差別化土地管理政策框架的構(gòu)建

林超　張占錄

摘要： 差別化土地管理是在現(xiàn)有土地管理制度框架下，重點考慮各地土地資源稟賦、區(qū)域發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等差異化因素，通過政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，為提高土地資源配置效率，滿足市場主體差異化需求，推動土地節(jié)約集約利用，實現(xiàn)土地資源參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等多目標(biāo)而實施的精細(xì)化管理。基于土地利用管理生命周期模型，從土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃管理、土地審批管理、土地供應(yīng)管理、土地利用評價與監(jiān)管等方面構(gòu)建差別化土地管理政策框架體系。

關(guān)鍵詞：土地管理；差別化管理；生命周期理論；土地資源；土地利用

中圖分類號：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）03-0016-05

引言

土地資源“無限”需求與“有限”供給這對矛盾一直以來是國土資源管理研究者們關(guān)注的熱點問題。改革開放前我國一直處于集中計劃管理時期，對所有的資源分配實行統(tǒng)一的計劃管理，對土地資源管理亦是如此，這種集中式的行政資源管理模式，在工業(yè)化起步階段，對于我國這樣一個幅員遼闊，市場結(jié)構(gòu)比較單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的國家，具有行政的高效性，可以集中資源投入到生產(chǎn)建設(shè)中，具有一定的歷史意義。但同時，這種模式一定程度上掩蓋了區(qū)域自然資源差異性和市場微觀主體需求的差異性，特別是改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距不斷拉大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展定位呈現(xiàn)出多種層次，已有的土地資源管理政策與制度已不能滿足新形勢下的要求，過去的統(tǒng)一計劃管理模式造成監(jiān)控成本巨大，經(jīng)濟(jì)主體積極性不高，社會經(jīng)濟(jì)大起大落[1]等不足，突出表現(xiàn)在土地管理領(lǐng)域就是違法土地利用面積大，監(jiān)督管理行政成本高，土地利用效率低，耕地流失迅速等問題。所以，過去這種“一刀切”式的管理成為進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的阻礙?？梢哉f，注重和加強(qiáng)自然資源的地區(qū)差異化設(shè)計是必然的選擇，實施土地政策的區(qū)域差別化是發(fā)展趨勢[2]，是我國土地利用戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的方向[3]。所以在2007年國家公布主體功能區(qū)規(guī)劃，綜合考慮各地自然資源條件，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展階段，發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?，將全國劃分為不同功能區(qū)，就是要統(tǒng)籌全國，對國家未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略布局，實施差異化發(fā)展戰(zhàn)略與政策。在這一背景下，土地資源作為重要的自然資源也必然要實施差別化管理，但是什么是差別化土地管理，如何實現(xiàn)差別化土地管理，需要學(xué)者進(jìn)一步探討。

一、文獻(xiàn)綜述

近些年來已有學(xué)者對差別化土地管理的理論和實踐進(jìn)行了研究探討，本文從理論與實踐兩個方面對已有研究和實踐探索做一簡單回顧。

從理論層面，首先在區(qū)域差別化土地管理政策研究方面，諸如鄭娟爾[4]，楊璐等[5]，馬安勝等[6]，秦靜[7]，葉紅玲[8]，馮培麗[9]等學(xué)者專家分別從西部未利用地，西北藏區(qū)土地審批政策，黑龍江省農(nóng)業(yè)建設(shè)用地管理，舟山群島漁業(yè)用地，廣東省“三舊”改造中存量建設(shè)用地和新增建設(shè)用地，以四川攀枝花市為典型資源型城市的礦業(yè)用地等方面多地區(qū)、多地類探討了區(qū)域差別化土地管理政策，驗證了實施差別化土地管理的必要性和可行性。其次在差別化土地管理研究方面，汪秋澤[10]，《土地利用年度計劃差別化管理研究》課題組[11]從指標(biāo)體系構(gòu)建、指標(biāo)分配、計劃執(zhí)行、計劃執(zhí)行考核等方面設(shè)計研究了差別化土地利用年度計劃管理。李鑫等[12]提出將現(xiàn)行建設(shè)用地供給方式改為總量控制+差別化調(diào)控的新模式。周廣明[13]則是從具體五個方面研究建設(shè)用地批后差別化管理問題。唐正國等[14]則采用多因素綜合評價法和特爾斐層次法對青海省縣級行政區(qū)土地督察區(qū)域進(jìn)行級別劃分。這些研究都是從國土資源管理的某一個環(huán)節(jié)或角度探討了差別化管理的做法，但是未從本質(zhì)探討差別化土地管理的內(nèi)涵。最后，差別化土地管理與其他領(lǐng)域的交叉研究方面，蔡玉梅[15]，馬永歡[16]等探討了將差別化管理應(yīng)用于節(jié)約集約用地的方式和手段。何佳等[17]，楊剛強(qiáng)[18]等探索實施差別化土地政策促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。許根林等[19]，胡存智[20]等則是以主體功能區(qū)劃為背景，探討差別化土地政策的差別和建議。從與其他領(lǐng)域的相關(guān)研究結(jié)果中可以看出差別化土地管理政策的實施是落實主體功能區(qū)規(guī)劃、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略手段，通過差別化土地利用計劃管理可以提高節(jié)約集約用地水平，而差別化土地管理政策本身的落實還需要與財政、產(chǎn)業(yè)、金融等其他相關(guān)政策配合。

從實踐層面，一方面，近年來國家陸續(xù)出臺了一些有關(guān)差別化土地管理的相關(guān)政策文件，例如2009年國土資源部出臺《關(guān)于調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價格標(biāo)準(zhǔn)實施政策的通知》，2012年出臺的《關(guān)于推進(jìn)土地利用計劃差別化管理的意見》，從地價、計劃指標(biāo)等方面對差別化土地管理進(jìn)行了探索與嘗試；另一方面在省部合作中，國土資源部為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予的一些土地利用先試先行政策，散見于諸如《關(guān)于貫徹落實中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安意見的有關(guān)措施》，《關(guān)于支持內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有關(guān)措施的通知》等類似文件中，而2013年國土資源部又啟動了以“重點、特色小城鎮(zhèn)”為主的“促進(jìn)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的土地差別化政策”調(diào)研。

綜上，不論是在學(xué)術(shù)理論界還是業(yè)務(wù)實踐中，都對差別化土地管理進(jìn)行了許多探索與嘗試，取得了一些寶貴的經(jīng)驗，為下一步實施更廣泛、更科學(xué)的差別化土地管理政策制定奠定了基礎(chǔ)。但在這其中也還應(yīng)該看到存在的不足。首先，學(xué)者專家從土地利用計劃管理、供地方式、批后監(jiān)管等方面探討了差別化土地管理問題，沒有從本質(zhì)上剖析差別化土地管理的內(nèi)涵。其次，現(xiàn)有的各地實踐展現(xiàn)出許多不同的差別化管理需求，但缺乏國家層面的頂層設(shè)計，缺乏一個提綱挈領(lǐng)式的政策框架，使得各地探索與實踐顯得混亂和無序。最后，現(xiàn)有的差別化土地管理政策都是在國土管理領(lǐng)域的某幾個環(huán)節(jié)或領(lǐng)域上進(jìn)行嘗試，還沒有形成系統(tǒng)的理論和思路，邏輯上顯得有些散亂，缺乏系統(tǒng)性，這不利于更深層次的立法與改革。所以，在對現(xiàn)有的相關(guān)理論研究和實踐探索方面進(jìn)行梳理、研究后，筆者認(rèn)為未來研究應(yīng)進(jìn)一步探討差別化土地管理的內(nèi)涵，構(gòu)建我國差別化土地管理政策框架體系，豐富差別化土地管理理論，為下一步更高層次、更廣泛的政策立法提供思路和建議。

二、差別化土地管理內(nèi)涵

在已有的研究中，學(xué)者對于差別化土地管理的內(nèi)涵解釋多是停留在對土地管理單一方面進(jìn)行詮釋。例如，田春華從計劃指標(biāo)分解和指標(biāo)計劃執(zhí)行考核兩方面理解所謂的“差別化”[21]。童彤提出差別化管理，是指針對各地發(fā)展階段以及不同資源稟賦，制定并實施采取有差別的利用和管理政策，引導(dǎo)土地資源實現(xiàn)更合理利用[22]。鐘合提出土地利用計劃差別化管理，即重點按照各地區(qū)的土地資源供應(yīng)現(xiàn)狀、規(guī)劃執(zhí)行情況、固定資產(chǎn)投資和補(bǔ)充耕地等因素，經(jīng)綜合測算，科學(xué)分解和下達(dá)計劃指標(biāo)[23]。所以，從上述研究中可以看出，對于差別化土地管理內(nèi)涵解釋已經(jīng)在土地計劃指標(biāo)、計劃指標(biāo)參與調(diào)控等方面有所論證，涉及到了區(qū)域的自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異化因素，但是，未從國土資源管理宏觀層面，統(tǒng)籌土地利用管理各環(huán)節(jié)，真正將差別化土地管理的定位、目標(biāo)與任務(wù)厘清。筆者從公共管理角度出發(fā)，認(rèn)為差異化管理本質(zhì)上是一種多元思維，它強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、市場主體等差異性元素，從而要求管理與政策的實施達(dá)到深度傳導(dǎo)，但并非一致性的效果[19]。結(jié)合已有學(xué)者的研究成果和各地的實踐探索經(jīng)驗，認(rèn)為差別化土地管理內(nèi)涵是指在現(xiàn)有土地管理制度框架下，重點考慮各地土地資源稟賦、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等差異化因素，通過政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，為提高土地資源配置效率，滿足市場主體差異化需求，推動土地節(jié)約集約利用，實現(xiàn)土地資源參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等多目標(biāo)而實施的精細(xì)化管理。所以差別化土地管理不僅僅是針對某地、某個環(huán)節(jié)實施的暫時、孤立的土地管理政策，而且是土地管理部門轉(zhuǎn)變政府職能，提高管理水平，改善服務(wù)質(zhì)量的一種管理思維和模式的轉(zhuǎn)變，它貫穿于土地管理的各個環(huán)節(jié)、領(lǐng)域，需要系統(tǒng)、完整的政策體系來實現(xiàn)。

三、基于生命周期理論的差別化土地管理政策框架體系構(gòu)建

（一）土地利用管理生命周期模型

生命周期思想認(rèn)為，任何事物都有一個產(chǎn)生、發(fā)展、成熟乃至衰退的演變過程。最初運用這一思想是用于產(chǎn)品研究，它關(guān)注產(chǎn)品整個生命周期過程，從原料開采、加工，產(chǎn)品設(shè)計、制造、包裝、運輸、銷售，最后是消費者使用、回收、維修，最終再循環(huán)利用或是作為廢棄物處理整個產(chǎn)品的生命周期。生命周期管理是生命周期思想在實踐中的具體應(yīng)用，從產(chǎn)品和服務(wù)的全生命周期的綜合管理，慢慢延伸應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、技術(shù)、社會等諸多領(lǐng)域[24]。在土地管理領(lǐng)域，喻存國等從業(yè)務(wù)模型和數(shù)據(jù)模型方面建立土地生命周期管理模式[25]，高明秀利用生命周期理論創(chuàng)新土地整理管理模式[26]。土地管理部門實施土地利用管理，從最初的土地利用總體規(guī)劃，是對未來一段時期，一定區(qū)域內(nèi)土地數(shù)量和空間分布進(jìn)行規(guī)劃，再是具體到規(guī)劃期內(nèi)每一年土地利用計劃指標(biāo)的預(yù)測與分配，地方政府在獲得土地指標(biāo)后，開始進(jìn)行土地報批，土地部門要審核用地是否符合相關(guān)規(guī)劃，然后政府對審批通過的土地進(jìn)行供地，而后土地管理部門會對土地使用情況進(jìn)行后期監(jiān)管與評價，評價結(jié)果將直接影響下一年的土地利用年度計劃指標(biāo)分配或是下一輪土地利用總體規(guī)劃。所以整個土地利用管理流程與產(chǎn)品生命周期具有很大的相似性，并且利用生命周期理論可以很好地將差別化土地管理思想有條理地貫穿于整個土地管理流程中，使差別化土地管理政策的制定更加系統(tǒng)，更加全面，更加科學(xué)，避免出現(xiàn)現(xiàn)在這種零散、短期政策的出臺對土地利用管理造成的不便與混亂。

土地利用管理生命周期以土地利用規(guī)劃為起點，經(jīng)過土地利用年度計劃，土地審批、土地供應(yīng)、土地利用評價與監(jiān)管等環(huán)節(jié)，完成一個土地利用管理生命周期。在整個周期中，土地是載體，位置是不變化的，變化的是土地用途、屬性信息和附著物等，通過這些變化將土地利用管理流程串聯(lián)起來，形成土地利用管理生命周期鏈。據(jù)此得到土地利用管理生命周期模型（見圖1）。

（二）構(gòu)建差別化土地管理政策框架

差別化土地管理作為國土資源管理部門實施精細(xì)化管理的手段，需要貫穿于土地利用管理的整個流程，利用土地利用管理生命周期模型，搭建完整的差別化土地管理政策框架體系，并且由于我國地域廣大，區(qū)域自然資源稟賦差異大，政府在實施差別化土地管理還應(yīng)該注重空間分布。

1.差別化土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是對土地利用的最高約束。應(yīng)當(dāng)按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃要求，按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)區(qū)域發(fā)展要求，編制全國土地利用總體規(guī)劃，按照東、中、西部區(qū)域土地資源稟賦，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，區(qū)域土地利用特點制定宏觀性規(guī)劃，只需把握住耕地保護(hù)這個紅線，對于具體土地利用行為不宜規(guī)劃過細(xì)，因為國家與具體的用地單位之間信息鏈過長，容易造成信息不對稱，所以應(yīng)當(dāng)將土地資源配置的主動性下移。而省級土地利用總體規(guī)劃在嚴(yán)格遵照自身在主體功能區(qū)定位角色后，對于省內(nèi)也應(yīng)當(dāng)細(xì)分省內(nèi)功能區(qū)，充分發(fā)掘省內(nèi)土地利用特點，對于西部地區(qū)省份要做好未利用地規(guī)劃，對于東部發(fā)達(dá)地區(qū)要注意存量建設(shè)用地再利用規(guī)劃，對于沿海地區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)沿海灘涂、圍海造田等規(guī)劃。

2.差別化土地利用年度計劃管理。土地利用年度計劃首先應(yīng)當(dāng)做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接，在指標(biāo)預(yù)測、分解時，不僅要考慮地區(qū)GDP，還應(yīng)綜合考慮地區(qū)土地資源條件、土地利用現(xiàn)狀、補(bǔ)充耕地潛力、計劃指標(biāo)落實情況，實施計劃指標(biāo)獎懲機(jī)制；對于中、西部地區(qū)，計劃指標(biāo)要與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相適應(yīng)，合理安排新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，適當(dāng)加大增減掛鉤指標(biāo)，支持開展工礦廢棄地復(fù)墾和低丘緩坡開發(fā)試點，對于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，與加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，逐步加大增減掛鉤指標(biāo)，合理安排圍填海用地指標(biāo)；對于生態(tài)保護(hù)、水源涵養(yǎng)、基本農(nóng)田保護(hù)等限制和禁止開發(fā)地區(qū)應(yīng)當(dāng)試點土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易，可以允許土地利用計劃指標(biāo)在省內(nèi)交易，由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市向欠發(fā)達(dá)城市購買，不僅可以充分調(diào)動市場對土地資源的配置作用，還可以利用政府間的財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)對限制和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。

3.差別化土地審批管理。首先，應(yīng)當(dāng)區(qū)分項目類型，對于國家、省部級計劃指標(biāo)保證的重點項目例如大型公路、鐵路、石油天然氣管道等工程，由于這些項目一般級別高，投資大，一旦獲得批準(zhǔn)，建設(shè)單位急于開工，趕進(jìn)度，趕預(yù)算，如果按照一般項目土地審批流程往往造成土地未批先用，邊批邊用等違法違規(guī)土地利用行為[27]。所以應(yīng)當(dāng)改進(jìn)重點工程項目土地審批流程，將土地預(yù)審前置，拓寬先行用地政策適用范圍。其次，區(qū)分項目用地類型，例如西部地區(qū)未利用土地潛力巨大，應(yīng)當(dāng)鼓勵使用未利用地，簡化未利用地審批流程，減少報件，提高未利用地審批效率；對于東部沿海地區(qū)，嚴(yán)格審批利用湖泊、海岸灘涂，圍海圍湖造田，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

4.差別化土地供應(yīng)方式管理。嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，對于高污染、高耗能，落后產(chǎn)業(yè)不予供地，對于高新技術(shù)、新能源等國家重點扶持行業(yè)要在供地政策上予以傾斜；探索針對基礎(chǔ)性、公益性、民生性項目等不同建設(shè)項目類型，按照投資強(qiáng)度、投資規(guī)模、節(jié)地水平，實施點式供地，把握土地供應(yīng)的時序，參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；對于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬用地條件，在規(guī)模、出讓地價等方面予以政策傾斜，鼓勵利用戈壁荒灘等未利用地，對于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把供地“門檻”，挖掘存量土地潛力，提高項目用地節(jié)約集約水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；推動中小城鎮(zhèn)建設(shè)，合理安排用地規(guī)模，支持特色產(chǎn)業(yè)用地。

5.差別化土地利用評價與監(jiān)管。對于土地利用后期的評價與監(jiān)管，直接影響土地利用管理生命周期運行效率。充分利用“一張圖”等技術(shù)手段，針對不同區(qū)域土地利用特點，例如西北廣大未利用地利用項目檢查，發(fā)達(dá)地區(qū)存量用地再開發(fā)利用狀況評價與檢查。探索土地分區(qū)督察制度，對于東、中、西部不同地區(qū)的地理條件，土地利用存在問題，配合適當(dāng)?shù)亩讲旒夹g(shù)與手段，實施差別化土地督察，提高土地督察的洞察力，促進(jìn)地方政府合理利用土地。

上述基于土地利用管理生命周期建立的政策體系，還需要建立相關(guān)配套制度，例如土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與購買制度、生態(tài)補(bǔ)償制度，才能真正構(gòu)成完整的差別化土地利用政策體系，推動我國土地資源的高效合理利用。

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Abstract：This paper aimed at discussing the meaning of differentiated land management and constructing a framework system of differentiated land management policies. It concluded that under current land management institution framework， differentiated land management is one kind of sophisticated land resource management according to land resource endowment， stage of regional development， industrial structure and other differentiating factors， which makes use of policy， economy， technology and other measures to improve the efficiency of resource allocation， meet the differentiated demand of market players， promote land conservationintensive use， achieve the target of land resources involved in macroeconomic adjustment and other multiple objectives. Finally it constructed a policy framework system of differentiated land management based on land use management lifecycle model from land use plan， annual plans for the land use， land approval， land supply and land use evaluation and supervision respects.

Key words：land management； differentiated land administration； life cycle theory；land resources；land use