化解農(nóng)村集體債務(wù)的路徑分析

夏存霞

摘要：文章通過對(duì)江蘇省揚(yáng)州市寶應(yīng)縣安宜鎮(zhèn)村集體債務(wù)的現(xiàn)狀調(diào)查，分析債務(wù)形成的原因、債務(wù)對(duì)農(nóng)村發(fā)展的約束和村集體減債的制約因素，結(jié)合實(shí)際提出化解債務(wù)的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村債務(wù);原因;后果;制約因素;建議

稅費(fèi)改革后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營及運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了較大的變化，在新的運(yùn)行機(jī)制下，保障村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)成為新的課題，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村級(jí)債務(wù)矛盾日益突出，舊債難還又添新債的問題已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。如何控減村級(jí)債務(wù)已成為當(dāng)前深化農(nóng)村改革、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年年底，安宜鎮(zhèn)村級(jí)債務(wù)總額為6088.11萬元，其中個(gè)人借款690.81萬元，占11.3%;信用社借款530.3萬元，銀行借款75.76萬元，占10.1%;基金會(huì)借款49.03萬元，占0.8%;欠單位款3904.44萬元，占64.1%;拖欠工程款252.08萬元，占4.1%;其他欠款585.69萬元，占9.6%。目前，村級(jí)債務(wù)在200萬元左右的有4個(gè)村;在100萬元左右的有7個(gè)村;無民間債務(wù)的有1個(gè)村。2012年年末，全鎮(zhèn)村級(jí)負(fù)債2035萬元，平均每個(gè)村負(fù)債達(dá)113萬元，人均負(fù)債約407元。

一、農(nóng)村集體債務(wù)形成的主要原因

導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)形成的原因主要是歷史原因，即2003年以前的債務(wù)數(shù)字較大，但也有現(xiàn)實(shí)原因，有人為因素，也有行政干預(yù)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）投資重點(diǎn)工程，園區(qū)建設(shè)數(shù)額大

由于縣城地處安宜鎮(zhèn)中心地帶，近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)、生態(tài)新城的發(fā)展，居民拆遷、安置小區(qū)、工業(yè)園區(qū)等重大工程投入，形成龐大的債務(wù)。全鎮(zhèn)因此產(chǎn)生的村級(jí)債務(wù)高達(dá)3064.07萬元，占債務(wù)總額的50.3%。

（二）超前興辦公益事業(yè)

有的村為了樹“形象、政績”工程，超出本村集體經(jīng)濟(jì)承受能力，舉債興辦公益事業(yè)，包括修繕學(xué)校危房、造橋、造路、農(nóng)電改造、居民生活用水改造、小康村創(chuàng)建、村莊環(huán)境整治等工程。全鎮(zhèn)因此產(chǎn)生的村級(jí)債務(wù)就達(dá)966萬元，占債務(wù)總額的15.9%。

（三）墊付上級(jí)稅費(fèi)任務(wù)

由于20世紀(jì)90年代農(nóng)民承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)戶拖欠稅費(fèi)現(xiàn)象較為普遍，不少村為了完成縣、鎮(zhèn)稅費(fèi)上交任務(wù)，直接靠借債墊交稅費(fèi)，加之部分村在完成交鎮(zhèn)任務(wù)后并沒有及時(shí)收齊農(nóng)戶上交尾欠，借債墊交稅費(fèi)成為村集體長期債務(wù)包袱，全鎮(zhèn)因此產(chǎn)生的村級(jí)債務(wù)就達(dá)744萬元，占債務(wù)總額的12.2%。

（四）非生產(chǎn)性開支控制不嚴(yán)

2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革前，村組干部隊(duì)伍龐大，每個(gè)村的村級(jí)干部就多達(dá)十幾人，加上組干部，那時(shí)每年僅村組干部報(bào)酬就達(dá)10多萬元。多數(shù)村對(duì)五保戶供養(yǎng)、老干部退職金、計(jì)生費(fèi)用、招待費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)、雜項(xiàng)開支等非生產(chǎn)性支出控制不嚴(yán)，超標(biāo)準(zhǔn)、超計(jì)劃的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，不少村舉債保運(yùn)轉(zhuǎn)，全鎮(zhèn)村級(jí)因非生產(chǎn)性支出過高產(chǎn)生的債務(wù)為787萬元，占債務(wù)總額的12.9%。

二、農(nóng)村集體債務(wù)帶來的不良后果

（一）影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定

債務(wù)糾紛極易誘發(fā)社會(huì)矛盾，因債務(wù)問題引發(fā)的上訪、群訪事件時(shí)有發(fā)生。少數(shù)村在索債過程中甚至出現(xiàn)了過激行為，引起社會(huì)的不穩(wěn)定。

（二）影響村集體經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)

當(dāng)前，安宜鎮(zhèn)有25個(gè)行政村，2013年年底有13個(gè)村還處于收不抵支的現(xiàn)狀。全鎮(zhèn)村集體收入中財(cái)政補(bǔ)助收入達(dá)601萬元，村自有資金僅有973萬元，吃飯問題也解決不了，根本無法償還債務(wù)。近年來，興辦公益事業(yè)，干部工資、辦公經(jīng)費(fèi)只能等上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助開支，村級(jí)自有資金收支難以平衡，一定程度上影響了村集體經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）影響基層干部隊(duì)伍穩(wěn)定

由于村級(jí)債務(wù)過多，部分債主經(jīng)常上門要債，一定程度上已經(jīng)影響了村級(jí)正常工作的開展，尤其是每年春節(jié)之際，有的村干部為暫時(shí)逃避債務(wù)而東躲西藏，整日不敢露面，致使少數(shù)村干部不僅在群眾中無地位無威望，而且部分村干部也失去了工作信心，有的村干部因此摞擔(dān)子。

三、農(nóng)村集體債務(wù)化解的制約因素

（一）村級(jí)收入不斷減少

2000年農(nóng)村實(shí)行費(fèi)改稅后，取消了村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)行征收農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加。2003年在全國又取消了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。村級(jí)收入大幅度下降，絕大部分村集體收入僅限于資產(chǎn)租賃收入、資源發(fā)包收入和財(cái)政補(bǔ)助三項(xiàng)資金收入。村集體經(jīng)濟(jì)捉襟見肘，入不敷出，只能勉強(qiáng)過日子，根本談不上還債。

（二）農(nóng)民主動(dòng)繳納稅費(fèi)意識(shí)不強(qiáng)

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅度下降，國家的惠農(nóng)補(bǔ)貼全面實(shí)施，但是部分農(nóng)民對(duì)每年應(yīng)承擔(dān)的生產(chǎn)服務(wù)代辦和政策允許收取的一事一議籌資籌勞資金仍然不愿承擔(dān)，有的甚至分文不交，嚴(yán)重影響了生產(chǎn)服務(wù)代辦和一事一議籌資籌勞資金的收取，并產(chǎn)生了負(fù)面影響，導(dǎo)致農(nóng)戶與農(nóng)戶之間形成攀比，欠款的面越來越廣。

（三）部門收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止

有的單位為了集體創(chuàng)收，變相向村收取相關(guān)費(fèi)用，村干部出于人情或礙于面子不得不支付。這樣既加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又增加村級(jí)支出，使得村里原來就緊湊的日子更加拮據(jù)。

四、化解農(nóng)村集體債務(wù)的幾點(diǎn)建議

（一）分類核清核準(zhǔn)債務(wù)

全鎮(zhèn)上下要統(tǒng)一口徑，核實(shí)、核準(zhǔn)現(xiàn)有債務(wù)，弄清每筆債務(wù)的來龍去脈，并進(jìn)行分類，按實(shí)統(tǒng)計(jì)進(jìn)行登記造冊(cè)，錄入電腦，建立臺(tái)賬，形成數(shù)據(jù)庫，為全面控減村級(jí)債務(wù)提供準(zhǔn)確、真實(shí)、可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（二）建立控減債務(wù)的有效機(jī)制

一是完善“一事一議”制度。村興辦公益事業(yè)要堅(jiān)持量入為出的原則，并實(shí)行申報(bào)制，年初擬定方案項(xiàng)目，項(xiàng)目資金來源，報(bào)鎮(zhèn)審批后方可實(shí)施。按規(guī)定的程序辦事，不得超出“一事一議”控制標(biāo)準(zhǔn)，不得舉債興辦公益事業(yè)。二是進(jìn)一步強(qiáng)化完善農(nóng)村財(cái)務(wù)公開制度。加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)制度，定期公開村級(jí)債務(wù)的增減變化情況，廣泛接受群眾監(jiān)督。三是建立債務(wù)管理制度。村級(jí)原則上不得發(fā)生新債，如確實(shí)需要借債，必須經(jīng)村民代表大會(huì)同意，報(bào)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)審批，到農(nóng)經(jīng)中心備案后方可借款。否則，誰借誰負(fù)責(zé)，村不承擔(dān)借款本金及利息。村還債時(shí)，必須實(shí)行先還本后付息，不得出現(xiàn)息轉(zhuǎn)本重復(fù)計(jì)息的現(xiàn)象。建立債務(wù)通報(bào)制度，全鎮(zhèn)對(duì)各村債務(wù)控減情況要定期進(jìn)行通報(bào)，對(duì)違背債務(wù)管理制度要求的，必須限期整改。要加強(qiáng)集體債務(wù)動(dòng)態(tài)檢測(cè)，對(duì)集體債務(wù)數(shù)額較大的村和集體資產(chǎn)負(fù)債率較高的村，實(shí)行直接監(jiān)控和預(yù)警制度。

（三）大力回收兩項(xiàng)往來

把村級(jí)債權(quán)、債務(wù)情況如實(shí)向全體村民公示，廣泛接受群眾監(jiān)督。對(duì)在村級(jí)債務(wù)賬戶中有余款又有欠款的農(nóng)戶往來進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)沖賬。農(nóng)戶欠款數(shù)額較大的，根據(jù)實(shí)際情況簽訂還款計(jì)劃，采取分期還款。凡是行政、事業(yè)、企業(yè)單位的干部職工或集體欠款的，要通過結(jié)賬或現(xiàn)金結(jié)算的方式收回往來。有償還能力卻拒不償還的債務(wù)人要通過法律程序，依法清收?；厥盏那房钜獙？顚Ｓ?，確保償還債務(wù)。

（四）盤活集體存量資產(chǎn)

對(duì)閑置和經(jīng)營不善的集體資產(chǎn)、資源可以通過租賃和拍賣等方式盤活使用，并對(duì)資產(chǎn)資源進(jìn)行分類造冊(cè)、建立臺(tái)賬、錄入三資管理信息平臺(tái)，收入逐筆登記，杜絕承包款不交或延交的現(xiàn)象發(fā)生。到期的資產(chǎn)、資源處置要一律實(shí)行公開招標(biāo)，陽光操作，不斷增加村集體收入。

（五）拓寬村集體增收渠道

引導(dǎo)發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，為農(nóng)民提供原材料供應(yīng)和產(chǎn)品銷售以及法律援助等方面服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整;幫助農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)營，大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，擴(kuò)大就業(yè)門路，增加農(nóng)民收入，逐步回收農(nóng)民欠村集體的農(nóng)戶上交尾欠，增強(qiáng)村級(jí)組織自行化解不良債務(wù)的能力。

（六）推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)，增強(qiáng)村級(jí)組織“造血功能”

緊緊抓住城市化推進(jìn)過程中相關(guān)產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，在鎮(zhèn)工業(yè)園集中區(qū)加快村級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)，著力增強(qiáng)村級(jí)組織的“造血”功能，同時(shí)拓展創(chuàng)業(yè)就業(yè)空間，促進(jìn)強(qiáng)村富民的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（作者單位：江蘇省揚(yáng)州市寶應(yīng)縣安宜鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心）