農(nóng)民工就業(yè)現(xiàn)狀與消除就業(yè)歧視的對策探討

王哲

摘 要：改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟迅猛發(fā)展，許多農(nóng)民離開農(nóng)村進城務(wù)工，隨之產(chǎn)生了許多問題，其中，農(nóng)民工就業(yè)歧視問題尤為突出。盡管我們在解決農(nóng)民工就業(yè)歧視問題上取得了明顯的進展，然而，仍然存在職業(yè)培訓(xùn)欠缺、就業(yè)待遇歧視以及社會保險參與率低等問題，我們應(yīng)該在制度上、法律上和思想觀念上探討消除農(nóng)民工就業(yè)歧視的對策。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)民工；就業(yè)歧視；城鎮(zhèn)化

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2015）01-0089-05

農(nóng)民工是改革開放后農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的一個特殊群體?！稗r(nóng)民工”這種獨特的稱謂反映出這個特殊群體矛盾的處境：他們雖然離開了農(nóng)村，卻又同土地有著千絲萬縷的聯(lián)系；他們雖然已經(jīng)從農(nóng)業(yè)中分離出來進城務(wù)工，但仍然保留著農(nóng)民的身份；他們雖然進了城，卻不被城市人所認同，享受不到當?shù)卣墓卜?wù)；由于農(nóng)民工長期脫離原住的農(nóng)村，又享受不到農(nóng)村政府的公共服務(wù)。農(nóng)民工成為城市的邊緣人。

一、改革開放以來農(nóng)民工就業(yè)的發(fā)展變化

改革開放初期，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅提高，同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域也在一定程度上出現(xiàn)了剩余勞動力。為此，政府提出了就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的辦法，即允許農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從事非農(nóng)行業(yè)，但仍不允許農(nóng)民離開家鄉(xiāng)而流入大城市。于是就有了“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的農(nóng)民工。在當時，大量農(nóng)民進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農(nóng)民工就業(yè)的主要渠道。自上世紀80年代中期起，我國改革的重心轉(zhuǎn)移到了城市。城市的二三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，政府開始放松農(nóng)民進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工的限制，1984年中央一號文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》提出允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。于是“離土又離鄉(xiāng)，進廠又進城”的農(nóng)民工大量出現(xiàn)，終于在1989年前后第一次出現(xiàn)了“民工潮”。

1992年春，隨著鄧小平南方談話的發(fā)表，我國改革開放進入一個嶄新的階段。市場經(jīng)濟體制的逐步建立，激發(fā)了城市的活力、擴大了就業(yè)市場、減輕了就業(yè)壓力。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，國家又提出要鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和地區(qū)間有序流動，開始實行以外出人員就業(yè)登記卡和外來人員就業(yè)證合一生效的農(nóng)村勞動力跨省流動的就業(yè)制度，引導(dǎo)農(nóng)民工按需流動，并加快小城鎮(zhèn)戶籍改革的步伐。這一階段雖然從總體上說對農(nóng)民工敞開了城市之門，但農(nóng)民工經(jīng)常遭受到就業(yè)機會歧視、就業(yè)待遇歧視、就業(yè)保障歧視等就業(yè)歧視，農(nóng)民工在城市里處于弱勢地位。

進入21世紀，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和改革開放的不斷深入，廣大城市對農(nóng)村勞動力產(chǎn)生了巨大的需求。農(nóng)民工總量持續(xù)增加，外出農(nóng)民工的數(shù)量從2001年的8399萬人，2002年的10470萬人增加到2012年的16336萬人，平均增長約600萬人。[1]農(nóng)民工已經(jīng)成為我國改革開放和現(xiàn)代化進程中一支不可或缺的重要力量。然而，農(nóng)民工在城市的就業(yè)狀況令人擔(dān)憂，經(jīng)常受到各種各樣的就業(yè)歧視，就業(yè)權(quán)益難以得到保障。針對這種狀況，國家采取了各種維護農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益的措施，取消針對農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)的各種歧視性規(guī)定和不合理限制，著手解決農(nóng)民工工資拖欠和克扣問題，加強對農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)工作，并明確農(nóng)民工可按規(guī)定參加各種社會保險。至此，農(nóng)民工在城市里的就業(yè)權(quán)益開始得到有效保障。

二、消除農(nóng)民工就業(yè)歧視取得的進展與仍存在的問題

（一）就業(yè)機會歧視逐漸消除，但職業(yè)培訓(xùn)欠缺

隨著中國城鄉(xiāng)二元體制逐步被打破，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力擺脫了土地束縛，農(nóng)民進城務(wù)工成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。在這個過程中，農(nóng)民工遭遇的就業(yè)歧視也凸顯出來。農(nóng)民工遭遇的就業(yè)歧視是一種制度性歧視，一些城市沿用計劃經(jīng)濟體制下勞動用工管理辦法，直接對農(nóng)民工就業(yè)進行總量控制，同時還有行業(yè)和工種限制，對農(nóng)民工提出比本地人更高的要求。在這種勞動用工限定的制度下，收入高、待遇好的首屬勞動力市場為城市居民所占有，而廣大農(nóng)民工只能進入勞動權(quán)益無法得到保障的次屬勞動力市場。這些做法損害了進城農(nóng)民工平等的就業(yè)權(quán)利，對農(nóng)民工帶有明顯的歧視性。近些年，國家清理和取消了針對農(nóng)民工進城就業(yè)的歧視性規(guī)定、不合理限制和亂收費，頒布了《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，使得城鄉(xiāng)勞動力平等的就業(yè)制度逐步建立，消除農(nóng)民工就業(yè)歧視和促進機會平等的法律框架基本形成，在就業(yè)市場準入上勞動者平等獲得就業(yè)機會的權(quán)利基本實現(xiàn)。

盡管我國法律法規(guī)中有提倡和保護平等就業(yè)、反對就業(yè)歧視的內(nèi)容，近年來在消除就業(yè)機會歧視方面也取得了明顯進展，但是在農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)方面仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，妨礙了統(tǒng)一公平就業(yè)的順利推行。具體表現(xiàn)為技能培訓(xùn)的職業(yè)教育對農(nóng)民工覆蓋面小、效果差。

據(jù)國家統(tǒng)計局（2012）調(diào)查，農(nóng)民工受教育程度較低，2011年外出農(nóng)民工①中，初中及以下學(xué)歷的占74.5%，并且他們當中的大多數(shù)人缺乏工作技能培訓(xùn)。新生代農(nóng)民工②文化水平較高，多數(shù)人都接受了九年義務(wù)教育，文化水平已有較大提高，但職業(yè)技能水平仍然偏低，這種情況和其他農(nóng)民工并無太大差別。進城農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工，絕大多數(shù)期望通過培訓(xùn)學(xué)到技能，但得到培訓(xùn)的機會少，或因超時勞動、經(jīng)濟困難，不可能參加培訓(xùn)。農(nóng)民工技能水平偏低，嚴重影響了他們就業(yè)的穩(wěn)定性和收入增長。由于外出農(nóng)民工受教育程度低，工作技能相對缺乏，其就業(yè)往往集中在制造業(yè)、建筑業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)等“臟、險、苦、累”，對工作技能要求不高的行業(yè)（見表1）。由此，限制了他們所能從事的職業(yè)和工種。

農(nóng)民工知識水平和技能相對偏低，與城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級要求不能相適應(yīng)，難以進入技術(shù)含量較高的產(chǎn)業(yè)就業(yè)，限制了就業(yè)層次的提高。據(jù)中國勞動力市場網(wǎng)的統(tǒng)計，城市勞動力市場中需求量最大的是受過專門職業(yè)教育、具有一定專業(yè)技能的中專、職高和技校畢業(yè)生，占總需求的60%左右，而在新生代農(nóng)民工中這部分人不到30%，說明新生代農(nóng)民工的職業(yè)技能素質(zhì)還不能有效滿足市場需求。[2]尤其是現(xiàn)代化的專業(yè)技術(shù)人才短缺，導(dǎo)致企業(yè)用工需求與勞動力供給出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。在國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年對湖北、河南、安徽、江蘇、重慶等省市的重點調(diào)查中，各地區(qū)都反映技術(shù)工人短缺比較嚴重，如鄭州市2010年技工缺口約在10萬人左右。[2]

（二）治理工資拖欠效果顯著，解決就業(yè)待遇歧視為期尚遠

構(gòu)建平等的就業(yè)制度，除了實現(xiàn)勞動者在就業(yè)市場準入上平等獲得就業(yè)機會之外，還要實現(xiàn)勞動者在勞動關(guān)系上平等獲得勞動報酬，包括改善工資待遇、實現(xiàn)同工同酬等，而前些年，一些企業(yè)，尤其是私營企業(yè)中，故意克扣、拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象屢見不鮮，這已成為影響社會和諧的一個重要問題。根據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計資料顯示，2002年1～10月份，各地累計拖欠農(nóng)民工工資近300億元。而據(jù)全國總工會統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2004年初，全國進城務(wù)工的農(nóng)民工被拖欠的工資估計在1000億元左右。拖欠農(nóng)民工工資在建筑施工企業(yè)最為普遍，截至 2005 年 2 月 4 日，全國上報拖欠建筑業(yè)農(nóng)民工工資總額為 337 億元。[3]

以2003年底溫家寶總理為四川農(nóng)民工熊德明討薪為標志，政府采取多種措施治理農(nóng)民工工資拖欠問題，用三年時間基本解決建筑領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題。據(jù)建設(shè)部的統(tǒng)計，截至 2004 年 1 月 6 日，30 個省、自治區(qū)、直轄市建筑施工企業(yè)共償付 2003 年拖欠農(nóng)民工工資 57.03 億元，占當年拖欠總額的 44.11%。[4]據(jù)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，國務(wù)院確定的三年清理解決建筑領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資等已經(jīng)基本完成。截至2007年1月19日，各地已償付建筑領(lǐng)域歷年拖欠工程款1834億元，占2003年年底前竣工項目拖欠總額1860億元的98.6%。北京、天津、遼寧、上海、山東、浙江、湖北、安徽、廣東、云南10個省（市）清欠比例達到99%以上。2003年年底前拖欠的農(nóng)民工工資，2005年春節(jié)前絕大部分已經(jīng)償清，歷年陳欠基本解決。[5]國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2013年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示：外出農(nóng)民工被拖欠工資的比重為0.8%，雖然比2012年上升了0.3個百分點，但遠低于2008年的4.1%。

進城農(nóng)民工首先關(guān)心的是就業(yè)收入問題。在融入城市的進程中，一份有保障的工作和獲得合理勞動報酬、有穩(wěn)定的收入，是農(nóng)民工最基本的需要。近年由于勞動力供應(yīng)偏緊、政府積極促進平等就業(yè)，農(nóng)民工工資有了較快的增長。據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年外出農(nóng)民工人均月收入（不包括包吃包?。?609元，與2012年的2290元相比，增加319元，增長13.9%，與2008年的1340元相比，增長了近一倍（見圖1）。雖然農(nóng)民工收入近年增長較快，但總體水平依然很低。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，2009、2010、2011、2012年，農(nóng)民工的平均月收入分別為1417元、1690元、2049元、2290元，分別相當于城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員月平均工資的52.74%、55.5%、58.83%和58.76%。[6]農(nóng)民工不但工資低，而且勞動強度大，超時間勞動比較普遍。2013年，農(nóng)民工平均每月工作25.2天，平均每天工作8.8個小時。與上年相比，超時工作農(nóng)民工所占比重有所上升（見表2）。此外，勞動合同簽訂的比例還不高，合同期限短，內(nèi)容不規(guī)范，履約不理想，同工不同酬現(xiàn)象依然普遍存在。

（三）農(nóng)民工各項社會保險從無到有，但實際參保率偏低

2006年制定的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》、2010年新修改的《工傷保險條例》以及2011年頒布實施的《社會保險法》，共同構(gòu)建了當前農(nóng)民工的社會保險體系。在制度層面，我國的基本社會保險制度已經(jīng)向覆蓋全社會的方向變革，不再排斥穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工。在地方實踐中，有四種模式讓農(nóng)民工可以享有社會保險，即將農(nóng)民工社保納入城鎮(zhèn)職工社會保險中，執(zhí)行統(tǒng)一政策的“城保”模式；實行低費率進入、低標準享受的“雙低”模式；專為農(nóng)民工“量身打造”的把農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老三項保險捆綁在一起，按比較低的費率繳費的“綜?！蹦Ｊ?；將農(nóng)民工納入流出地的社會保險體系的“農(nóng)保”模式。從全國來看，從2008年到2013年的六年間，除個別年份，外出農(nóng)民工參保的各個險種的參保水平都有不同程度的提高（見表3）。

雖然農(nóng)民工社會保險制度與城鎮(zhèn)職工社會保險制度已日趨并軌，但農(nóng)民工參保率低的問題卻普遍存在。根據(jù)人力資源和社會保障部的統(tǒng)計，2013年末，在五項社會保險中，參加工傷保險的農(nóng)民工人數(shù)最多（7263萬人），但參保者也只占到農(nóng)民工總數(shù)（26894萬人）的27%。其他保險方面，由于用人單位怕參保增加人工成本，再加上農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定以及養(yǎng)老和醫(yī)療保險的接續(xù)、流轉(zhuǎn)、異地結(jié)算等制度問題沒有解決，農(nóng)民工的城鎮(zhèn)社會保險參與率整體較低。2013年底，全國參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)分別為4895萬人、5018萬人和3740萬人，分別相當于農(nóng)民工總數(shù)的18.2%、18.7%和13.9%，相當于外出農(nóng)民工總數(shù)（16610萬人）的29.5%、30.2%和22.5%。[7] 2013年，外出農(nóng)民工養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險的參與率分別為15.7%、28.5%、17.6%、9.1%、6.6%（見表3），而同期城鎮(zhèn)人口分別為44.1%、27.2%、78.4%、22.5%、22.4%。[8]

三、消除農(nóng)民工就業(yè)歧視的對策探討

（一）制度方面

現(xiàn)有戶籍制度是在20世紀50年代我國實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略背景下出臺的。在現(xiàn)有戶籍制度下，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分方法，為確定城市居民與農(nóng)村居民并對其實行區(qū)分對待提供了制度上的可行性。城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度以及與戶籍掛鉤的社會福利制度，是影響農(nóng)民工就業(yè)的最大制度性障礙。消除農(nóng)民工就業(yè)歧視，必須實現(xiàn)社會身份的轉(zhuǎn)變，享有與流入地城市戶籍居民平等的身份、地位以及包括社會保障、公共服務(wù)在內(nèi)的各項社會權(quán)益。因此，需要進一步加快和深化戶籍管理制度改革，建立身份平等、權(quán)益公平的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會管理體制，為解決農(nóng)民工就業(yè)歧視掃除制度性障礙。

2014年7月30日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，中國的戶籍制度改革再次啟動，標志著戶籍制度改革開始進入全面實施階段。該《意見》中，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立居住證制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。該《意見》進一步調(diào)整了戶口遷移政策，根據(jù)人口規(guī)模實行“全面放開、有序放開、合理確定、嚴格控制”的四級落戶政策。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消戶口性質(zhì)的區(qū)分，只是戶籍制度改革的第一步。深化戶籍制度改革關(guān)鍵在于剝離附著在戶口之上不平等的社會福利制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、地區(qū)之間基本的社會保障和公共服務(wù)的均等化。如果僅就戶籍制度本身改革來說，是一件相對容易的事，但是各種福利待遇與戶籍制度長期捆綁在一起，就很難改了。因此，接下來應(yīng)加快推進就業(yè)、社會保障等與戶口相關(guān)的綜合配套改革，使相關(guān)福利與戶口脫鉤。各地區(qū)、各城市要結(jié)合自身的實際情況，在《意見》的指導(dǎo)下，因地制宜、因時制宜地制定具體的落戶辦法，實施差別化的落戶政策，將意見的規(guī)定落到實處。

（二）法律方面

第一，完善勞動立法。在立法保障方面，我國《勞動合同法》2008年1月1日起實施，與2007年先后頒布的《就業(yè)促進法》和《勞動爭議調(diào)解仲裁法》共同形成對農(nóng)民工平等就業(yè)、維護權(quán)益的基本法律保障。由于這些法律只是部分條文涉及就業(yè)歧視，而且很多是宣示性的規(guī)定，過于粗略，因此有必要制定專門的反就業(yè)歧視法，保護農(nóng)民工及其他勞動者的合法權(quán)益。其內(nèi)容應(yīng)當包括：明確就業(yè)歧視的概念、構(gòu)成條件以及例外情形；確立禁止就業(yè)歧視的基本原則；采取列舉式與概括式條款相結(jié)合的立法模式體現(xiàn)出就業(yè)歧視的類型；拓寬反就業(yè)歧視法的適用范圍等。

第二，加強勞動執(zhí)法。僅有保護農(nóng)民工就業(yè)權(quán)益的法律還不夠，執(zhí)行部門應(yīng)嚴格執(zhí)法，不能選擇性執(zhí)法或規(guī)避一些法律，使法律得不到有效實施。因此，應(yīng)加強勞動監(jiān)察執(zhí)法的力度，擴大勞動監(jiān)察機構(gòu)的職權(quán)。另外，我國可以借鑒國外的成功經(jīng)驗，立足于本國國情，在縣級以上人民政府的人力資源與社會保障部門內(nèi)部設(shè)立反就業(yè)歧視機構(gòu)，具體負責(zé)受理就業(yè)歧視投訴、調(diào)解就業(yè)歧視糾紛、提出立法建議等事項。

第三，強化司法保障。由于農(nóng)民工就業(yè)歧視的法律救濟途徑缺失，使得訴權(quán)的實現(xiàn)困難重重。因此應(yīng)確立農(nóng)民工就業(yè)歧視的法律救濟途徑，擴大行政訴訟與民事訴訟的受案范圍，逐步構(gòu)建就業(yè)歧視中的公益訴訟制度。在確立訴訟主體范圍的基礎(chǔ)上，尊重農(nóng)民工解決勞動爭議與侵權(quán)糾紛的自主選擇，以更好地保障農(nóng)民工的利益。合理分配舉證責(zé)任，完備法律責(zé)任形式。此外，法院應(yīng)當依照有關(guān)規(guī)定將農(nóng)民工列為法律援助的重點對象，簡化程序，快速辦理。鼓勵和支持法律從業(yè)人員接受農(nóng)民工委托，為他們提供訴訟代理、法律咨詢、非訴訟調(diào)解等法律援助。政府應(yīng)根據(jù)實際情況安排法律援助資金，為農(nóng)民工獲得法律援助提供必要的經(jīng)費支持。

（三）思想觀念方面

農(nóng)民工長期生活在農(nóng)村，形成了特有的生活方式和生活習(xí)慣，與城市居民的文化與行為方式不同，加上長期以來的城鄉(xiāng)二元制度使城市居民形成了心理優(yōu)越感，致使農(nóng)民工與城市居民之間存在隔閡和疏離，甚至產(chǎn)生摩擦和沖突，具體表現(xiàn)在思想觀念上對農(nóng)民工抱有偏見，認為他們是“鄉(xiāng)巴佬”、“土包子”，視為“二等公民”。伴隨著這種偏見，是對農(nóng)民工的歧視。消除對農(nóng)民工的歧視需要全社會的共同努力，拋棄這種偏見，平等地對待農(nóng)民工。城市居民要認識到，農(nóng)民工是城市建設(shè)和發(fā)展的重要力量，他們承擔(dān)了城市建設(shè)中大量的臟、累、險的工作，為城市的發(fā)展做出了很大的貢獻，理應(yīng)得到平等的待遇。通過宣傳教育消除對農(nóng)民工的偏見，營造平等對待農(nóng)民工的社會環(huán)境，促進社會和諧發(fā)展。

注釋：

①外出農(nóng)民工：指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域外從業(yè)的農(nóng)民工。

②新生代農(nóng)民工：指1980年及以后出生的農(nóng)民工。

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[6] 大學(xué)畢業(yè)生為何沒法干“差工作”[N].第一財經(jīng)日報，2014-07-23.

[7] 人力資源和社會保障部.2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].www.gov.cn/xinwen/2014-05/28/content_2689086.htm，2014-05-28.

[8]2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224 _514970.html，2014-02-24.