基于公共政策價值目標的網(wǎng)絡(luò)反腐審視

胡小梅+蘇紅+劉璐

[摘 要] 公共政策的價值目標包括公平、效率、安全和自由。這既是公共政策的基本目標，也是公共政策追求的核心價值，也有學(xué)者稱其為公共政策的“元目標”。而網(wǎng)絡(luò)反腐作為數(shù)字化時代下催生的一種新鮮反腐方式，不僅影響著傳統(tǒng)的反腐模式，也同樣對公共政策核心價值有著深刻的影響。

[關(guān)鍵詞] 公共政策 政策目標 網(wǎng)絡(luò)反腐

公共政策是掌握政策制定和執(zhí)行權(quán)的政府為協(xié)調(diào)社會各利益、實現(xiàn)公共目標而制定的一系列公共行為規(guī)范和策略的總稱。學(xué)界把公共政策概括為四項：公平、效率、安全和自由。有學(xué)者把它們稱為公共政策的“元目標”。網(wǎng)絡(luò)反腐作為數(shù)字化時代下催生的一種新鮮反腐模式，近幾年來在反腐中顯現(xiàn)出大好的前途光景，它不僅僅改變著人們的生活及工作方式、影響著傳統(tǒng)反腐模式，也對公共政策核心價值同樣有著深刻的影響。筆者試從公共政策的基本目標入手，闡述網(wǎng)絡(luò)反腐敗對公共政策“元目標”的影響。

一、網(wǎng)絡(luò)反腐對公共政策核心價值目標——公平的影響

從政治角度看，公共政策是解決各種社會沖突，協(xié)調(diào)社會各種關(guān)系以達到對社會不同階層利益的平衡來保證社會公平的實現(xiàn)。公平是公共政策的核心價值目標。按羅爾斯的差別原則即保護處于不利地位群體者的利益和機會平等原則的公平觀而言[1]，政府在制定公共政策時，不能將其自身喜好參入公共政策中，必須要考慮社會各種群體利益特別是優(yōu)先照顧社會弱勢群體的利益，從而才能保證社會的公平和穩(wěn)定。

然而，具體到公共政策領(lǐng)域，政府既是公共政策的制定者也是公共政策的執(zhí)行者，同時政府或官員“經(jīng)濟人”特征使其在公共政策的制定或執(zhí)行中存在有失“公平”的行為。例如2012年12月網(wǎng)上傳出“太原市公安局長李亞力之子醉駕襲警”，“太原市公安局集體作偽證，包庇局長李亞力之子”[2]的帖子。網(wǎng)絡(luò)及媒體所曝光的腐敗事件可以淺顯地給民眾這樣一種表象，即所謂公共政策或制度只是對于平常百姓而言的，對于政府公務(wù)人員特別是干部而言則不管用。若是觸及到他們的私人利益時，所有的規(guī)定和制度都是可以改變的。在其看來政策和制度也不過是人為制定出來的，那么當(dāng)其個人利益與公共利益產(chǎn)生沖突時，什么規(guī)定和制度都是可以人為地“改良”。由此可見，要使政府在制定和執(zhí)行公共政策時實現(xiàn)最大化的公平，需要有監(jiān)督者對其監(jiān)督以促進公平的實現(xiàn)?，F(xiàn)今，互聯(lián)網(wǎng)的普及程度和便捷性就是很好的一個平臺。政府可以借助網(wǎng)絡(luò)這一工具平臺收集公民意見，以此來制定切合民需的公共政策，并且公開公布公共政策的執(zhí)行情況;公民也可以通過互聯(lián)網(wǎng)表達自己需求和意見。通過網(wǎng)民的信息反饋，政府可以收集民意，同時也能得知公共政策的落實是否歪曲走樣。近年來，互聯(lián)網(wǎng)因其傳播快、影響大的特點在反腐中發(fā)揮了重要作用。

（一）網(wǎng)絡(luò)反腐能促進分配的平等。按德博拉·斯通平等的觀點，公平意味著分配的平等，而分配又是公共政策的核心[3]。政府主要掌握著公共資源的分配權(quán)，但由于監(jiān)督上的不足導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。腐敗一般又分為執(zhí)行性腐敗和政策性腐敗[4]。在政策執(zhí)行過程中的腐敗表現(xiàn)形式通常為替代、象征性執(zhí)行、選擇執(zhí)行和附加條件等來執(zhí)行公共政策幾種形式。政策上的腐敗則更為隱蔽，且受利人群也廣，從表面看來它是符合政策的，這樣就難以保證公共資源分配上的平等。然而，網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)卻扭轉(zhuǎn)了這一局面?；ヂ?lián)網(wǎng)的開放性、匿名性和傳播快捷靈活性，不僅使網(wǎng)民可以通過多種方式參與政府對公共政策的制定，更重要的是可以通過網(wǎng)絡(luò)來監(jiān)督公共政策的執(zhí)行。比如，2009年6月22日武漢的六連號作假、搖號房事件，2009年8月13日北京海淀區(qū)限價房四連號事件。在這些事件中，通過隱蔽的制造符合政策的假象將大量的公共財產(chǎn)“名正言順”地歸于私人名下。然而，網(wǎng)民的質(zhì)疑和搜索調(diào)查，加上媒體的曝光追蹤，直接影響到相關(guān)政府機關(guān)對事件的高度關(guān)注并及時回應(yīng)和處理，最終也就促進了公共資源分配的公平。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論有利于網(wǎng)民信息獲知的公平，從而促進機會的平等。信息的獲知先后往往也決定了機會獲取的平等程度。制定和執(zhí)行公共政策的政府官員掌握著政策信息的優(yōu)先獲知權(quán)，作為“理性經(jīng)濟人”，他們難免會利用這些信息優(yōu)勢為己謀私利。網(wǎng)絡(luò)反腐實質(zhì)就是網(wǎng)民通過互聯(lián)網(wǎng)制造的網(wǎng)絡(luò)輿論并擴大影響力，從而引起相關(guān)部門的高度關(guān)注。官方為了平息輿論而快速做出反應(yīng)。從這一層面理解，網(wǎng)絡(luò)反腐也可以視為是一種網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，它是體制外的一種監(jiān)督方式。導(dǎo)致政策性腐敗的原因之一就是缺少監(jiān)督，而官方對公共政策和政策執(zhí)行信息不夠公開透明，導(dǎo)致公民缺少對政策信息的知情機會。隨著互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，這一局面也就得以改變。例如2011年6月21日微博出現(xiàn)的“郭美美事件”，讓人們討論并思考是否該公開我國慈善機構(gòu)的財政信息。最近幾年，政府將公務(wù)員，特別是黨政干部的財產(chǎn)信息公開拿到桌面上討論，并反思政務(wù)信息的及時公開程度?？梢哉f，網(wǎng)民通過“人肉搜索”、在各論壇網(wǎng)站上發(fā)貼等監(jiān)督形式對公共政策的制定和執(zhí)行可謂是影響頗深。

二、網(wǎng)絡(luò)反腐有利于公共政策基本目標——效率的實現(xiàn)

對于效率目標，學(xué)術(shù)界早已經(jīng)有了一致的觀點，即以最小投入獲得最大產(chǎn)出。按此定義，網(wǎng)絡(luò)反腐即通過極少的或無成本的網(wǎng)民“曝料”實現(xiàn)反腐，以“少投入”或無成本“投入”而得到最大“產(chǎn)出”即反腐敗的成功，足以說明網(wǎng)絡(luò)反腐的高效率。德博拉·斯通認為我們要追求的目的和東西并非是效率本身，我們只是通過效率來得到我們認為有價值的東西，而效率其實是一種比較的結(jié)果[3]。筆者較認同斯通的觀點，認為網(wǎng)絡(luò)反腐的效率并不是我們所要追求的目的本身，并且其反腐的效率也是比較的結(jié)果，是與傳統(tǒng)反腐比較所顯現(xiàn)的高效率和低成本，尤其是在反腐敗的過程和結(jié)果上表現(xiàn)顯著。

（一）從反腐過程來看，網(wǎng)絡(luò)反腐互動性強和透明度高。傳統(tǒng)反腐在接到舉報后，首先進行登記，然后向上反映情況，再到遞交資料，最后才是受理。傳統(tǒng)反腐的層層審批的復(fù)雜程序，不僅降低了反腐過程透明度，隔離了公民的知情權(quán)，更重要的是可能在層層遞交材料的過程中走漏消息，給腐敗分子打擊報復(fù)舉報人和阻礙反腐進展提供機會。相比傳統(tǒng)反腐而言，互聯(lián)網(wǎng)就是一個“開放和自由溝通”的平臺，也就形成了網(wǎng)絡(luò)在反腐敗過程中互動性強并且透明度高。比如，2008年末到2009年初在網(wǎng)絡(luò)上掀起的一大風(fēng)波——“天價煙”事件，激起了民眾的高度關(guān)注，各大網(wǎng)站對該官員的批駁和聲討不斷。網(wǎng)絡(luò)輿論的不斷升溫，迫使官方做出了回應(yīng)，并于2008年12月28日以“公款購買高檔香煙奢侈消費行為”免去了該官員的職務(wù)。在短短18天時間，網(wǎng)民充當(dāng)整個反腐的“調(diào)查者”和“監(jiān)督者”，從而成功反腐。通過互聯(lián)網(wǎng)這一平臺，網(wǎng)民及時提供信息并與官方形成了高度的互動性。而政府在這一過程中及時公開處理結(jié)果，反應(yīng)速度快、過程透明，也就平息了輿論、安撫了民情。endprint

（二）從反腐結(jié)果來看，網(wǎng)絡(luò)反腐反應(yīng)快、成本低。常規(guī)反腐方式主要有舉報、信訪和上訪等方式。反腐機構(gòu)主要是紀委和反貪局。紀委受上級和同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，因此是黨內(nèi)從上而下的監(jiān)督方式。反貪局管轄的是觸犯到法律的貪污行為的政府公務(wù)人員及官員。不管是紀委還是反貪局，從接到舉報到立案調(diào)查都是需要投入大量資源，當(dāng)反腐對象權(quán)位較高時，不排除他們利用手中權(quán)力干擾調(diào)查，影響反腐進程。而網(wǎng)絡(luò)反腐則不同。一旦腐敗行為曝光，網(wǎng)民通過“人肉搜索”等網(wǎng)絡(luò)搜索功能，全體網(wǎng)民聯(lián)合起來集體行動，可以用最短的時間和最少的成本找出腐敗證據(jù)。例如2012年11月20日，某政府內(nèi)部線人通過微博曝光重慶市北碚區(qū)委書記雷政富與情婦的性愛視頻，引起輿論轟動。紀委隨后介入，并于當(dāng)年11月23日將其免職查辦。僅用了63個小時，網(wǎng)絡(luò)就“秒殺”了一位正廳級官員。通過后續(xù)的追蹤，有10名官員也相繼落馬[5]。與傳統(tǒng)反腐敗相比，網(wǎng)絡(luò)反腐周期更短、速度更快。

網(wǎng)絡(luò)反腐，無論是從過程還是結(jié)果來看，其低成本和高效率使它優(yōu)于傳統(tǒng)反腐?！疤靸r煙”和“雷政富案”的例子，網(wǎng)民是反腐溝通的“發(fā)起人”，將信息和腐敗證據(jù)通過互聯(lián)網(wǎng)傳遞給官方，并對事件進行追蹤監(jiān)督，這讓我們認識到網(wǎng)絡(luò)反腐威力和震懾力。

三、網(wǎng)絡(luò)反腐保障了公共政策基本目標——安全和自由

安全和自由是公共政策目標的另外兩大基本重要目標。按德博拉·斯通的觀點：滿足公民是政府的責(zé)任，這個滿足就包括我們的安全和自由[3]。筆者認為，正是傳統(tǒng)反腐缺乏對舉報人的安全和民眾自由言論的保護，才突顯了網(wǎng)絡(luò)反腐的安全性和言論表達的自由性。

（一）網(wǎng)絡(luò)反腐的安全性。網(wǎng)絡(luò)反腐的安全性對于政府、網(wǎng)民和反腐制度三個層面來說都是存在的。首先，從政府官員層面而言，網(wǎng)絡(luò)反腐有目共睹的高效率，在一定程度上可以對公務(wù)人員形成較強的威懾力，通過互聯(lián)網(wǎng)曝光和“人肉”等行為“侵犯”到他們的權(quán)力，這樣一來自然就影響到公務(wù)員的“安全”。有學(xué)者從侵權(quán)法的角度剖析了網(wǎng)絡(luò)反腐。侵權(quán)主要包括兩種：隱私權(quán)和名譽權(quán)。網(wǎng)絡(luò)反腐對于公務(wù)人員特別是官員而言，所包括的主要內(nèi)容一是官員的財產(chǎn)，二是和官員有關(guān)“性丑聞”的道德問題。官員收入來源于稅收，這就決定了其財產(chǎn)收入屬公共生活領(lǐng)域，顯然公開其財產(chǎn)也就不存在侵權(quán)問題。再者說作為執(zhí)政黨的官員，本應(yīng)該廉潔從政，而不能存在“包二奶”現(xiàn)象。另外，對于侵犯名譽權(quán)是必需同時滿足四個基本條件：第一，主觀上故意敗壞;第二，客觀上捏造事實;第三，結(jié)果上捏造事件的行為存在對其損害的邏輯關(guān)系;第四，當(dāng)事人名譽受損。網(wǎng)絡(luò)反腐充其量也不過是曝光出“線索”，最終決定定罪和處分的還是相關(guān)政府機關(guān)[6]。因此，網(wǎng)絡(luò)反腐對官員的侵犯名譽權(quán)問題是不成立的。其次，對于舉報人而言，互聯(lián)網(wǎng)本身的匿名性特征增加了舉報人的安全系數(shù)。傳統(tǒng)反腐層次多、程序復(fù)雜、所耗周期長，這給暴露在貪腐者面前的舉報人增添不安全感。相對而言，在技術(shù)上互聯(lián)網(wǎng)的難控制性和網(wǎng)絡(luò)溝通過程的匿名性給舉報人增加舉報的安全系數(shù)。從反腐敗的制度層面來看，傳統(tǒng)反腐無論是紀委還是反貪局都是從上而下的監(jiān)督方式，而網(wǎng)絡(luò)反腐是從下而上的監(jiān)督方式。從這一層面來看，網(wǎng)絡(luò)反腐正好是傳統(tǒng)的制度反腐的一種有益補充。

（二）網(wǎng)絡(luò)反腐敗中自由的認定。無論從哲學(xué)還是政治學(xué)角度看，自由都是其追求的基本目標之一。英國思想家約翰·斯圖亞特·密爾在《論自由》中將自由主要分為思想自由和言論自由兩個方面。來自虛擬世界的網(wǎng)絡(luò)民意源于現(xiàn)實民意的表達，網(wǎng)絡(luò)反腐實質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督。作為掌握著優(yōu)于其他社會團體的信息資源和權(quán)力的政府更是應(yīng)該正視和重視公眾輿論的作用，并利用和引導(dǎo)輿論讓其發(fā)揮監(jiān)督功能[7]。首先，互聯(lián)網(wǎng)有利于官民互動，給予民眾言論的自由。近年來，網(wǎng)絡(luò)反腐因其卓越反腐能力引起了官方高度重視。例如，2005年我國出臺了《關(guān)于進一步加強和改進輿論監(jiān)督工作的意見》，湖南也出臺了《關(guān)于建立網(wǎng)絡(luò)反腐倡廉工作機制的暫行辦法》，等等。到2009年，最高人民法院和中央紀委監(jiān)察部通過出臺文件承認并開通建立官方網(wǎng)站來受理網(wǎng)絡(luò)反腐[8]。如此一來，網(wǎng)絡(luò)反腐搭起了政府與民眾雙向溝通的橋梁。其次，作為權(quán)力監(jiān)督工具的互聯(lián)網(wǎng)因其輻蓋面廣和影響力深，決定了官方只能對其進行有限的控制，從而保證了網(wǎng)民的言論自由。傳統(tǒng)反腐主要是權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督，依靠黨內(nèi)監(jiān)督及法律監(jiān)督，普通公眾難以參與。網(wǎng)絡(luò)反腐則是權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督，是一種體制外的監(jiān)督。在網(wǎng)絡(luò)反腐過程中，民眾不僅可以通過網(wǎng)絡(luò)參與監(jiān)督過程，還可以對處理過程和結(jié)果發(fā)表自己的意見。再次，由于政府難以控制對于可以跨區(qū)域傳播信息的互聯(lián)網(wǎng)，從而保證了網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)反腐中無所顧慮的發(fā)表言論。

四、幾點思考

（一）作為一種特殊時代背景下催生的反腐新戰(zhàn)場，網(wǎng)絡(luò)反腐表現(xiàn)出了其反腐敗的顯著成效，對公共政策的基本目標，公平、效率、安全和自由有著深刻的促進作用。不可否認的是，網(wǎng)絡(luò)反腐在發(fā)現(xiàn)腐敗行為、聚合全網(wǎng)力量來強化輿論表現(xiàn)出積極一面時，也顯現(xiàn)了其反腐的局限性。

首先，網(wǎng)絡(luò)和媒體充斥著大量關(guān)于官員腐敗信息，容易使民眾對政府形成一種“凡官都貪”的扭曲認識。例如常州城管花萬元自購谷歌眼鏡事件。該城管隊員蔣某純粹是自我喜好和為了避免在工作中與市民發(fā)起沖突而道不清，掏錢萬元自購了谷歌眼鏡。當(dāng)蔣某發(fā)放了購谷歌眼鏡的微博后，立即引起了網(wǎng)友們的質(zhì)疑。網(wǎng)民質(zhì)疑購買谷歌眼鏡是自費的還是公費的呢？有網(wǎng)民稱“城管這樣裝配，實在是太奢侈了”，甚至有網(wǎng)民質(zhì)疑其如何歸入公務(wù)員隊伍的。其次，網(wǎng)絡(luò)反腐的類型有限。比如有學(xué)者歸納網(wǎng)絡(luò)反腐的類型主要涉及“性”“金錢”“出格言論”和“官二代”等現(xiàn)象，然而對于腐敗形式較隱蔽的和一些民眾感受不深的腐敗行為就難以發(fā)現(xiàn)，更談不上關(guān)注[9]。再次，網(wǎng)絡(luò)反腐的力量有限。

（二）作為一種“軟權(quán)力”監(jiān)督方式，網(wǎng)絡(luò)反腐難以保證監(jiān)督的持續(xù)性，通常是網(wǎng)絡(luò)上若有新曝出更吸引眼球的信息，就容易擱淺了對目前反腐事件的關(guān)注，轉(zhuǎn)而將注意力轉(zhuǎn)到另件事件上去?；蛘呤蔷W(wǎng)民雖聲討質(zhì)疑不斷，而政府或當(dāng)事者不做回應(yīng)，隨著時間轉(zhuǎn)移，網(wǎng)民的關(guān)注熱度也就慢慢降低直至消失。因此，要真正發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)反腐積極效應(yīng)，達到反腐目的，還有待努力。

首先，加大力度宣傳網(wǎng)絡(luò)反腐。對于網(wǎng)民而言，政府要積極回應(yīng)并引導(dǎo)輿論走向，使民眾理性發(fā)表言論，進而正確認識網(wǎng)絡(luò)反腐。對于政府公務(wù)員而言，政府應(yīng)對公務(wù)員培訓(xùn)并充分利用起電子政務(wù)，政府特別是基層政府更應(yīng)該高度重視網(wǎng)絡(luò)反腐敗。

其次，在法律上給網(wǎng)絡(luò)反腐以認可，實現(xiàn)傳統(tǒng)反腐與網(wǎng)絡(luò)反腐的無縫隙對接。網(wǎng)絡(luò)反腐之所以能起到反腐敗作用，最根本原因與政府特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對其鼓勵息息相關(guān)。但若沒有法律的規(guī)范，無權(quán)威和穩(wěn)定的認可度，網(wǎng)絡(luò)反腐也可能走向“流產(chǎn)”。只有將其納于制度化，將其公開、公平和透明的特征與傳統(tǒng)反腐結(jié)合起來，才能有助于其推動對公共政策目標的達成[10]。法國思想家孟德斯鳩關(guān)于政府政治自由度，曾說：“國家的權(quán)力不被濫用時候才存在，但是一切有權(quán)力的人都容易濫用”;“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。要杜絕“權(quán)力的濫用”，最好的辦法就是對其監(jiān)督。○

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責(zé)任編輯 冷 波endprint