城市化進(jìn)程中的社區(qū)服務(wù)供給創(chuàng)新

謝玉斐

[摘 要]城市社區(qū)服務(wù)供給是我國(guó)公共服務(wù)供給體系的重要組成部分，當(dāng)前我國(guó)正處于快速城市化時(shí)期，社區(qū)服務(wù)多元化的迫切需求與社區(qū)服務(wù)升級(jí)的多重挑戰(zhàn)所形成的矛盾日益凸顯，這就需要基層政府不斷在頂層設(shè)計(jì)與自身創(chuàng)新之間尋求解決之道。杭州市上城區(qū)政府通過信息技術(shù)平臺(tái)創(chuàng)新整合多方資源以及通過激活社會(huì)活力提升社會(huì)參與能力，憑借這兩大體系的相互作用，有效解決了城市社區(qū)服務(wù)供給的難題，促進(jìn)了社區(qū)服務(wù)體系的良性發(fā)展，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了基層政府治理變革和公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)服務(wù)；城市化；上城區(qū)

[中圖分類號(hào)]C912.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）09 — 0097 — 02

一、城市化進(jìn)程中社區(qū)服務(wù)供給面臨的挑戰(zhàn)

城市是人類文明的標(biāo)志，是人們政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的中心。城市化是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、科技水平的重要標(biāo)志，也考驗(yàn)著政府的管理水平。社區(qū)作為城市的基本構(gòu)成單位，在公共服務(wù)的供給過程中占據(jù)著重要地位，黨的十八大就明確指出要“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”①。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，社區(qū)服務(wù)的對(duì)象、內(nèi)容、主體、供給等正在經(jīng)歷著全方位地深刻轉(zhuǎn)變。但是城市化的發(fā)展也給社區(qū)服務(wù)帶來了一系列新的挑戰(zhàn)。

（一）流動(dòng)人口的挑戰(zhàn)

在上個(gè)世紀(jì)八十年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的宏觀背景下，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和城市化的雙重進(jìn)程改變了我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)，并對(duì)現(xiàn)有的公共物品和服務(wù)的供給功效提出了挑戰(zhàn)。麥肯錫全球研究所分析師估計(jì)，中國(guó)到2025年將會(huì)需要額外的1.5萬億元或是城市GDP總量的2.5%用來擴(kuò)展城市移民的公共服務(wù)和社會(huì)福利。②城市化水平從1978年的18%增加到2009年的47%，預(yù)計(jì)到2025年中國(guó)將會(huì)出現(xiàn)15個(gè)人口超過2500萬的特大城市。③目前大約有兩億多的被稱為“流動(dòng)人口”的農(nóng)民工從農(nóng)村移居到城市來尋找工作，但他們無法同等地享受城市基本公共服務(wù)，這給基層政府提出了新的難題。

（二）公共服務(wù)供給機(jī)制的挑戰(zhàn)

人口結(jié)構(gòu)的變化和人口快速流動(dòng)都對(duì)給現(xiàn)有的基于戶籍的服務(wù)供給模式帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，并且促使各級(jí)政府重新審視現(xiàn)有的公共服務(wù)政策。目前的公共服務(wù)供給機(jī)制面臨的多重挑戰(zhàn)主要有：首先是政府間職權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致區(qū)縣級(jí)政府的公共服務(wù)責(zé)任與財(cái)政收入并不匹配。其次是由于政府間職責(zé)體系的同構(gòu)特征，使得政府間職權(quán)模糊，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)供給責(zé)任不清。再次是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革不徹底導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)提供不足。最后社會(huì)組織發(fā)育不完全導(dǎo)致公共服務(wù)供給多元化缺乏。

（三）政府角色轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)

從20世紀(jì)80年代開始，重塑政府運(yùn)動(dòng)風(fēng)靡西方各國(guó)，政府開始嘗試著調(diào)整自身在社會(huì)中的公共性角色，努力尋找新的力量來共同應(yīng)對(duì)公共服務(wù)的挑戰(zhàn)，尤其是在基層社區(qū)服務(wù)方面。政府必須適時(shí)調(diào)整在社區(qū)服務(wù)中的角色并進(jìn)行重新科學(xué)定位，其中的一個(gè)重要路徑就是廣泛吸納各類社會(huì)組織、各基層社區(qū)、各企業(yè)等參與到公共服務(wù)地供給之中，形成公共服務(wù)的合作網(wǎng)絡(luò)，以滿足社會(huì)中日益多元的服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)更高的資源利用效率。

因此，對(duì)于城市中的基層政府而言，城市化進(jìn)程既需要解決已有的公共服務(wù)問題，也要為隨之而來的中產(chǎn)階級(jí)的公共服務(wù)品質(zhì)升級(jí)埋單。這些挑戰(zhàn)既需要自上而下的頂層設(shè)計(jì)，也有賴于公共服務(wù)職責(zé)體系的重新梳理，但更需要城市政府的創(chuàng)新思維。對(duì)于基層政府而言，關(guān)鍵在于如何在中央頂層設(shè)計(jì)與自身創(chuàng)新的互動(dòng)中不斷提高公共服務(wù)供給能力，盡可能調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)的多重資源，綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)、體制機(jī)制創(chuàng)新等多種手段，以有效解決公共服務(wù)供給問題。

二、社區(qū)服務(wù)的“網(wǎng)絡(luò)化”：上城創(chuàng)新之道

作為杭州市面積最小、人口老齡化程度高、困難家庭較多的中心老城區(qū)，上城區(qū)公共服務(wù)問題尤顯突出，也備受關(guān)注。近年來，上城區(qū)政府始終把“謀民生之利、解民生之憂”作為中心工作，圍繞打造“東方品質(zhì)體驗(yàn)區(qū)、幸福和諧示范區(qū)”目標(biāo)，著力在民生保障和改善方面進(jìn)行不斷探索和實(shí)踐，顯著提升了居民群眾的滿意度和幸福感。

（一）激發(fā)社會(huì)組織活力，推動(dòng)公共服務(wù)社會(huì)化

一是創(chuàng)新理念，以激發(fā)社會(huì)組織潛能為導(dǎo)向培育社會(huì)組織發(fā)展。上城區(qū)首次提出“以社孵社、以社促社、以社助社”的“三社”發(fā)展思路，創(chuàng)新社會(huì)組織培育的理念，其具體內(nèi)容就是從征集民眾意見中明確社會(huì)需求，整合包括黨和政府、企事業(yè)單位和社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)力量，共同扶持社會(huì)組織發(fā)展，不斷激發(fā)社會(huì)組織潛能；把社區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展工作納入“四評(píng)一結(jié)合”和諧社區(qū)考核評(píng)價(jià)體系，以資源整合、居民滿意、社會(huì)需求和社會(huì)發(fā)展等方面，啟動(dòng)社會(huì)資金參與社會(huì)建設(shè)，加大社區(qū)社會(huì)組織的培育力度，提升社區(qū)居民自治能力，推進(jìn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新。

二是搭建平臺(tái)，多層級(jí)構(gòu)建社會(huì)組織發(fā)展服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。上城區(qū)按照以大帶小、以點(diǎn)帶面、上下聯(lián)動(dòng)、多點(diǎn)輻射的發(fā)展模式，建立“民政備案、街道管理、社區(qū)落地”機(jī)制和幫助社區(qū)社會(huì)組織開展服務(wù)活動(dòng)的社區(qū)社會(huì)組織分級(jí)管理制度。如設(shè)立了“區(qū)級(jí)社會(huì)組織服務(wù)中心、6個(gè)街道社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心、54個(gè)社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)”的區(qū)、街、社區(qū)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)。依托“三級(jí)平臺(tái)”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為社區(qū)社會(huì)組織提供政策、場(chǎng)地、資金扶持，引導(dǎo)社會(huì)組織有序參與公益服務(wù)和社會(huì)管理，構(gòu)建政府管理與社會(huì)自治相結(jié)合、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的社會(huì)管理和公共服務(wù)體制，形成基層社會(huì)管理的大協(xié)同格局。

（二）構(gòu)建社區(qū)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的合作提供

一是構(gòu)建政府與社區(qū)協(xié)同的社區(qū)大服務(wù)體系。2009年開始，上城區(qū)創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)理念，構(gòu)建起政府、社區(qū)、社區(qū)社會(huì)組織共同參與的“333+X”社區(qū)大服務(wù)體系?！?33+X”指提倡服務(wù)民生為本、主體三位復(fù)合、發(fā)展分類推進(jìn)的3大管理理念，在社區(qū)層面確立政府、社區(qū)、社會(huì)3大參與主體，通過公共服務(wù)站提供公共服務(wù)、居委會(huì)提供公益服務(wù)、社會(huì)提供商業(yè)和便民利民服務(wù)的3大服務(wù)架構(gòu)，衍生出3個(gè)主體提供的與生活密切相關(guān)的X個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，形成包括“理念、主體、功能、路徑、服務(wù)、保障”在內(nèi)的大服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。共建、共治、共享的“333+X”社區(qū)大服務(wù)體系已經(jīng)被民政部確定為中國(guó)和諧社區(qū)“上城模式”，并向全國(guó)推廣。

二是搭建社區(qū)公共服務(wù)信息平臺(tái)。利用“三網(wǎng)融合”技術(shù)，開發(fā)“生命旅程”軟件，升級(jí)“e家人”社區(qū)事務(wù)管理系統(tǒng)，建立居民信息準(zhǔn)確度更高、類別更豐富的居民數(shù)據(jù)庫(kù)，確保區(qū)、街、社三級(jí)數(shù)據(jù)一次輸入，資源多方共享，從而提升了社區(qū)服務(wù)的整體質(zhì)量。開設(shè)社區(qū)頻道，每個(gè)社區(qū)都有自己的“社區(qū)是我家”頻道，內(nèi)容主要包括“社區(qū)公告”、“社區(qū)組織”、 “社區(qū)信息”、“社區(qū)活動(dòng)”等欄目，社區(qū)頻道還擁有“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的信息發(fā)送功能，如定向?qū)Φ捅?、殘疾人士、離退休老人等弱勢(shì)群體發(fā)送福利、補(bǔ)助等信息，讓信息傳遞更具有針對(duì)性。

三是以社工建設(shè)推動(dòng)社區(qū)服務(wù)多元體系建設(shè)。為做好社會(huì)工作者的培養(yǎng)、使用、評(píng)價(jià)和激勵(lì)工作，建立培訓(xùn)與考試機(jī)制、素質(zhì)提升機(jī)制、工資福利增長(zhǎng)機(jī)制、管理與評(píng)價(jià)機(jī)制、職務(wù)選拔機(jī)制等“五大機(jī)制”。以區(qū)社會(huì)工作協(xié)會(huì)為載體，統(tǒng)籌上城全區(qū)社會(huì)工作人才隊(duì)伍；在杭州市率先成立專業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)——望江社會(huì)工作服務(wù)社；打造“王丹營(yíng)養(yǎng)工作室”、“顧老師好心情工作室”等個(gè)性化社會(huì)工作服務(wù)室，形成了區(qū)、街、社三級(jí)聯(lián)動(dòng)的社會(huì)工作服務(wù)平臺(tái)。目前上城區(qū)共有（助理）社會(huì)工作師253名，其中初級(jí)197名，中級(jí)56名，社會(huì)工作者持證率已達(dá)36.93%。上城區(qū)在“e家人”社區(qū)事務(wù)管理網(wǎng)上開發(fā)了社區(qū)工作者績(jī)效考核系統(tǒng)，成為杭州市首個(gè)社工管理電子平臺(tái)。

三、上城區(qū)社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新模式對(duì)政府治理變革的啟示

上城的公共服務(wù)創(chuàng)新可以概括為兩大體系，即通過信息技術(shù)平臺(tái)創(chuàng)新整合了多方資源、通過激活社會(huì)活力提升了社會(huì)參與能力。這兩大體系相輔相成，相互作用，共同促進(jìn)了上城區(qū)社區(qū)服務(wù)體系的良性發(fā)展，同時(shí)對(duì)政府治理變革和機(jī)制創(chuàng)新具有重要的啟示意義。

一方面，以信息技術(shù)平臺(tái)整合相關(guān)要素。信息技術(shù)的快速發(fā)展是城市化進(jìn)程中不可阻擋的歷史潮流。對(duì)政府創(chuàng)新而言，信息技術(shù)發(fā)展為服務(wù)型政府的整合創(chuàng)新創(chuàng)造了條件，信息技術(shù)平臺(tái)使很多過去難以實(shí)現(xiàn)的跨部門協(xié)同合作得以可能?？梢哉f，規(guī)范化一致性的制度和現(xiàn)代信息技術(shù)是整合不同要素的兩個(gè)方面。尤其是大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，政府需要積極借助各種信息技術(shù)平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、整合與挖掘，從而更好地使政府的服務(wù)與民眾的真實(shí)需求對(duì)接，更好地使政府管理順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新趨勢(shì)。

另一方面，以機(jī)制創(chuàng)新激活社會(huì)活力。公共服務(wù)的多元需求需要激發(fā)社會(huì)共同參與公共服務(wù)的供給，但過去的政府管理傳統(tǒng)往往缺乏與社會(huì)互動(dòng)的制度設(shè)計(jì)和經(jīng)驗(yàn)，因此，政府推動(dòng)社會(huì)參與需要在政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間找到平衡機(jī)制，這種平衡機(jī)制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又不至于限制社會(huì)的發(fā)展。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，側(cè)重于間接培育而不是直接干預(yù)模式；其二，致力于推進(jìn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)而不是強(qiáng)化政府作用。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化和公共服務(wù)的多元供給，促進(jìn)政府與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2012-11-9.

〔2〕McKinsey Global Institute， Preparing for Chinas urban billion， 2009.3.

〔3〕Fang ，Chuang-lin， The urbanization and urban development in China after the reform and opening up， Economic Geography， 2009.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕