民國時期勞動立法運動初探

邱少暉

摘 要：工會的產(chǎn)生與發(fā)展一般要經(jīng)歷三個時期，即禁止時期、承認但限制時期以及積極保護時期。中國工會組織爭取法律的保護與認可的歷程可謂艱難曲折，20世紀20年代的勞動立法運動為工會組織爭得起碼的生存權(quán)奠定了重要基礎(chǔ)，積極推動了民國時期北京政府的工會立法，是爭取憲法上的結(jié)社權(quán)以及勞工的勞動團結(jié)權(quán)的一次有益嘗試。

關(guān)鍵詞：勞動立法運動；工會；工會法

中圖分類號：D901 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）01-0110-05

一、法律與工會

從立法角度或者從政府對待工會態(tài)度的角度來看，工會的產(chǎn)生與發(fā)展一般都要歷經(jīng)三個時期，即禁止時期、承認但限制時期和積極保護時期。在禁止時期，工會被認為是非法組織，法律持禁止和敵視態(tài)度，政府機關(guān)發(fā)現(xiàn)工會組織的存在即給予取締，無論是勞工組織工會的行為還是同盟罷工的行為都被視為犯罪。在英國及其他盎格魯撒克遜國家曾規(guī)定，“凡要求改進勞動條件之任何協(xié)議均視為礙害產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一律處以共謀罪。如比利時、丹麥，在其憲法中早已承認自由結(jié)社權(quán)，但對勞工團體采取禁止態(tài)度。又如瑞典、挪威、美國皆承認公民自由結(jié)社權(quán)，但對工人組織則視為例外?！盵1]在承認但限制時期，工會組織被法律逐漸認可。之所以被認可，原因主要在于自由資本主義引發(fā)的社會災(zāi)難所帶來的反抗。英國是最先承認勞工結(jié)社權(quán)和勞工團體的國家，“1799-1800年所通過的預(yù)防工人不法聯(lián)合法（An Act to prevent unlawful combination of workmen）在柏來斯、休謨等人努力之下，于1824年撤消，1824年的結(jié)合法及1825年的結(jié)合法（The Combination Act）中承認工人團結(jié)權(quán)。但普通法中尚有限制勞工組織之規(guī)定。一直至1871年工會法（Trade Union Act of 1871）及1875年共謀罪及財產(chǎn)保護法、1876年工會修正法（Trade Union Amendmet Act）制定后，團結(jié)權(quán)始得確立，勞動者之團結(jié)始脫離刑事法之范圍，而成為民事法領(lǐng)域之問題?！盵1]在積極保護時期，工會組織完全合法化，“一方面力反前時代所加于工會運動的許多不當?shù)南拗疲构倪\動完全自由，另一方面則積極地擁護勞工的團結(jié)權(quán)，且有對于作為工會之重要作用的團體交涉加以法律保護的傾向”。[2]這是工人斗爭的結(jié)果，也是世界發(fā)展的必然趨勢。

中國工會法的發(fā)展大體也經(jīng)歷了以上三個階段。其中，清末及民國初年的北京政府對于工會組織采取禁止態(tài)度，而到20世紀20年代的北京政府則開始進入承認但限制時期。從禁止到承認這一轉(zhuǎn)變實有賴于勞動立法運動的推動。

二、勞動立法運動的發(fā)起原因

勞動立法運動是1922年7月開始在中國勞動組合書記部的領(lǐng)導(dǎo)下，利用民國時期北京政府召開國會進行制憲活動的時機，所掀起的爭取勞動立法的活動。它是中國共產(chǎn)黨通過合法斗爭的方式爭取工人權(quán)利和工會自由的一次嘗試。為什么會在1922年發(fā)生勞動立法運動？有幾個原因須加以考察。

第一，清末及民國時期北京政府的反勞工立法長期制約著工會組織的發(fā)展?！爸袊蓪τ诹T工，初時系采取絕對禁止主義，如前清光緒三十二年（1906），即有法令禁止罷工（清朝礦務(wù)正章第七十款第三條）；宣統(tǒng)二年（1910），罷工者當為刑事犯懲辦”。[3]民國成立后，反勞工的立法集中體現(xiàn)在《治安警察條例》這部法律之中。1914年3月，北京政府頒布了《治安警察條例》，其第九條規(guī)定，若結(jié)社的宗旨有擾亂安寧秩序或妨害善良風俗的，行政官署即可命令解散。第二十二條規(guī)定，警察官吏對于勞工聚集若認為有同盟解雇、同盟罷業(yè)、擾亂安寧秩序或妨害善良風俗等誘惑或煽動行為，即可加以禁止。此外，該法還規(guī)定了違反這兩條的處罰。違反第九條規(guī)定而結(jié)社或加入結(jié)社者處一年以下徒刑，違反第二十二條禁止命令的，處五個月以下徒刑或五元以上五十元以下的罰金。[4]這些法規(guī)限制了勞工組織的發(fā)展。

第二，各類工會組織成長迅速，要求打破法規(guī)的限制成為現(xiàn)實的需求。五四運動后，從1922年1月至1923年2月在全國范圍內(nèi)掀起了第一次罷工高潮，產(chǎn)生了越來越多的工會組織。1922年1月開始的第一次全國罷工高潮持續(xù)時間達十三個月之久，大小罷工當在一百次以上，參加人數(shù)當在三十萬人以上。[5]在這次罷工高潮中，工會組織得到了進一步的發(fā)展，如1922年2月5日成立的漢口江岸京漢鐵路工人俱樂部，同年4月9日成立的長辛店工人俱樂部，以及兩大地方組合和兩大產(chǎn)業(yè)組合，即武漢工團聯(lián)合會、湖南工團聯(lián)合會和漢冶萍總工會、籌備中的全國鐵路總工會，這其中有不少組織是罷工斗爭的產(chǎn)物。到1922年底，全國主要的鐵路、礦山以及城市、工廠都建立了工會組織，全國約有100多個工會和俱樂部。[6]

第三，中國共產(chǎn)黨自誕生時起就對工人運動備加關(guān)注，它的綱領(lǐng)和決議成為工會組織和工會運動的指導(dǎo)原則。1921年7月中國共產(chǎn)黨成立時通過的《中國共產(chǎn)黨第一個決議》，即指出中國共產(chǎn)黨的基本任務(wù)就是成立產(chǎn)業(yè)工會，“凡有一個以上產(chǎn)業(yè)部門的地方，均應(yīng)組織工會；在沒有大工業(yè)而只有一兩個工廠的地方，可以成立比較適于當?shù)貤l件的工廠工會”。[7]在1922年7月召開的中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會上，通過了《關(guān)于“工會運動與共產(chǎn)黨”的議決案》，其中即指出工會是保護工人切身的利益和為工人利益奮斗的機關(guān)，工會應(yīng)該明白資本家和工人之間的利益沖突不可調(diào)和，工會是戰(zhàn)斗的團體，不專是共濟的機關(guān)。對于工會所進行的經(jīng)濟改良運動，中國共產(chǎn)黨認為必須上升為勞動立法運動。[8]可以說中國共產(chǎn)黨對工人運動的關(guān)注及指導(dǎo)是一以貫之的。

第四，中國勞動組合書記部作為實際上的全國工會領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，沒有它的領(lǐng)導(dǎo)，這樣大規(guī)模的勞動立法運動很難形成。中國勞動組合書記部于1921年8月在上海成立，是中國共產(chǎn)黨公開領(lǐng)導(dǎo)全國職工運動的組織，在1925年中華全國總工會成立之前，它實際上一直是全國職工運動的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。自書記部成立后，在第一次罷工高潮中即起了先鋒的作用，在當時中國工人群眾中具有很高的威信，因此才能在1922年5月發(fā)起召開了第一次全國勞動大會。在這次大會上中國勞動組合書記部被確認為全國總通信機關(guān)，“儼然成為全國工會的總領(lǐng)袖”。[5]（455）1922年7月，中共二大決定在全國開展勞動立法運動，書記部隨即根據(jù)黨中央的決議，擬定了《勞動立法原則》與《勞動法案大綱》，發(fā)起了勞動立法運動。如果沒有中國勞動組合書記部的發(fā)起，以及在這次運動中始終起到的領(lǐng)導(dǎo)作用，勞動立法運動很難成為現(xiàn)實。

第五，1922年5月召開的第一次全國勞動大會對于當時組織和罷工并沒有形成明確的斗爭綱領(lǐng)，為了在罷工高潮中正確引導(dǎo)工人的組織和行為，斗爭綱領(lǐng)需要進一步明確。1922年在全國范圍內(nèi)掀起了罷工高潮，但當時工會的幫派性導(dǎo)致它們難以真正團結(jié)起來，更為致命的是罷工中缺乏明確的斗爭綱領(lǐng)，只為臨時的經(jīng)濟利益而斗爭，易于被資本家利用。為此而召開了第一次全國勞動大會。此次大會最初不過是由廣州、上海、北方等十幾個工會認為有全國聯(lián)絡(luò)之必要，寫信給中國勞動組合書記部，要求發(fā)函召集全國勞動大會。但沒有想到結(jié)果是不論接到或未接到通知的工會都派代表參會，人數(shù)達到一百六十多人，代表三十多萬工人。[9]因此，大會的準備工作比較匆忙，大會代表的成分也非常復(fù)雜，故在大會召開的六天時間里，經(jīng)常發(fā)生沖突，如果不是中共的斡旋，大會很難順利進行下去。在此情形下的勞動大會并沒有取得多大成績，只通過了十個決議案，這些決議案“不是太局部，便是太技術(shù)”，它并“沒有針對著罷工高潮制定一個目前斗爭綱領(lǐng)”。[5]（13）為了彌補這一缺點，并根據(jù)黨中央二大上通過的議決案，中國勞動組合書記部決定在全國范圍內(nèi)開展勞動立法運動，其提出的《勞動立法原則》與《勞動法案大綱》實際上就成為罷工中的斗爭綱領(lǐng)，指導(dǎo)了隨后繼續(xù)的罷工運動，并進一步推動了罷工斗爭的高漲。

第六，直奉戰(zhàn)爭后，以吳佩孚為首的直系軍閥控制著北京政府，宣稱“保護勞工”，并召開國會進行制憲。時局的變化也給勞動立法運動帶來了契機。1922年在北方爆發(fā)了直奉戰(zhàn)爭，結(jié)果直系獲勝，吳佩孚掌握了北京政權(quán)，為了收買人心，通電發(fā)表了四大政治主張，其中包括“保護勞工”一項，并宣言恢復(fù)國會。與此同時，在南方孫中山與陳炯明的戰(zhàn)爭以孫中山失敗被逐告終，陳炯明取消南方護法政府，國會便不能在廣州立足。不久，國會在北京又得以恢復(fù)，并開始了制憲活動。中國勞動組合書記部便利用這一時機，以中國勞動組合書記部總部鄧中夏、武漢分部林育南、上海分部袁大時、湖南分部毛澤東、廣東分部譚平山和山東分部王盡美的名義向國會提交了請愿書，指出：“同人等素從事于勞工運動，連年來親睹國內(nèi)勞工飽受暴力摧殘之慘狀，深知國內(nèi)勞工無法律保護之痛苦，加以感受操政權(quán)者之巧于舞文玩法，益覺得勞工法案規(guī)諸憲法之重要，用是為全國勞工請命計，為國家立法前途計，理合擬具勞動法案大綱十九條，依法請愿貴院盡量采納通過，規(guī)諸憲法，并轉(zhuǎn)暫行新刑律之第二百二十四條罷工騷擾罪及民國三年北京政府教令第二十八號之治安警察條例正式提出議決取消?！盵5]（13-15）以此為起點，勞動立法運動開始擴及當時之社會。

三、勞動立法運動的過程與主要主張

鑒于第一次全國勞動大會并未給罷工高潮制定明確的勞動斗爭綱領(lǐng)，黨的二大決議以勞動立法運動為手段來宣傳黨所確立的勞動綱領(lǐng)。中國勞動組合書記部遵照黨的決議，借北京政府制憲之機，掀起了轟轟烈烈的勞動立法運動。1922年7月，中國勞動組合書記部及分部向國會提交了請愿書，在請愿書中，書記部向眾議院議長附帶提交了《勞動法案大綱》十九條。1922年8月16日，中國勞動組合書記部發(fā)布了這十九條大綱，并在第二天又向全國各勞工組織發(fā)出關(guān)于開展勞動立法運動的通告。在通告中指出當時社會尚未聞有提倡勞動立法者，而勞動者的自由又屢屢被他人侵犯，正式的勞動工會始終沒有被法律所承認，同盟罷工也屢遭軍警干涉。這些問題的存在都是因為法律尚未承認勞動者有相關(guān)之權(quán)利。進而指出，“倘能乘此制憲運動之機會，將勞動者應(yīng)有之權(quán)利以憲法規(guī)定之，則將來萬事均易進行矣?！辈⑶乙蟾鲃诠F體對《勞動法案大綱》進行討論，將結(jié)果報告書記部。還要求各地勞工團體向國務(wù)院和全國工商學各界發(fā)出通電，“以增吾勞動界之聲勢”。[10]

這一通告促使勞動立法運動波及范圍擴大。首先響應(yīng)的是唐山各工會，他們組織了“唐山勞動立法大同盟”，進行了大規(guī)模的示威游行，并通電國會，要求通過書記部提出的《勞動法案大綱》。鄭州鐵路工會隨后也通電應(yīng)和，并指出書記部提出的勞動法案大綱是最低限度的要求，務(wù)必完全納入憲法之中。長沙不僅組織了勞動立法大同盟，還舉行了勞動立法大會。武漢工團聯(lián)合會電請國會制定保護勞工之法律，其中即包括集會結(jié)社和罷工權(quán)。[11]各地的響應(yīng)促使中國勞動組合書記部總部趁勢召集北方鐵路工會的代表到北京開會，并舉行了國會議員和新聞記者招待會，得到了新聞界和部分議員的同情和支持，各大報紙相繼對之進行了報道。這些活動無疑擴大了勞動立法運動的影響，實際上促使勞動法案大綱中的規(guī)定深入人心，成為實際的勞動斗爭綱領(lǐng)，指導(dǎo)和推動了同時期的罷工高潮。

在此次勞動立法運動過程中，中國勞動組合書記部提出了勞動立法的四項基本原則，即保障政治自由、改良經(jīng)濟生活、參加勞動管理和勞動補習教育。[12]可以說提出要保障政治自由是其最基本的主張，也是當時最迫切的主張。之所以要爭得政治自由，時人有論：“政治上之自由權(quán)，如言論、集會、結(jié)社等，為共和國家任何階級所應(yīng)享受，‘臨時約法上雖亦有此規(guī)定，然自袁世凱公布‘治安警察法之后，實際上已無形取消矣。至同盟罷工則顯為法律所禁止。從而勞動界之言論與行動，已全無發(fā)展之機會。我等為脫離此種束縛計，非將此種非法命令及刑法中制止勞動運動之條文完全鏟除不可”，“勞動者之團結(jié)權(quán)，亦應(yīng)受法律之正式承認，俾免資本家乘勞動者之弱點，以單獨契約劾奪其利益”。[10]順應(yīng)此種時勢，勞動立法原則提出要保障政治自由，基于此原則，書記部擬定的19條勞動法案大綱中即明確了勞工的權(quán)利，主要包括以下五條：“承認勞動者有集會結(jié)社權(quán)；承認勞動者有同盟罷工權(quán)；承認勞動者有締結(jié)團體契約權(quán)；承認勞動者有國際聯(lián)合權(quán)；各種勞動者，有由產(chǎn)業(yè)工會或職業(yè)工會選舉代表及參加政府之經(jīng)濟機關(guān)、產(chǎn)業(yè)機關(guān)及政府所管理之私人企業(yè)或機關(guān)之權(quán)?！盵5]（502）總體來說，這些條文并沒有法律規(guī)范的特征，更多的是一種權(quán)利的宣示，但這些宣示與主張成為將來勞動立法必須考慮的基本問題。

四、勞動立法運動的效果

在軍閥混戰(zhàn)的年代，軍閥關(guān)注的根本不是什么憲法權(quán)利，而是如何穩(wěn)固他們的權(quán)力以撈取更多的利益，憲法對于他們來說僅僅是一種工具。吳佩孚宣揚保護勞工，以及后來宣傳設(shè)立勞工局、贊成勞動立法等都無非是拉攏工人階層的手段而已。當時直系軍閥很大一部分收入來源于京漢鐵路，所以當1922年8月京漢鐵路的長辛店罷工致使吳佩孚每月?lián)p失六萬元時，吳佩孚即著手對付工人。當京漢鐵路總工會準備于1923年2月1日召開成立大會時，吳佩孚終于對工人下了毒手，制造了慘案，致使工人運動陷入低谷。實際上，中國共產(chǎn)黨和中國勞動組合書記部在開啟勞動立法運動時，就認識到國會不可能將工人的權(quán)利寫入憲法。

勞動立法運動雖然并未促使國會通過《勞動法案大綱》，形式上看是失敗了，但實際上所起的效果已經(jīng)完全達到了中共和勞動組合書記部的目的，即指導(dǎo)了當時的勞動斗爭運動，中共和中國勞動組合書記部也在這次運動中樹立了工人運動領(lǐng)導(dǎo)者的威信。同時，“二·七”慘案的發(fā)生也激起了各地工人前仆后繼，為爭取臨時約法所賦予的集會結(jié)社權(quán)利而斗爭，更博得了全國社會的同情。同時引起北京參眾兩院的反響，并召開聯(lián)席會議，通過的四條議決案中即包括要求政府遵守臨時約法給與工人以集會結(jié)社權(quán)。[13]從實質(zhì)上來說，勞動立法運動取得了空前的勝利，并對當時的社會也產(chǎn)生了深刻的影響。

第一，勞動立法運動讓整個社會對勞工階級有了更為深入的認識，促使社會各界對勞動立法廣為關(guān)注。從1919年五四運動以后，中國工人階級的力量已被世人所認識，而且各派政治團體和知識分子都開始關(guān)注勞工問題，有的團體視工人階層為可以拉攏和可利用的對象。但這些認識還普遍停留在工人的勞動條件和生存狀態(tài)等經(jīng)濟層面，并沒有認識到工人的政治權(quán)利和自由，更沒有認識到要將工人應(yīng)該享有的政治權(quán)利和自由上升為法律權(quán)利。工人自身剛開始的罷工也主要停留在經(jīng)濟利益層面，很少有人認識到經(jīng)濟利益與政治權(quán)利、法律權(quán)利之間的關(guān)系。這些問題直到1925年召開的第二次全國勞動大會上才有了較為系統(tǒng)和深刻的認識。因此勞動立法運動對當時的工人階級以及社會各階層是一次啟蒙運動，讓社會各階層都認識到工人權(quán)利上升為法律權(quán)利的重要性。這就顛覆了以往認為工人罷工、集會、結(jié)社與造反無異的舊觀念，工人是有為自己利益而集會、結(jié)社和罷工的權(quán)利的。當時就有人具體擬定了《勞動法規(guī)草案大綱》，就工人權(quán)利、幼工女工限制等問題提出了具體意見，[14]影響之深可見一斑。當然，社會各界的呼應(yīng)對于推動勞動立法運動的進行也起到了很大的作用。這次勞動立法運動所帶來的認識上的升華以及全社會對勞動立法問題的關(guān)注也推動了后來的工人運動和工會立法。

第二，從長遠來說，《勞動法案大綱》是中國共產(chǎn)黨第一次明確提出的法律規(guī)定，雖僅是綱領(lǐng)性質(zhì)，并沒有詳細而具體的條文，但《勞動法案大綱》及《勞動立法原則》所體現(xiàn)的精神對以后中國共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地政權(quán)的勞動斗爭綱領(lǐng)、勞動立法和工會立法來說意義深遠。

第三，勞動立法運動中提出的《勞動法案大綱》成為同時期勞動斗爭綱領(lǐng)，深刻影響了當時的罷工運動。最為明顯的就是京漢鐵路工人大罷工。京漢鐵路各站工人從1921年起就開始陸續(xù)組織俱樂部，到1922年底，共成立了16個俱樂部，各俱樂部經(jīng)過三次籌備會議，決定于1923年2月1日在鄭州成立總工會。但吳佩孚動用武力進行干涉，阻止總工會的成立。2月1日晚，總工會召開秘密會議，決議“為力爭自由起見，決于本月四日午刻宣布京漢路全體總同盟罷工?！瓰樽杂啥鴳?zhàn)，為人權(quán)而戰(zhàn)，決無退后！”[5]京漢鐵路工人大罷工是中國工人運動史上的一個轉(zhuǎn)折點，即從“改良生活的經(jīng)濟斗爭轉(zhuǎn)變到爭取自由的政治斗爭的階段”，這次行動讓中國工人階級真正走到了“世界無產(chǎn)階級的隊伍里”。[5]（494）直系軍閥殘酷地鎮(zhèn)壓了此次罷工行動。但“二·七”慘案發(fā)生后，在各界的壓力之下，黎元洪總統(tǒng)被迫頒布總統(tǒng)令，要求制定工會法。由此開啟了中國歷史上中央政府第一次制定工會法的歷程。

參考文獻：

[1] 馬超俊，余長河.比較勞工政策（上）[M].北京：商務(wù)印書館，1945.60，61.

[2] 李劍華.勞工法論[M].上海：上海會文堂新記書局，1931.200.

[3] 何德明.中國勞工問題[M].上海：商務(wù)印書館，1937.152.

[4] 蔡鴻源.民國法規(guī)集成（第十四冊）[M].合肥：黃山出版社，1999.7-12.

[5] 鄧中夏.鄧中夏文集[M].北京：人民出版社，1983.441.

[6] 王爾璽.中國工會史[M].北京：中共黨史出版社，1992.110.

[7] 中央檔案館.中國共產(chǎn)黨第一次代表大會檔案資料[C].北京：人民出版社，1982.3.

[8] 中央檔案館.中國共產(chǎn)黨第二次至第六次全國代表大會文件匯編[C].北京：人民出版社，1981.17-18.

[9] 全國勞動大會之所聞[N].新申報，1922-05-24.

[10] 王清彬，王樹勛，林頌河，樊弘編輯.陶孟和校訂.第一次中國勞動年鑒（第二編）[C].北平：北平和濟印刷局，1928.436，437.

[11] 謝振民.中華民國立法史（下）[M].北京：中國政法大學出版社，2000.1062.

[12] 張希坡.革命根據(jù)地的工運綱領(lǐng)和勞動立法史[M].北京：中國勞動出版社，1993.36-39.

[13] 羅運炎.中國勞工立法[M].上海：中華書局，1939.96.

[14] 何世楨.勞動法規(guī)草案大綱并說明[N].申報，1922-10-10.