我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行研究

王超

經(jīng)濟(jì)適用房以其市場(chǎng)運(yùn)作、政府監(jiān)管的特點(diǎn)，在中低收入階層住房保障中發(fā)揮著重要作用。政府先后出臺(tái)了一系列政策法規(guī)來(lái)保障經(jīng)濟(jì)適用房的供給， 滿足中低收入階層的需求，但政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了較多問(wèn)題，最為典型的便是政策執(zhí)行阻滯嚴(yán)重。因此，研究我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行對(duì)于解釋和解決政策執(zhí)行阻滯問(wèn)題具有重要意義。

一、理論整合與理論建構(gòu)

美國(guó)著名行政學(xué)者G·艾利森指出：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！闭邎?zhí)行是將理想化政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的唯一途徑，事關(guān)公共政策的成敗，需要對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)分析。關(guān)于政策執(zhí)行的理論眾多：行動(dòng)理論、博弈理論、T史密斯政策執(zhí)行模型、政策網(wǎng)絡(luò)理論和社會(huì)資本理論，視角各異、各有優(yōu)缺，構(gòu)建統(tǒng)一的理論分析框架對(duì)于厘清關(guān)系、分析政策執(zhí)行很有必要。

（一）理論整合

理論整合的邏輯。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論持結(jié)構(gòu)論，認(rèn)為結(jié)構(gòu)決定行動(dòng)者行為，進(jìn)而影響執(zhí)行結(jié)果；行動(dòng)理論持行為觀，認(rèn)為行動(dòng)者以行為創(chuàng)建著結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響執(zhí)行結(jié)果。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論重視結(jié)構(gòu)與后果間的因果關(guān)系，從結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)出發(fā)來(lái)檢視網(wǎng)絡(luò)的分析，會(huì)忽略行動(dòng)者改善結(jié)構(gòu)關(guān)系的能動(dòng)性（馬什，1998）；而行動(dòng)理論強(qiáng)調(diào)行動(dòng)對(duì)結(jié)果的影響，但卻忽略了行動(dòng)者的特殊性和影響行動(dòng)者行為及相互間互動(dòng)的外在結(jié)構(gòu)，兩種理論具有互補(bǔ)性。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和參與者行為是影響執(zhí)行結(jié)果的兩大因素，這兩方面因素相互作用并最終影響政策執(zhí)行的結(jié)果。

理論整合的方法。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和參與者行為是影響執(zhí)行結(jié)果的兩大因素，行動(dòng)者在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的行為影響著政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)限制也影響著行動(dòng)者的行為，這兩方面因素相互作用并最終影響政策執(zhí)行的結(jié)果。這兩種理論一定程度上解決了橫向各參與者間及相關(guān)因素的相互關(guān)系，但在縱向時(shí)間跨度上有欠缺，為了彌補(bǔ)這一缺陷，本研究采用T史密斯做縱向分析框架以階段視角分析政策執(zhí)行，該理論以緊張的調(diào)適作為核心揭示了政策執(zhí)行各因素通過(guò)調(diào)適的方式漸進(jìn)形成政策執(zhí)行結(jié)果的過(guò)程，比較符合中國(guó)政策執(zhí)行實(shí)踐中的漸進(jìn)調(diào)適原則。因而，本文將政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和行為理論相結(jié)合并嵌入T史密斯政策執(zhí)行過(guò)程理論[1]。（見(jiàn)圖1）

（二）理論補(bǔ)充

針對(duì)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論和行為理論的不足，必須采用兩個(gè)相關(guān)理論作為補(bǔ)充。一是社會(huì)資本理論，社會(huì)資本理論與政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)具有互補(bǔ)性，兩者均以結(jié)構(gòu)主義為視角，著眼于結(jié)構(gòu)卻又不同，前者看重參與者之間難以測(cè)量的結(jié)構(gòu)關(guān)系，類似于計(jì)算機(jī)軟件，而后者著眼于現(xiàn)實(shí)的制度結(jié)構(gòu)，類似于電路板等硬件。本研究將使用針對(duì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的社會(huì)資本理論作為研究政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論的補(bǔ)充。二是博弈理論，作為一種盛行的行為分析理論，博弈理論解釋的是報(bào)酬相關(guān)的行動(dòng)者是如何采取行動(dòng)并達(dá)成何種結(jié)果均衡，采用博弈理論作為對(duì)行為理論的補(bǔ)充，以期更好地解釋和分析政策執(zhí)行各參與者的行為。因而，可將社會(huì)資本理論作為研究政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論的補(bǔ)充，將博弈理論作為行動(dòng)理論的補(bǔ)充（見(jiàn)圖1）。

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圖1

依據(jù)里德建構(gòu)政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)形圖模式[2]， 根據(jù)相關(guān)程度、影響程度與重要性程度，將所有政策執(zhí)行領(lǐng)域的參與者置于政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)之中，可將其分為核心網(wǎng)絡(luò)和邊陲網(wǎng)絡(luò)，核心網(wǎng)絡(luò)中，又再將其分為核心成員和邊陲成員。本文在政策執(zhí)行的五大理論（行動(dòng)理論、博弈理論、T史密斯政策執(zhí)行模型、政策網(wǎng)絡(luò)理論和社會(huì)資本理論）基礎(chǔ)上，通過(guò)理論整合和建構(gòu)，在彌補(bǔ)各方缺點(diǎn)和梳理各理論關(guān)系的目的下，初步設(shè)計(jì)了理論框架（見(jiàn)圖2）。

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圖2

二、經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析

通過(guò)理論框架中政策網(wǎng)絡(luò)模型，可以對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行如此劃分（見(jiàn)圖3）。

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圖3

（一）政策環(huán)境分析

經(jīng)濟(jì)適用房的宏觀環(huán)境即大政策環(huán)境，涉及到經(jīng)濟(jì)適用房政策的制定者中央政府及其部委機(jī)關(guān)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策制定的最重要的主體是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)土資源部，部門(mén)利益會(huì)影響各個(gè)部門(mén)在經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行中的行為。

（二）核心網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成

核心網(wǎng)絡(luò)包括核心成員和邊陲成員。經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行核心網(wǎng)絡(luò)的核心成員主要包括政府及其職能部門(mén)（如規(guī)劃局、國(guó)土資源局、建設(shè)局或建設(shè)委員會(huì)）、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司、商業(yè)銀行。政策核心網(wǎng)絡(luò)中的核心成員構(gòu)成一個(gè)利益鏈條：規(guī)劃局進(jìn)行規(guī)劃審批，國(guó)土局負(fù)責(zé)土地管理，房地產(chǎn)公司著力房產(chǎn)開(kāi)發(fā)，商業(yè)銀行給予信貸資金，建設(shè)局負(fù)責(zé)監(jiān)管，由此便構(gòu)成一個(gè)封閉的政策社群。邊陲成員主要包括房地產(chǎn)投資者、物業(yè)管理公司、建筑和建材公司、房地產(chǎn)中介、外資機(jī)構(gòu)等營(yíng)利組織，均是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、服務(wù)等鏈條上的成員，由于其與核心政策社群互動(dòng)有限，成為核心網(wǎng)絡(luò)中的邊陲成員。

（三）邊陲網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成

邊陲網(wǎng)絡(luò)包括普通民眾、住房政策研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、住房協(xié)會(huì)、大眾媒體等。普通民眾希望國(guó)家的經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行無(wú)偏差，以獲得切實(shí)的利益。住房政策研究機(jī)構(gòu)與專家學(xué)者作為經(jīng)濟(jì)適用房政策的專業(yè)組織和人員，其職責(zé)是給予專業(yè)意見(jiàn)。住房協(xié)會(huì)是半官方性質(zhì)，接受政府補(bǔ)貼和管理，代表地方政府管理經(jīng)濟(jì)適用房。媒體在政策網(wǎng)絡(luò)中是政策的宣傳者和政策執(zhí)行的監(jiān)督者。經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，邊陲網(wǎng)絡(luò)成員力量薄弱、關(guān)系松散，對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程影響非常有限。

三、經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)參與者行為分析

經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)組成部分利益需求不盡相同，由其利益導(dǎo)向所決定的行為也必然各異。

（一）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)參與者能力的影響

參與者能力是指政策執(zhí)行過(guò)程中參與者影響政策執(zhí)行結(jié)果的能力。在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的地位不同，參與者影響政策執(zhí)行的能力也不同。地方政府及其職能部門(mén)、商業(yè)銀行、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司構(gòu)成的封閉社群位于核心網(wǎng)絡(luò)的核心，其影響政策執(zhí)行的能力最大。物業(yè)公司、建筑與建材公司、房地產(chǎn)中介、房地產(chǎn)投機(jī)者、外資機(jī)構(gòu)作為核心網(wǎng)絡(luò)的邊陲成員，對(duì)政策執(zhí)行有一定的影響力。住房研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、住房協(xié)會(huì)、媒體、普通民眾等位于邊陲網(wǎng)絡(luò)，對(duì)政策執(zhí)行只能產(chǎn)生微弱的影響。

（二）核心網(wǎng)絡(luò)成員的行為分析

政府及其相關(guān)部門(mén)作為核心網(wǎng)絡(luò)的核心，由于依賴商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)造就的“土地財(cái)政”，熱衷于商業(yè)房產(chǎn)的開(kāi)發(fā)與GDP等指標(biāo)的增長(zhǎng)，大搞“造城運(yùn)動(dòng)”，而較為輕視經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的建設(shè)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司在商業(yè)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)當(dāng)中有利可圖，樂(lè)于迎合地方政府，與地方政府及其代表人建立良好關(guān)系，利用各種手段去換取政策傾斜，為制造輿論還不惜重金資助住房研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者及相關(guān)媒體以獲得其聲援。商業(yè)銀行基于利息誘惑向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商提供信貸資金。

作為核心網(wǎng)絡(luò)的邊陲成員，物業(yè)管理公司一般是開(kāi)發(fā)商為了延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條而設(shè)的下屬機(jī)構(gòu)或希望獲取回扣的合作伙伴；建筑和建材公司在繁榮的房地產(chǎn)市場(chǎng)中獲得大量訂單，并把其作為主業(yè)經(jīng)營(yíng)；房地產(chǎn)投資者從炒樓炒房牟利；房產(chǎn)中介通過(guò)低買(mǎi)高賣賺取差價(jià)利益；外資機(jī)構(gòu)則從繁榮的房地產(chǎn)市場(chǎng)中找尋商機(jī)進(jìn)行投資牟利。物業(yè)管理公司、建筑與建材公司、房地產(chǎn)中介等參與方力求從繁榮的房地產(chǎn)市場(chǎng)中獲利，積極配合地方政府開(kāi)發(fā)商業(yè)地產(chǎn)，同時(shí)還通過(guò)各種手段支持房地產(chǎn)公司影響社會(huì)輿論。

（三）邊陲網(wǎng)絡(luò)成員的行為分析

中央政府及其職能部門(mén)通過(guò)各種行政命令敦促各地方政府落實(shí)經(jīng)濟(jì)適用房政策；住房研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者住房政策研究機(jī)構(gòu)與專家學(xué)者的職責(zé)是給予專業(yè)意見(jiàn)，通過(guò)各種宣傳途徑指出地方政府重商業(yè)地產(chǎn)而輕經(jīng)濟(jì)適用房的弊端并給出相應(yīng)建議；部分媒體也秉持高度的社會(huì)責(zé)任敦促地方政府開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房。同時(shí)也存在住房研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者及媒體為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)所“俘獲”，聲援大規(guī)模商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)而輕視經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)值偏好。

普通居民希望國(guó)家層面的政策能夠切實(shí)得到執(zhí)行，但政策執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題（如將經(jīng)濟(jì)適用房用地改建別墅或是分配黑箱操作）時(shí)常刺激民眾的神經(jīng)，他們通過(guò)各種形式來(lái)反映地方政府變相或消極執(zhí)行經(jīng)濟(jì)適用房政策的問(wèn)題，以表達(dá)自身的利益需求。

四、經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行參與者博弈分析

我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行經(jīng)歷了一個(gè)關(guān)于“緊張”的漸進(jìn)調(diào)適過(guò)程。各方因素都對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響從而形成“緊張”，隨著時(shí)間推移，各方因素相互調(diào)適，漸進(jìn)推進(jìn)。

（一）宏觀政策環(huán)境中各部門(mén)的博弈

我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策涉及到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)土資源部，三個(gè)部門(mén)在經(jīng)濟(jì)適用房決策中不可避免地夾雜著部門(mén)利益的考慮。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要財(cái)政部較大的資金撥付比例和國(guó)土資源部健全的經(jīng)濟(jì)適用房用地規(guī)劃；財(cái)政部需要權(quán)衡經(jīng)濟(jì)適用房領(lǐng)域支出比例與整個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)以及房地產(chǎn)市場(chǎng)創(chuàng)收的合理節(jié)點(diǎn)；國(guó)土資源部在確保經(jīng)濟(jì)適用房用地充足供應(yīng)的情況下，必須確保全國(guó)土地整體利用結(jié)構(gòu)的合理完善。

在這個(gè)過(guò)程中，部門(mén)利益與部門(mén)間政策協(xié)商非常重要。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)適用房政策也正是中央政府相關(guān)部門(mén)協(xié)商決策。從總體上看，決策集團(tuán)內(nèi)部盡管存在部門(mén)利益上的分歧，但部門(mén)之間仍然能夠從保障民生的大局出發(fā)，以保障民眾住房需求為導(dǎo)向制定相關(guān)政策。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)中的積極支持方與消極反對(duì)方的博弈

一方面中央政府、普通居民和部分住房研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、媒體通過(guò)各種途徑支持經(jīng)濟(jì)適用房政策，反對(duì)只顧商業(yè)地產(chǎn)繁榮的政策執(zhí)行。這部分政策執(zhí)行參與者稱為經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行的支持方。另一方面地方政府及其職能部門(mén)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司、商業(yè)銀行、房地產(chǎn)投資者、房產(chǎn)中介、物業(yè)管理公司、建筑與建材公司和部分住房研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、媒體也通過(guò)各種途徑為經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行中重商業(yè)地產(chǎn)輕經(jīng)濟(jì)適用房的政策執(zhí)行尋找各種合理性解釋，這部分政策執(zhí)行參與者稱為經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行的反對(duì)方。

不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)適用房政策的支持方彼此聯(lián)系不緊密、彼此影響有限，因而對(duì)政策執(zhí)行影響極其有限；政策的反對(duì)方彼此間聯(lián)系緊密、互動(dòng)頻繁，形成了一個(gè)聯(lián)系緊密的利益聯(lián)盟，對(duì)政策執(zhí)行影響相對(duì)較大。這樣，經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行的反對(duì)方居于優(yōu)勢(shì)地位，這就造成了經(jīng)濟(jì)適用房政策的敷衍性、曲解性、附加性、替換性、截留性執(zhí)行，因而經(jīng)濟(jì)適用房政策的執(zhí)行阻滯就在所難免。

綜上所述，我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的產(chǎn)生，極大程度上是由政策執(zhí)行的反對(duì)方對(duì)政策執(zhí)行的影響力強(qiáng)于政策支持方這一現(xiàn)狀造成的。要解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房政策執(zhí)行的阻滯問(wèn)題，要從其成因上著手，可從兩個(gè)方面進(jìn)行思考：從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)方面，改變執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中參與者的位置，轉(zhuǎn)變反對(duì)方的價(jià)值選擇，削弱其聯(lián)盟關(guān)系：讓大多處于邊陲網(wǎng)絡(luò)的支持方向核心網(wǎng)絡(luò)移動(dòng)，增強(qiáng)其對(duì)政策執(zhí)行的影響能力；嘗試使反對(duì)方從核心網(wǎng)絡(luò)向邊陲網(wǎng)絡(luò)流動(dòng)，減弱其對(duì)政策執(zhí)行的影響能力。從參與者行為看，應(yīng)該改變采取行為的博弈格局：分化反對(duì)方參與者聯(lián)盟的緊密程度；規(guī)范反對(duì)方參與者行動(dòng)策略，打擊違紀(jì)違規(guī)行為；提高支持方參與者影響政策執(zhí)行的能力。

注釋：

[1] 圖中虛線代表T史密斯政策執(zhí)行過(guò)程理論對(duì)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論和行動(dòng)理論的宏觀指導(dǎo)，實(shí)線代表四種理論的結(jié)合。

[2] 羅茲將政策網(wǎng)絡(luò)分為五種基本類型：政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)者網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)。之后，羅茲與馬什進(jìn)一步發(fā)展將政策網(wǎng)絡(luò)的類型依據(jù)關(guān)系的緊密性劃分為一個(gè)譜系，關(guān)系緊密的政策社群與關(guān)系松散議題網(wǎng)絡(luò)分別處于譜系的兩端，兩者之間存在眾多其它的政策網(wǎng)絡(luò)類型。而里德的政策網(wǎng)絡(luò)環(huán)形圖則是在兩者的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)而形成的模式。

作者：中共重慶市委黨校2013級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生

責(zé)任編輯：張 波