fēng)險(xiǎn)，促使政府調(diào)整職能，增加相關(guān)支出來保護(hù)本國公民免受風(fēng)險(xiǎn)的影響。換句話說，假設(shè)全球化從根本上改變了政府職能，迫使政府增加公共支出。不過，全球化與政府職能之間的關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家試圖在全球化程度（例如經(jīng)濟(jì)對外依存度）與政府社會保護(hù)職能（例如政府支出）之間建立起理論聯(lián)系，目前的結(jié)論還難以令人信服。

在過去幾十年中，互聯(lián)網(wǎng)革命給整個(gè)世界帶來了巨大變化，在此推動(dòng)下，全球化進(jìn)程加速。但是，每當(dāng)發(fā)生戰(zhàn)爭、瘟疫、金融危機(jī)時(shí)，全球化進(jìn)程就會減速，甚至倒退。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，從19世紀(jì)中期至1914年第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之前，全球化發(fā)展很快。在這段時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)自由主義推動(dòng)了全球化進(jìn)程。盡管后來自由主義受到挑戰(zhàn)。當(dāng)時(shí)，促進(jìn)全球化的因素包括科技創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步和政策推動(dòng)。促進(jìn)全球化的科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步包括鐵路、電力、汽車、電報(bào)和蒸汽船的發(fā)明和使用；推動(dòng)全球化的政策包括讓市場更多地發(fā)揮作用。在這一時(shí)期的貿(mào)易、資本乃至人員流動(dòng)變得更加開放。上千萬的人移居新的國度（蘇萊曼，2008）。當(dāng)時(shí)工業(yè)化國家的貿(mào)易與資本流動(dòng)指數(shù)已經(jīng)接近現(xiàn)代水平（鮑德溫和馬丁，1991）。第一次世界大戰(zhàn)暫時(shí)中止了全球化進(jìn)程，20世紀(jì)30年代的“大蕭條”延緩了全球化進(jìn)程。

受數(shù)據(jù)和信息的限制，經(jīng)濟(jì)學(xué)家主要是通過工業(yè)化國家來觀察和研究全球化問題。在非工業(yè)化國家中，有些是歐洲的殖民地，它們與世界其他國家的商業(yè)聯(lián)系取決于歐洲的經(jīng)濟(jì)政策。實(shí)際上，歐洲列強(qiáng)通常限制殖民地與其母國之間的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易聯(lián)系。近期研究表明，從1870年到1914年，大多數(shù)拉丁美洲國家，全球化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及工業(yè)化國家。這些拉美國家當(dāng)時(shí)的關(guān)稅水平為全球最高。

約翰·亨利·科茨沃思（John Henry Coatsworth）和杰弗里·蓋爾·威廉森（Jeffrey Gale Williamson）指出，“從19世紀(jì)60年代到第一次世界大戰(zhàn)期間，以及‘大蕭條之前，拉美國家的關(guān)稅水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界其他地區(qū)。在1914年之前的幾十年中，拉美地區(qū)的關(guān)稅水平仍在上升?！币?yàn)椤霸诋?dāng)時(shí)拉美地區(qū)不斷發(fā)生軍事沖突，增加政府收入的需求是導(dǎo)致高關(guān)稅的主要原因?！睋Q言之，是軍事沖突，而非全球化，引發(fā)了政府增加稅收的強(qiáng)烈需求。在兩次世界大戰(zhàn)中，工業(yè)化國家增加政府支出、提高稅率，軍事沖突是主要原因。

在以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)體中，稅收收入的主要來源是對外貿(mào)易，當(dāng)時(shí)美國的政府收入大部分也來自貿(mào)易稅，這符合“稅收結(jié)構(gòu)變化的一般理論”，即對于發(fā)展中國家而言，對外貿(mào)易是最好的“稅收抓手”。一個(gè)國家進(jìn)出口越多，稅收收入也越多，因?yàn)閷τ谀切┙?jīng)過港口或關(guān)塞運(yùn)轉(zhuǎn)的商品來說，征稅相對容易。

1870—1913年，政府在經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了十分重要的作用，雖然政府支出不斷增長，但以現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)來衡量，那時(shí)的政府支出，特別是社會保障支出的規(guī)模相當(dāng)有限，政府總支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重平均為12%至13%。主要原因是，當(dāng)時(shí)教堂、民間組織和大家庭承擔(dān)了大量的社會保障職能，為個(gè)人及家庭抵御各類風(fēng)險(xiǎn)提供了基本保障。后來，福利國家的高福利政策在很大程度上排擠了非政府組織的社會保障活動(dòng)。因此，近年來，政府支出的持續(xù)大幅增加并沒有推動(dòng)社會保障項(xiàng)目的持續(xù)大幅增加。這是經(jīng)濟(jì)學(xué)家尚未充分研究的領(lǐng)域，造成了人們的錯(cuò)覺。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，政府的社會保障項(xiàng)目總是填補(bǔ)空白的，并且能夠在降低風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮積極作用。

1913年之后，接連發(fā)生的重大歷史事件結(jié)束了那一時(shí)期的全球化進(jìn)程，這些事件包括第一次世界大戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)“大蕭條”和第二次世界大戰(zhàn)。此間，德國、意大利、日本、俄羅斯等開始實(shí)施相對封閉的對外政策，結(jié)果造成20世紀(jì)30年代這些國家的經(jīng)濟(jì)封閉。各國政策制定者也失去了對外開放的熱情，對外政策發(fā)生了很大變化，從此，世界進(jìn)入了一個(gè)相當(dāng)漫長的封閉期。各國之間經(jīng)濟(jì)交往和貿(mào)易活動(dòng)大幅減少，資本流動(dòng)幾乎完全停止，人口流動(dòng)也出現(xiàn)了停滯。在第二次世界大戰(zhàn)之后，許多國家，特別是發(fā)展中國家采取進(jìn)口替代（import substition）戰(zhàn)略，試圖通過限制進(jìn)口，尤其是限制最終商品與服務(wù)的進(jìn)口來推進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化?？傊?，在那一時(shí)期，貿(mào)易保護(hù)主義非常盛行。

也恰好在那一時(shí)期，以政府支出來衡量的政府職能快速增加。福利國家開始出現(xiàn)，越來越多的國家加入這一行列。于是，政府支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重大幅提高，在1913年至20世紀(jì)50年代期間持續(xù)上升，隨后在20世紀(jì)余下的時(shí)間里，呈現(xiàn)出爆炸式增長。一直持續(xù)到20世紀(jì)90年代初期——新一輪的對外開放與全球化進(jìn)程啟動(dòng)。值得注意的是，政府支出增長與全球化之間沒有直接聯(lián)系。相反，在本輪全球化之前以及有關(guān)全球化的討論之前，許多國家政府支出已經(jīng)開始大幅增加。

20世紀(jì)70年代后半期，社會思潮再次轉(zhuǎn)向，經(jīng)濟(jì)自由主義或者說經(jīng)濟(jì)保守派再一次引起世界關(guān)注，例如，米爾頓·弗里德曼、弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克以及“芝加哥學(xué)派”。主要原因是“滯脹”使一些經(jīng)濟(jì)假說受到挑戰(zhàn)，例如，菲利普斯曲線（the Phillips curve），尤其是凱恩斯主義受到激烈批評?，敻覃愄亍と銮袪柡土_納德·威爾遜·里根——兩位具有自由放任思想的政治家——分別在英國和美國的總統(tǒng)大選中勝出。弗里德曼和哈耶克也分別獲得了諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。

在這一階段，隨著各國對外依存度不斷提高，國際資本流動(dòng)更為頻繁，人們對政府職能產(chǎn)生了新的懷疑。此間，世界見證了從“凱恩斯革命”走向“供給學(xué)派革命”的根本性轉(zhuǎn)變。很明顯，前者更關(guān)注經(jīng)濟(jì)的需求方面；后者更關(guān)注稅收等經(jīng)濟(jì)政策對供給方面的影響，所以，這二者均堪稱名副其實(shí)的“革命”，它們改變了許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于政府職能的看法。隨后，有許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始將關(guān)注重點(diǎn)由需求轉(zhuǎn)向供給。

這一階段以“華盛頓共識”（Washington Consensus）的問世而告終。“華盛頓共識”是對市場機(jī)制的肯定（或者說再肯定）。當(dāng)時(shí)，隨著蘇聯(lián)解體，許多國家出現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。在20世紀(jì)90年代初，市場化的思潮盛行，許多國家推行了大規(guī)模的國有企業(yè)私有化運(yùn)動(dòng)，私人部門通過“公私合營”（public-private partnerships）參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（哈里斯，2004）。由于私有化企業(yè)、特別是發(fā)展中國家的私有化企業(yè)經(jīng)常被外國公司收購，還由此引發(fā)了大規(guī)模的跨國資本流動(dòng)。

過去20年的全球化進(jìn)程因?yàn)橐韵聝蓚€(gè)原因而獨(dú)具特色：一是通訊領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步；二是資本自由流動(dòng)政策。當(dāng)時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了全球的即時(shí)“連接”，使人們能夠通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行即時(shí)交流。天量數(shù)據(jù)的交換與存儲更加便捷，速度更快，成本更低。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)在促進(jìn)資本流動(dòng)和國際金融市場發(fā)展方面也發(fā)揮了重要作用。得益于新技術(shù)與新政策的結(jié)合，市場的去監(jiān)管化，以及交易處理能力巨大的支付結(jié)算系統(tǒng)，使金融交易量出現(xiàn)了爆炸性增長。

在技術(shù)進(jìn)步與開放政策推動(dòng)下，一個(gè)全球化的金融市場建立起來，有效地促進(jìn)了各國銀行和企業(yè)之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，人們能夠更便利地參與市場交易。不過，一些必要的制度安排卻未能建立起來，正是因?yàn)槿狈鹑诨顒?dòng)的有效規(guī)制和監(jiān)管，2008年爆發(fā)了全球金融危機(jī)。全球金融危機(jī)在某種程度上使凱恩斯主義重新受到重視。凱恩斯將市場活動(dòng)定義為類似于購買“彩票”的行為（凱恩斯， 1926），最近一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家將市場經(jīng)濟(jì)稱為“賭場資本主義”（casino capitalism，辛恩，2010）。

實(shí)際上，早在1913年之前全球化就已經(jīng)開始了，不過，與前幾十年相比，最近20年的金融危機(jī)更頻繁。2008—2009年的全球金融危機(jī)是近年來諸多銀行危機(jī)中最為嚴(yán)重的（萊因哈特和羅格夫，2009）。全球金融危機(jī)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退，銀行重組推升財(cái)政成本上升，而且失業(yè)與貧困人數(shù)也會大量增加。在這種情況下，出現(xiàn)了要求政府提供“安全網(wǎng)”的呼聲。在1997—1998年亞洲金融危機(jī)期間，這種呼聲曾出現(xiàn)過。因?yàn)楫?dāng)時(shí)一些亞洲國家，比如韓國、泰國和印度尼西亞，還未能建立現(xiàn)代安全網(wǎng)，他們的安全網(wǎng)大都是建立在終生雇傭制和家庭支持之上的，因此，在公司倒閉后，許多人陷入貧困。對于此次全球金融危機(jī)來說，全面評估其影響尚需時(shí)日，但危機(jī)對公共財(cái)政的影響已經(jīng)清晰可見。危機(jī)后，包括美國和英國在內(nèi)的許多國家的政府財(cái)政狀況持續(xù)惡化。

社會保障制度是一種社會責(zé)任，全球化程度越高，對政府的保護(hù)性職能要求越高。如此推論，全球化可能導(dǎo)致政府支出增加，特別是社會保障支出。但是，在過去幾十年中，工業(yè)化國家的政府支出大多用于養(yǎng)老金、公共衛(wèi)生、教育等，這些政府支出是為抵御年老、疾病、文盲、家庭負(fù)擔(dān)等引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。然而，這些風(fēng)險(xiǎn)與全球化沒有任何聯(lián)系。全球化除了會使傳染病更容易跨境傳播以外，不會提高上述風(fēng)險(xiǎn)的概率。

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 GX）