新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資模式創(chuàng)新研究

摘要：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要巨額資金的投入，但現(xiàn)有的融資模式及融資結(jié)構(gòu)存在較多問題，難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求。因此，為促進我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展，完善相關(guān)政策，創(chuàng)新投融資模式勢在必行。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 融資模式 創(chuàng)新

一、新型城鎮(zhèn)化進程中的資金需求與缺口

近年來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進入了一個新的發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978年的17.92%提高至2014年的54.77%。2013年中央經(jīng)濟工作會議中提出與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境能力相適應(yīng)，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。在新型城鎮(zhèn)化進程中，資金保障是關(guān)鍵一環(huán)和基本前提。據(jù)國家開發(fā)銀行測算，2013—2015的兩年間，我國城鎮(zhèn)化投融資需求將達25萬億元，資金缺口11.7萬億元。據(jù)《2013 年中國中小城市綠皮書》推測，到2030年我國城鎮(zhèn)化社會保障和市政設(shè)施支出將超過30萬億，是我國2009年全部財政收入的5倍左右。國內(nèi)一些學(xué)者也對城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求規(guī)模進行了測算。相偉（2012）認(rèn)為，到2020年我國城鎮(zhèn)化總的資金需求遠遠超過30萬億。如果考慮未來農(nóng)民工市民化的成本，2022年我國城鎮(zhèn)化將增加40萬億元的投資需求（遲福林，2012）。如果不考慮土地出讓收入，到2020年，保守估計城鎮(zhèn)化資金缺口為16.29萬億。面對如此龐大的資金缺口，解決資金投入問題，成為我國新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展關(guān)鍵一環(huán)。但現(xiàn)有的財政資金及以間接融資為主的融資結(jié)構(gòu)很難適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求，因此，我國處于“納瑟姆曲線”快速發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化，完善現(xiàn)有投融資模式勢在必行。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資模式現(xiàn)狀及問題

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)中的投融資模式

1、土地財政融資

根據(jù)現(xiàn)行土地管理制度，土地租金歸地方政府支配和掌握，工業(yè)、商業(yè)、公共事業(yè)、住宅等國有土地可以有償使用，給地方政府利用土地財政融資提供了可行路徑。具體來看，土地財政主要包括與土地相關(guān)的稅收收入和非稅收收入兩類。受限于建設(shè)用地的緊缺，地方政府可以低價征收農(nóng)用地，再通過“招拍掛”程序出讓轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，從而獲取高額土地出讓金。獲取大量資金用于地方城鎮(zhèn)化建設(shè)。2001—2013年的十余年，我國土地出讓金收入由1296億元增長到了39073億元，增長了約30倍。

2、稅收及中央財政轉(zhuǎn)移支付融資

地方政府稅收及中央財政轉(zhuǎn)移支付是我國城鎮(zhèn)化投融資的主要方式。隨著分稅制的改革，我國財政收入狀況獲得了明顯好轉(zhuǎn)。2013年我國財政收入近12萬億，占GDP的比重為21.1%，2014年我國財政收入則達到了14萬億，其中稅收收入近12萬億元。巨額的財政稅收收入為城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了較大的支撐作用。此外，近年來，中央對地方政府稅收返還和轉(zhuǎn)移支付也逐年增加，在中央財政支出中占比達到70%。地方財政稅收收入的提升以及中央財政轉(zhuǎn)移支付的增加，豐富了地方政府的“錢袋子”，也為推動城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了巨額資金支持。

3、地方投融資平臺融資

1994年的財稅體制改革導(dǎo)致地方政府財權(quán)上移，事權(quán)下移，導(dǎo)致地方政府財政收入遠遠無法滿足財政支出，加之地方建設(shè)任務(wù)的快速推進，尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，地方政府背負(fù)較大的財政壓力。在這種背景下，為促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，解決城鎮(zhèn)化進程中資金短缺問題，地方政府融資平臺相繼建立，依托地方財政向銀行貸款，以此來推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。尤其是2008年金融危機以來，為擺脫危機對實體經(jīng)濟的影響，央行聯(lián)合其他部門頒布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，支持有條件的地方政府組建投融資平臺。此后，從省到市再到縣，三級共存的地方政府融資平臺紛紛成立，這些地方政府融資平臺為城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了重要的促進作用。

4、地方政府債券融資

2009年，為增強地方調(diào)配資金和擴大政府投資能力，我國在部分省市試點自辦發(fā)行、單獨招標(biāo)的自行發(fā)債，試圖建立規(guī)范的以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制。2009—2010年國務(wù)院同意財政部代發(fā)地方政府債券共4000億元。近年來，國家又對地方政府債券融資機制進行了一系列改革。2014年8月，國家通過《預(yù)算法修正草案》，該草案對地方政府舉債的方式、用途以及償債資金等作出規(guī)定，明確了債務(wù)規(guī)模和管理方式，限定了地方政府舉債的用途即公益性資本支出等。毋庸置疑，地方政府債券融資是城鎮(zhèn)化進程中重要的融資渠道。

（二）現(xiàn)有投融資模式存在的問題

1、土地財政難以為繼

在城鎮(zhèn)化進程中，地方政府對土地財政的依賴以及追求本級財政利益的最大化的驅(qū)使，引致了房價走高、城鎮(zhèn)空間無序擴張、地方政府債務(wù)風(fēng)險加大等一系列問題，繼續(xù)推進土地財政勢必對城鎮(zhèn)實體經(jīng)濟帶來不利的影響。然而，直接退出土地財政，將影響房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，制約城鎮(zhèn)居民的住房消費，進一步加劇地方政府財政金融風(fēng)險。由此看出，雖然土地財政仍是籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的重要來源，但長期來看，土地財政難融資模式難以為繼。

2、地方財政稅收入不敷出

盡管近年來地方財政稅收及中央轉(zhuǎn)移支付逐年增加，但面對城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金需求，地方政府可以動用的財力捉襟見肘，地方財政收支之間的差距逐年擴大，2014年這種差額達到5萬億元。這種狀況使得地方政府用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金相對不足。

3、地方政府融資平臺問題突出

近年來，地方政府融資平臺規(guī)模不斷擴大，暴露的問題也日益突出。一是地方政府平臺缺乏完善的治理結(jié)構(gòu)，使得融資平臺缺乏有效的監(jiān)管，資金使用效率低。二是地方政府融資平臺償債風(fēng)險加大，甚至一些融資平臺變相提供擔(dān)保，以獲取資金，造成融資平臺償還債務(wù)風(fēng)險加劇。據(jù)財政部測算，2013年底，地方政府融資平臺舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過4萬億元。三是融資平臺盈利能力弱，還款來源渠道狹窄，償債過度依賴土地財政，退出機制不健全，制約了平臺的健康發(fā)展。2014年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》對地方政府融資平臺提出了具體的改革意見，地方政府融資平臺即將告別歷史舞臺。

4、地方政府債券融資規(guī)模較小

在國外，市政債融資是進行城鎮(zhèn)化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要的融資工具，市政債市場規(guī)模較大，監(jiān)管相對規(guī)范。但是，我國市政債只是在特定的背景下進行嘗試，截止目前，地方政府債券規(guī)模僅1萬億元左右，規(guī)模相對較小，難以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的需要。

三、新城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資模式創(chuàng)新

為保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的穩(wěn)定供應(yīng)，借助市場化的渠道，引入市場機制和社會資本，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資模式勢在必行。

第一，發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金。探索建立財政引導(dǎo)、民資參與的投融資方式，充分發(fā)揮財政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，是擴展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資模式的重要途徑之一。2014年11月26日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，提出了進一步開放市場準(zhǔn)入、創(chuàng)新投資運營機制、推進投資主體多元化的相關(guān)舉措。在此背景下，大力發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金，尤其是政府出資引導(dǎo)、鼓勵社會資本發(fā)起設(shè)立投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金，將是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)新的良好渠道。

第二，建立健全地方債券市場。根據(jù)國際經(jīng)驗，地方政府發(fā)行市政債在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用廣泛。目前，地方政府發(fā)行市政債在我國有一定的合理性和可行性，現(xiàn)階段應(yīng)該擴大市政債市場規(guī)模，完善相關(guān)政策措施，建立健全地方債券市場。

第三，探討并推行資產(chǎn)證券化。地方政府擁有較多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，例如供水、電力、高速公路等，這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可以帶來可觀的現(xiàn)金流。以優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的未來現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的資產(chǎn)證券化可以將城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求與資本市場資金優(yōu)勢相結(jié)合，通過資本市場為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資。

第四，鼓勵公私合作的項目融資模式。PPP（Private- Public- Project）模式就是政府和社會資本共同負(fù)責(zé)項目的建設(shè)，社會資本在項目建成后通過特許經(jīng)營等方式在政府監(jiān)督下回收成本并獲益。采用公私合作融資方式，能夠有效引導(dǎo)民營資金進入城鎮(zhèn)化建設(shè)項目，在供氣、供水、垃圾處理等建設(shè)領(lǐng)域具有廣闊的應(yīng)用前景。目前，在地方債的新規(guī)下，公私合作模式將成為地方政府融資模式新主力。■

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〔本文系河南省教育廳人文社科研究項目“河南城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系研究”（編號：2013—GH—250），河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省科學(xué)推進城鎮(zhèn)化的投融資機制改革研究”（編號：2014168）階段性成果〕

（李祺，1977年生，河南杞縣人，鄭州大學(xué)系統(tǒng)經(jīng)濟研究所講師。研究方向：財政金融）