以政務(wù)服務(wù)中心為平臺(tái)深化行政審批制度改革

田禾

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理。行政審批權(quán)是各級(jí)政府依法組織和管理公共事務(wù)的一項(xiàng)重要公權(quán)力，它的科學(xué)配置和正當(dāng)行使，事關(guān)政府管理的有效性、廉潔性和合法性。因此，改革和完善行政審批制度，不僅是世界許多國家和地區(qū)行政改革的重要課題，也是中國不斷深化行政管理體制改革，著力轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新管理方式、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、提高行政效能的重要內(nèi)容。實(shí)踐證明，行政審批制度改革已成為推動(dòng)中國行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府管理職能、構(gòu)建服務(wù)型政府、從源頭預(yù)防腐敗的一個(gè)重要突破口。

成立政務(wù)服務(wù)中心、搭建政務(wù)大廳，是近年來各地行政審批制度改革的普遍做法，也是近年來各地深化行政審批制度改革過程中的成功嘗試。早在20世紀(jì)90年代中期，一些地方政府就嘗試引入政務(wù)服務(wù)中心（以下簡稱“政務(wù)中心”）模式，實(shí)行行政審批“一站式”辦理。此后，集中行政審批權(quán)、實(shí)行統(tǒng)一受理辦理行政審批事項(xiàng)的做法，得到了《行政許可法》的確認(rèn)。近年來，不少地方在積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建法治政府、服務(wù)型政府和廉潔政府的過程中，不斷探索政務(wù)中心的職能定位，創(chuàng)新行政審批管理模式，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》（中辦發(fā)〔2011〕22號(hào)）指出，政務(wù)服務(wù)中心是實(shí)施政務(wù)公開、加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的重要平臺(tái)，凡與企業(yè)和人民群眾密切相關(guān)的行政管理事項(xiàng)，包括行政許可、非行政許可審批和公共服務(wù)事項(xiàng)均應(yīng)納入服務(wù)中心辦理，充分發(fā)揮服務(wù)中心作用，統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)。為此，2015年1月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步提出，推行“一口受理”，承擔(dān)行政審批職能的部門全面實(shí)行“一個(gè)窗口”對外統(tǒng)一受理，申請量大的要安排專門場所，對每一個(gè)審批事項(xiàng)都要編制服務(wù)指南，列明申請條件、基本流程、示范文本等，不讓地方、企業(yè)和群眾摸不清門、跑累了腿。

從政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展歷程看，其運(yùn)行模式差異較大：有的地方納入政務(wù)中心的審批事項(xiàng)少，大部分審批事項(xiàng)仍需在政府各個(gè)部門辦理，政務(wù)中心基本上流于形式;有的政務(wù)中心只管受理申請和發(fā)放證照，不能辦理，功能上不夠完整;有的政務(wù)中心則實(shí)現(xiàn)了多數(shù)審批部門、審批事項(xiàng)進(jìn)駐，且絕大部分進(jìn)駐事項(xiàng)均能在大廳辦理，政務(wù)中心真正成為同級(jí)政府的行政審批管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)。

上述三種政務(wù)中心模式中，第一種模式僅在形式上建立了政務(wù)中心，基本上是行政審批制度改革的“形象工程”;第二種模式中的政府各部門的審批職能沒有調(diào)整歸并，政務(wù)中心只是行政審批材料的收發(fā)室和轉(zhuǎn)運(yùn)站，政府各部門審批職能沒有調(diào)整歸并，基本上是行政審批制度改革的“半拉子工程”。第三種模式則找準(zhǔn)了政務(wù)中心的功能定位，形成了以政務(wù)中心為依托的高效、廉潔、便民的行政審批管理機(jī)制。因此，目前全國各地基本都在沿著第三種模式推進(jìn)政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)，實(shí)行行政審批權(quán)的集中管理，即將各行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門的行政審批權(quán)限集中給一個(gè)處室、將各行政機(jī)關(guān)的行政審批權(quán)集中到政務(wù)服務(wù)中心，集中對外行使。

解決絕大多數(shù)審批事項(xiàng)的進(jìn)駐問題，是辦好政務(wù)中心的前提。在這方面，不少地方都進(jìn)行了積極探索。如2007年海南省政務(wù)中心建立之初，就確立了“一個(gè)中心對外、項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”的原則。2008年中心正式運(yùn)行后，將省政府34個(gè)單位的776項(xiàng)（大項(xiàng)）行政審批事項(xiàng)，集中在省政務(wù)中心公開辦理。截至2011年9月，海南省43個(gè)具有省級(jí)行政審批權(quán)的部門中，有34個(gè)進(jìn)駐了省政務(wù)中心，集中辦理的行政審批事項(xiàng)達(dá)1240項(xiàng)。審批項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)必進(jìn)，邁出了行政審批制度改革的重要一步，為強(qiáng)化政務(wù)中心的辦事功能，統(tǒng)籌推進(jìn)行政審批制度改革，科學(xué)配置行政審批權(quán)，提高政務(wù)服務(wù)水平，奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2001年至2003年間，重慶全市40個(gè)區(qū)縣（自治縣）陸續(xù)成立了行政審批服務(wù)大廳，部分區(qū)縣以大廳為中心，初步建立了區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)聯(lián)動(dòng)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)職能逐步向基層延伸。各級(jí)政府部門創(chuàng)新審批方式，推進(jìn)“兩集中、兩到位”改革（即區(qū)縣政府部門審批職能向一個(gè)科室集中，審批科室向大廳集中;審批事項(xiàng)進(jìn)駐大廳到位，部門對大廳窗口工作人員授權(quán)到位）。

強(qiáng)化辦事功能，提高公共服務(wù)水平，是行政審批制度改革和成立政務(wù)中心的目標(biāo)。為此，海南省政務(wù)中心創(chuàng)建了對外“四個(gè)一”（一個(gè)窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個(gè)窗口收費(fèi)）和對內(nèi)“五到位”（授權(quán)到位、機(jī)構(gòu)到位、人員到位、職能到位、監(jiān)督到位）的行政審批辦理模式，推行“一站式服務(wù)”，有效落實(shí)了政務(wù)中心的功能。再如，重慶市部分區(qū)縣在大廳窗口采用了“首席代表制”，由各部門任命首席代表負(fù)責(zé)承諾事項(xiàng)的辦理和上報(bào)辦理事項(xiàng)的牽頭協(xié)調(diào)，充分授予其行使本單位辦理事項(xiàng)的審批權(quán)限。

政務(wù)中心的職責(zé)定位，事關(guān)行政審批制度改革的具體成效。如果政務(wù)中心只是為各部門提供辦公的場所、設(shè)施和條件，而不從根本上明確職責(zé)定位、改變行政審批流程、提升政務(wù)服務(wù)水平，那它將變?yōu)樾姓徟鷺I(yè)務(wù)的“集貿(mào)市場”。目前，比較成功的做法，如海南、寧波等地，政務(wù)中心的核心職能是負(fù)責(zé)對政府各部門進(jìn)駐、委托事項(xiàng)辦理的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和指導(dǎo)服務(wù)，對進(jìn)駐窗口工作人員進(jìn)行管理培訓(xùn)和日?？己耍婪楣娞峁└咝П忝穹?wù)。

這樣看來，推行政務(wù)服務(wù)中心的工作機(jī)制有幾大優(yōu)點(diǎn)。首先，有助于有效監(jiān)督行政審批權(quán)。從實(shí)行審批權(quán)集中的地方實(shí)踐看，改革前，各項(xiàng)審批權(quán)力過分集中于各單位一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)手中，他們大權(quán)在握，辦事拖拉或個(gè)別人直接對審批工作進(jìn)行干預(yù)，形成領(lǐng)導(dǎo)自己審批、自己監(jiān)督的局面，容易滋生腐敗和權(quán)力濫用。而強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)中心，有助于解決審批權(quán)監(jiān)管虛置的問題。在原有體制下，審批權(quán)的行使由各委廳局掌握，外部監(jiān)督無法深入審批過程內(nèi)部，因此，各部門之間產(chǎn)生相互推諉扯皮的現(xiàn)象難以避免。集中到政務(wù)服務(wù)中心后，大多數(shù)審批權(quán)從各單位一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)手中移交給了審批辦主任（首席代表），把審批權(quán)推向窗口統(tǒng)一行使，接受多層監(jiān)督;實(shí)行“誰審批，誰負(fù)責(zé)”，各單位一把手或分管領(lǐng)導(dǎo)對被授權(quán)的審批辦主任實(shí)行監(jiān)督。在不改變行政審批權(quán)既有歸屬的前提下，通過集中審批權(quán)，依法科學(xué)配置權(quán)力，統(tǒng)一管理監(jiān)督等措施，有序推動(dòng)了行政審批制度改革，提高了行政審批水平，加強(qiáng)了行政審批廉政建設(shè)。

其次，有助于提升政務(wù)服務(wù)水平。實(shí)踐中，有的地方行政審批項(xiàng)目雖大幅削減，但人們卻并沒有感受到行政審批更加方便、透明，辦事成本沒有明顯降低，其原因是行政審批工作規(guī)范化程度低。一個(gè)項(xiàng)目有時(shí)需跑多個(gè)地方、多個(gè)機(jī)關(guān)，甚至在一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部還要跑多個(gè)處室，歷時(shí)數(shù)月，蓋無數(shù)個(gè)公章辦理一個(gè)項(xiàng)目的事例屢見不鮮。由于缺乏一次性告知制度，許多當(dāng)事人辦理審批事務(wù)時(shí)不得不“跑斷腿、舍盡臉、花金錢、耗時(shí)間”。為了解決這一問題，寧波早在2010年5月就出臺(tái)了《關(guān)于深化行政審批制度改革，推進(jìn)行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的實(shí)施意見》，啟動(dòng)了行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，力求充分發(fā)揮行政服務(wù)中心綜合平臺(tái)的集聚優(yōu)勢，大力推進(jìn)行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和聯(lián)合審批運(yùn)作機(jī)制建設(shè)，化解行政審批領(lǐng)域政府內(nèi)部條塊隔閡，政策法規(guī)脫節(jié)，審批標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化、條件互為前置等問題。

總之，簡政放權(quán)、改革行政審批制度，不僅僅要清理和削減行政審批事項(xiàng)，把那些政府不該管、管不了的事項(xiàng)交還給市場和社會(huì)，更要讓公眾和企業(yè)感受到行政審批的快捷、高效。因此，就必須借助政務(wù)服務(wù)中心，讓行政審批權(quán)運(yùn)行更加規(guī)范，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)水平提升。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員）endprint