我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平的推進(jìn)

劉偉兵　唐劍

[摘 要]教育公平是社會公平在教育領(lǐng)域的延伸。在對我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的認(rèn)識基礎(chǔ)上，運用卡普蘭的政策公平原則既公正無偏原則，個人收益原則，劣勢者利益最大化原則和分配普遍原則，來論證推進(jìn)我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的結(jié)果公平與過程公平。

[關(guān)鍵詞]卡普蘭；義務(wù)教育公平；政策公平原則

[中圖分類號]G40-012 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）09 — 0136 — 02

由于歷史和現(xiàn)實的原因，造成了中國如今的城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不公平。教育公平是社會公平的基石。而正是因為城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不公平，社會階層開始出現(xiàn)固化，“寒門難出貴子”的現(xiàn)狀。因此，政府不斷出臺一系列公共政策來推進(jìn)我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平。2010年，溫家寶在十一屆全國人大三次會議閉幕會上指出“公平正義比太陽還要有光輝”?？梢姡揭呀?jīng)成為了當(dāng)今社會的時代主題。因此，本文基于卡普蘭的政策公平原則結(jié)合我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育現(xiàn)狀，來論證推進(jìn)我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的結(jié)果公平和過程公平。

一、 我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平的現(xiàn)狀及分析

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著政府與社會對教育問題的不斷重視，城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平問題得到了極大的改善。但是，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的巨大差距依舊存在。而這差距是多方面的，包括基礎(chǔ)設(shè)施的差距，師資水平的差距，教育財政投入的差距等等。我國是九年義務(wù)教育，分為兩個階段，既初中階段和小學(xué)階段。我們以2013年教育部公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計為例：

首先是初中階段的城鄉(xiāng)差距。城區(qū)的初中學(xué)生數(shù)量為14300203，鄉(xiāng)村的學(xué)生數(shù)量為8145335，前者是后者的1.7倍。城區(qū)的初中老師數(shù)量為1046324，鄉(xiāng)村教師數(shù)量為731148，前者是后者的1.4倍。從這可以得出鄉(xiāng)村老師的數(shù)量上，甚至是師生比上與城區(qū)相比差距并不大。但是，鄉(xiāng)村擁有18485個初中階段的學(xué)校，而城區(qū)卻僅有11124個初中階段的學(xué)校。這說明了在具體的每個學(xué)校面前，城區(qū)的學(xué)校擁有比鄉(xiāng)村學(xué)校更多的老師以及更多的生源。在具體的師資水平上，城區(qū)的老師多為本科畢業(yè)，并且在教師年齡結(jié)構(gòu)上也比較均勻。而鄉(xiāng)村教師中，老師學(xué)歷水平普遍比城區(qū)教師低，甚至年齡在55-59階段的教師比城區(qū)教師數(shù)量還要多，出現(xiàn)了青黃不接的現(xiàn)象。不僅如此，在具體的硬件設(shè)施方面，農(nóng)村教育也依舊落后與城區(qū)。例如危房數(shù)量上，城區(qū)的危房數(shù)量為1659626，鄉(xiāng)村的為6794098，后者是前者的4倍。不僅如此，在其他方面，如教輔用地，行政用地，學(xué)生宿舍等方面，城區(qū)初中條件都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于鄉(xiāng)村的辦學(xué)條件。

其次是小學(xué)階段的城鄉(xiāng)差距。城區(qū)的小學(xué)數(shù)量為26409，而鄉(xiāng)村的小學(xué)數(shù)量為140328，后者是前者的5倍多。城區(qū)的小學(xué)生數(shù)量為27729719，而鄉(xiāng)村的小學(xué)生數(shù)量為32170406。城區(qū)教職工數(shù)量為1413266，鄉(xiāng)村教職工數(shù)量為2188960。兩者在學(xué)生數(shù)量和教職工數(shù)量上差距并不大，這就說明鄉(xiāng)村小學(xué)階段的學(xué)校的特點是數(shù)量多，規(guī)模小。而且在其他硬件設(shè)施辦學(xué)條件方面，鄉(xiāng)村小學(xué)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后與城區(qū)小學(xué)的辦學(xué)條件。例如在危房方面，城區(qū)小學(xué)危房僅僅為2407818，而鄉(xiāng)村小學(xué)危房為19908645，后者是前者的8倍。其他教輔用地，辦學(xué)設(shè)施，校園網(wǎng)建設(shè)等方面，鄉(xiāng)村小學(xué)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城區(qū)小學(xué)。

綜上所述，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距依舊存在，雖然情況比以往有較大的改進(jìn)，但是教育條件的不平等是客觀存在的。而我們在了解城鄉(xiāng)義務(wù)教育現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步的去分析其深層次的原因。產(chǎn)生城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不公平現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的，是歷史與現(xiàn)實共同造就的。而究其根源無法就是兩方面，政治和經(jīng)濟(jì)的不平等。

首先是政治方面。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成，有其歷史原因。新中國剛成立階段，政府為了實現(xiàn)工業(yè)化，通過對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”來實現(xiàn)早期的工業(yè)資本的原始積累。這導(dǎo)致了農(nóng)村及其嚴(yán)重的缺糧現(xiàn)象，使得大量農(nóng)村人口向城市涌進(jìn)，導(dǎo)致城市資源變得短缺。因此，全國人大常委出臺了《中華人民共和國戶口登記條例》來限制當(dāng)時農(nóng)村人口向城市流動。而這種人為的用戶籍制度來區(qū)分城市和農(nóng)村，造成了后期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的局面。加上后期優(yōu)先發(fā)展城市，城市又是資源的聚集地，這就使得這種不公平現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。

其次是經(jīng)濟(jì)方面。城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源分配體制也進(jìn)一步加劇了這一不公平現(xiàn)象?！胺旨夀k學(xué)，分級管理”的義務(wù)教育辦學(xué)方針，使得越富有的地方，越能辦好學(xué)，而經(jīng)濟(jì)越落后的地方越?jīng)]有能力辦學(xué)。鄉(xiāng)村自身經(jīng)濟(jì)落后，本身就要靠上級財政的支持，因此，由鄉(xiāng)村或者縣一級政府出資金來辦學(xué)，就難以改變鄉(xiāng)村教學(xué)落后的現(xiàn)象。

二、 基于卡普蘭的政策公平原則提出發(fā)展路徑

美國學(xué)者卡普蘭的政策公平原則有四點：首先是公正無偏原則，即持無私無偏的態(tài)度，對當(dāng)事人、利害關(guān)系人、社會大眾等，均應(yīng)予通盤謹(jǐn)慎的考慮；其次是個人受益原則，即無論采取何種行動方案解決問題，最終的受益者必須落到一般人民身上；再次是劣勢者利益最大化原則，即應(yīng)考慮使社會上居于劣勢的弱勢群體及個人，能夠得到最大的照顧，享受最大的利益；最后是分配普遍原則，即應(yīng)盡可能使受益者擴(kuò)大，盡量使利益普及于一般人，而非僅僅局限于少數(shù)人。依據(jù)這四點政策公平原則來分析我國目前的城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平的推進(jìn)。

在教育領(lǐng)域，如果完全依靠市場來調(diào)節(jié)，那么只會使得城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距越來越大。因為市場的邏輯就是追求利益最大化的邏輯，這就會使得資源越集中的城區(qū)變得資源更加集中。因此，在教育公平問題上就需要政府的介入，需要政府通過出臺一系列公共政策來調(diào)整城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平。而公平的主要分為結(jié)果的公平和過程的公平。教育結(jié)果的公平并不是意味著絕對的平等，更不是意味著城鄉(xiāng)教育完全一致，每個學(xué)生都要活得成功。這是不可能的，也是難以實現(xiàn)的。尤其是我國目前城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡，每個受教育者自身的能力水平的不同都制約著絕對平等的實現(xiàn)。因此教育結(jié)果的絕對平等只不過是一種烏托邦的理想。因此，在教育領(lǐng)域，結(jié)果的公平意味著每個人都能夠擁有最低限度的受教育權(quán)。過程的公平，也就是機(jī)會的平等，意味著要讓每一個學(xué)生都能夠擁有平等的機(jī)會去接受教育，去實現(xiàn)自己的理想。因此將卡普蘭的政策公平原則與結(jié)果公平和過程公平的目的相結(jié)合，我認(rèn)為可以得出以下幾點。

首先，是在教育財政撥付中，將城鄉(xiāng)義務(wù)教育都納入“中央撥款—省政府配套—區(qū)縣政府主導(dǎo)模式”。體現(xiàn)了公正無偏原則在財政政策上的運用。由中央政府主導(dǎo)的撥款有利于全國的通盤考慮，既能考慮到東西部地區(qū)的差異，也能考慮到城鄉(xiāng)之間差距。而各個省份的具體情況又是不同的，因此將這一資金由省政府根據(jù)本省的情況統(tǒng)一調(diào)配，并且根據(jù)具體縣市的情況，對貧困落后地區(qū)要追加相同或者一定的資金來扶持。而具體鄉(xiāng)村的情況又是縣市一級最是清楚，因此由他們來調(diào)撥資金，并且將資金利用比例進(jìn)行上報，實現(xiàn)資金的具體落實。

其次，城鄉(xiāng)義務(wù)教育問題是一個多元的，動態(tài)的利益訴求的問題。在這一問題中有著政府，學(xué)校，老師，家長和學(xué)生們的不同利益訴求。而在這多方利益訴求人中，學(xué)生是占最大多數(shù)的，其利益關(guān)系也是諸多關(guān)系中最核心的，所以在促進(jìn)鄉(xiāng)村義務(wù)教育的過程中，應(yīng)該以鄉(xiāng)村利益為重。在之前的撤點并校的實踐過程中，本意是將鄉(xiāng)村的資源集中在一起，能夠為鄉(xiāng)村學(xué)生提供更好的教育條件。但是在實際操作過程中，卻出現(xiàn)了擠占教育資源的現(xiàn)象?！暗胤秸蠓瘸伏c并校行為帶來了教育資金被其他部門擠占的后果，教育財政支出所占比例顯著降低。政府不僅具有公益性，還具有自利性，利用撤點并校的機(jī)會，地方官員在重新分配財政資源時產(chǎn)生效率動機(jī)，導(dǎo)致小學(xué)經(jīng)費財政支出占比下降?！薄?〕因此，結(jié)合卡普蘭的個人受益原則，提高鄉(xiāng)村義務(wù)教育水平，改善條件，應(yīng)該將資金用到每一個學(xué)生身上。而地方政府作為主導(dǎo)者，既是運動員，又是裁判員，這就使得教育資金很容易被挪用。所以應(yīng)該將教育成績，甚至是農(nóng)村義務(wù)教育水平成果，也納入地方官員政績考核，這就等于為教育資金罩上一層保護(hù)罩。

再次，今后的教育政策應(yīng)該向農(nóng)村傾斜。最近時期，清華北大等高校相繼啟動了農(nóng)村專項招生計劃，無論是自強(qiáng)計劃還是逐夢計劃，都是政府用行政權(quán)力對階層固化的一次強(qiáng)有力的沖擊。以往，優(yōu)秀的資源都集中在城市，甚至是集中在少數(shù)重點中學(xué)，這就使得所有的優(yōu)秀資源，無論是師資也好還是生源全部集中在少數(shù)中學(xué)里。導(dǎo)致重點高校的農(nóng)村學(xué)生比例越來越低，而鄉(xiāng)村教育通往高校的道路越來越窄。因此，農(nóng)村專項招生計劃，雖然對城市學(xué)生可能存在不公平，但是對整個教育來說是公平的，體現(xiàn)了劣勢者利益最大化原則。原有的由階層固化導(dǎo)致的教育資源的壟斷被行政干預(yù)打破，就是對社會最大的公平。而農(nóng)村普通高中教育的激活，也有利于倒逼農(nóng)村義務(wù)教育的改良。因此，從整體上看，隨著教育政策向農(nóng)村義務(wù)教育傾斜的同時，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平。

最后，充分利用最新的現(xiàn)代教育技術(shù)，實現(xiàn)教育資源共享?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”概念的興起，在各個生活領(lǐng)域都掀起了巨大的改革風(fēng)波。而“互聯(lián)網(wǎng)+”與教育的結(jié)合更是對實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平的一大助力?？梢允沟脙?yōu)秀教師資源，優(yōu)秀的課堂資源，甚至是優(yōu)秀的教育資源通過這一形式，實現(xiàn)分配普遍原則。將教育成果的受益者盡可能最大化?，F(xiàn)如今一些市場化的教育集團(tuán)如新東方，通過互聯(lián)網(wǎng)教學(xué)的形式，在高等教育中獲得了很好的成果。而義務(wù)教育階段實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+教育”這一形式要做到兩點。第一就是打破教育資源的壟斷，實現(xiàn)教育共享。無論是由教育部門出面組建教育資源共享庫，還是讓重點中學(xué)對口幫扶鄉(xiāng)村中學(xué)也好，將學(xué)校的邊界模糊化，邊緣化。將優(yōu)秀教師的優(yōu)秀課堂共享化，將優(yōu)秀的題庫進(jìn)行開放。使得落后學(xué)校也能通過這一形式接受到先進(jìn)學(xué)校的教育資源。第二，義務(wù)教育階段的學(xué)生并沒有很強(qiáng)的自控能力，和自覺學(xué)習(xí)的覺悟。因此實行“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的形式，學(xué)校要加強(qiáng)對學(xué)生們的管理和監(jiān)督，否則這種教育只會變成一種災(zāi)難。

此外，我們在借鑒卡普蘭的政策公平原則的同時，不應(yīng)該將其中四點割裂開來，孤立的看待。應(yīng)該要看到這四點應(yīng)該是相互聯(lián)系，相互影響的。而具體的政策實施也不可能只是借鑒運用到一點。例如，在對農(nóng)村教育政策傾斜時，既體現(xiàn)了劣勢者利益最大化原則，也體現(xiàn)了決策者的公正無偏原則。因此，政府的決策者在出臺有關(guān)公共政策的時候，就需要更加靈活的運用政策公平原則，盡可能實現(xiàn)最大的公平。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 丁冬，鄭鳳田.撤點并校：整合教育資源還是減少教育投入？—基于1996—2009年的省級面板數(shù)據(jù)分析〔J〕.經(jīng)濟(jì)學(xué)，2015，（02），619.

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>