芻議防止利益沖突的機(jī)制建設(shè)

王繼紅

[摘 要] 建立健全防止利益沖突機(jī)制，是黨推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)作出的一項(xiàng)重要決策，也是解決滋生腐敗源頭性問題的有效途徑。建立健全防止利益沖突機(jī)制，必須進(jìn)一步夯實(shí)教育機(jī)制，提高防止利益沖突的自覺性;構(gòu)建立法機(jī)制，提高防止利益沖突的法制化水平;健全監(jiān)督機(jī)制，提高防止利益沖突的組織保障能力;強(qiáng)化懲戒機(jī)制，提高利益沖突的懲治力度。

[關(guān)鍵詞] 利益沖突 反腐倡廉 機(jī)制

利益沖突是指國家公職人員在履行職責(zé)的過程中，受到有關(guān)私人利益因素的干擾而發(fā)生的私人利益與公共利益相沖突的情境和行為。黨的十七屆四中全會(huì)第一次明確提出“防止利益沖突”這一概念，黨的十八大報(bào)告重申“堅(jiān)定不移反對腐敗，永葆共產(chǎn)黨人清正廉潔的政治本色”，再次指出“防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，防止利益沖突，更加科學(xué)有效地防治腐敗”。“防止利益沖突”作為國家廉政體系的重要支柱，直接影響到廉政建設(shè)的總體成效。推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)向縱深發(fā)展，必須更加關(guān)注治本和預(yù)防，更加關(guān)注提高機(jī)制的科學(xué)性和有效性，構(gòu)建適合國情的、科學(xué)有效的防止利益沖突機(jī)制。

一、完善教育機(jī)制，提高防止利益沖突的自覺性

在防止利益沖突中，觀念性要素是有效發(fā)揮約束作用的內(nèi)控基礎(chǔ)，在這個(gè)過程中，廉政教育具有不可替代的作用。

一要改變防止利益沖突的教育觀念。要從倫理的角度，承認(rèn)利益沖突存在的潛在可能性和現(xiàn)實(shí)存在性，樹立全面的、理性的、辯證的利益沖突觀。樹立利益沖突可控性觀念，引導(dǎo)公職人員必須以公共利益為重的倫理意識(shí)，正確處理好公共利益與私人利益的關(guān)系，防止私人利益破壞公共政策和行政行為的公正性、客觀性。建立健全有利于防止利益沖突的核心倫理價(jià)值，例如正義公平、平等性、責(zé)任、公開透明、效率性、廉潔誠實(shí)、依法辦事、公正無私等，形成不寬容利益沖突的組織文化，為保障防止利益沖突機(jī)制的有效運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。

二要改變防止利益沖突的教育方式。在繼續(xù)加強(qiáng)利益沖突警示教育的同時(shí)，不斷創(chuàng)新防止利益沖突的教育方式，把簡單的理論說教和思想學(xué)習(xí)變成現(xiàn)實(shí)的倫理指導(dǎo)，采取案例研討、互動(dòng)教育、情景模擬等多種方式，充分發(fā)揮公務(wù)員自我學(xué)習(xí)的積極性和主動(dòng)性，在自我探索、自我反思中涵養(yǎng)人性，修煉品格。

三要?jiǎng)?chuàng)新防止利益沖突的教育內(nèi)容。加強(qiáng)防止利益沖突規(guī)范教育。將公職人員職業(yè)道德建設(shè)，貫穿于公職人員崗前培訓(xùn)和在職培訓(xùn)的一系列教育過程中，形成道德層面的職業(yè)倫理規(guī)范。抓好防止利益沖突的先進(jìn)典型教育和反面警示教育。注意發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)在防止利益沖突方面的先進(jìn)典型，并充分發(fā)揮他們的導(dǎo)向作用;利用案例開展警示教育，使廣大公職人員自覺約束自己的行為。制定專門的公職人員《防止利益沖突技術(shù)手冊》，詳細(xì)說明公職人員可能面臨的利益沖突問題、主管機(jī)構(gòu)、解決方案、咨詢程序、處罰規(guī)定、適用條款及疑難解答等，納入公職人員教育內(nèi)容，以幫助公職人員提高防止利益沖突的能力。

二、完善約束機(jī)制，提高防止利益沖突的法制性

世界上防止利益沖突做得比較好的國家都建立了比較完備的防止利益沖突法，借鑒其他國家和地區(qū)防止利益沖突的立法經(jīng)驗(yàn)，是我國防止利益沖突的有效途徑，也是值得深入探索的問題。

一是立法規(guī)范公職人員從政行為。國際社會(huì)認(rèn)為，公職是一個(gè)基于信托的職位，公職人員有責(zé)任以公共利益為出發(fā)點(diǎn)審慎履行職責(zé)和行使權(quán)力。近20年來，許多國家都相繼制定了政府官員和公職人員從政行為準(zhǔn)則，例如美國的《政府倫理法》、加拿大的《公共服務(wù)的價(jià)值與倫理規(guī)范》、日本的《國家公務(wù)員倫理法》、韓國的《公職人員倫理法》等都是這種形式的立法典型，這些從政行為規(guī)范，使公職人員道德規(guī)范不再僅僅憑借個(gè)體信念來維系，而是依靠權(quán)威的國家法律法規(guī)來保證。因此，適時(shí)制定我國《公務(wù)員倫理法》，幫助公職人員樹立防止利益沖突的思想觀念，并指導(dǎo)他們在利益沖突中進(jìn)行倫理妥協(xié)，避免因利益越界而損公肥私，對增強(qiáng)公職人員防止利益沖突的自覺性和堅(jiān)定性極為必要。

二是立法預(yù)防解決利益沖突問題。制定嚴(yán)格的防止利益沖突法是國際社會(huì)防止利益沖突的重要特色。例如加拿大頒布的《利益沖突章程》，針對現(xiàn)任和退休的公職人員制定的《公職人員利益沖突與離職后行為準(zhǔn)則》。又如英國針對高級(jí)官員制定了一項(xiàng)“利益聲明”制度，要求官員在參與決策之前首先說明擬決策事項(xiàng)是否關(guān)聯(lián)到個(gè)人利益。利益回避、禮品登記、限制兼職、限制經(jīng)商、離職后從業(yè)限制等是各國防止利益沖突法的重中之重。目前，我國及地方防止利益沖突機(jī)制建設(shè)存在的一個(gè)重要問題，就是缺乏一部基礎(chǔ)性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。因此，緊密結(jié)合我國反腐倡廉建設(shè)的具體實(shí)際和目標(biāo)任務(wù)，制定《防止利益沖突法》和《防止利益沖突法實(shí)施細(xì)則》，其主體性制度包括利益回避制度、離職后行為限制制度、個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度以及禮品、宴請、借貸規(guī)范等，并對現(xiàn)行政策法規(guī)中的共同性內(nèi)容加以歸納，從而使領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員的從政行為真正做到有法可依、有法必依。

三是完善防止利益沖突的配套法規(guī)。防止利益沖突制度是一項(xiàng)綜合性管理制度。防止利益沖突做得好的國家，其法律規(guī)定之后均附有相配套的單項(xiàng)法規(guī)和完備的配套實(shí)施細(xì)則。例如加拿大，與《利益沖突章程》相配套的單項(xiàng)法規(guī)就有《公共服務(wù)雇用法規(guī)》《公職人員利益沖突與離職后行為準(zhǔn)則》《關(guān)于泄露內(nèi)部信息的錯(cuò)誤行為的處理方法》等，這些法律相互配套協(xié)調(diào)，形成了防控利益沖突的管理制度體系。我國在防止利益沖突制度規(guī)劃上，要立足于現(xiàn)行廉政法規(guī)的基本精神，采取尊重、吸納、增補(bǔ)等具體策略，建構(gòu)有特色的防止利益沖突配套法規(guī)、實(shí)施細(xì)則，提高針對性、可操作性。

三、完善監(jiān)督機(jī)制，提高防止利益沖突的實(shí)效性

反腐倡廉的實(shí)踐表明，失去制約和監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗。從我國近年來查處的大案要案看，都透出監(jiān)督缺位或監(jiān)督流于形式的問題。為此，我們要從以下方面進(jìn)行完善。

一要完善權(quán)力制衡機(jī)制。防止利益沖突的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是以權(quán)力制約權(quán)力。具體來說，要建立良好的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，對公職人員的權(quán)力進(jìn)行制衡，既要實(shí)現(xiàn)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的適當(dāng)分離，又要正確規(guī)范“三權(quán)”的內(nèi)在聯(lián)系和有機(jī)結(jié)合，使其根本利益目標(biāo)指向一致，同時(shí)要全面提高“三權(quán)”行使者的素質(zhì)與能力。endprint

二要明確監(jiān)督重點(diǎn)。首先是對重點(diǎn)對象的監(jiān)督。特別要加強(qiáng)對黨政正職的監(jiān)督，對新提拔干部任前廉政審核要把利益沖突作為重要內(nèi)容，第一時(shí)間評(píng)估可能存在的利益沖突風(fēng)險(xiǎn)，做到在任職前就實(shí)現(xiàn)利益沖突的有效防范。其次是對重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。加快推進(jìn)重點(diǎn)崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的利益沖突防控。再次重點(diǎn)監(jiān)督群眾反映強(qiáng)烈、嚴(yán)重?fù)p害群眾利益的利益沖突問題，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女經(jīng)商辦企業(yè)、公職人員參股投資、兼職取酬及離職后高薪應(yīng)聘私企等與民爭利問題。此外，要總結(jié)近年來腐敗案件中利益沖突的發(fā)生規(guī)律，關(guān)注現(xiàn)實(shí)政治和經(jīng)濟(jì)生活中可能出現(xiàn)的新的利益沖突現(xiàn)象，有針對性地采取預(yù)防監(jiān)督措施。

三要增強(qiáng)監(jiān)督合力。推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明，使權(quán)力運(yùn)行中的各種制約要素和監(jiān)督主體緊密銜接、良性互動(dòng)，最大限度地實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的整合功能和綜合效應(yīng)。充分發(fā)揮各級(jí)人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，建立社會(huì)廣泛參與的防止利益沖突監(jiān)督體系，提高監(jiān)督的整體效能。在一些地方試點(diǎn)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)利益沖突情形的監(jiān)督工作，一旦發(fā)現(xiàn)公職人員存在潛在的利益沖突，及時(shí)給予提醒、警示;對已經(jīng)構(gòu)成明顯的利益沖突的，做出禁止性指令、限制性指令或回避性指令，避免利益沖突發(fā)展為現(xiàn)實(shí)的、嚴(yán)重的以權(quán)謀私;對于媒體和社會(huì)公眾有關(guān)利益沖突的質(zhì)疑，進(jìn)行調(diào)查和認(rèn)定，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。不論哪種形式的監(jiān)督都必須要防止監(jiān)督的虛化和泛化問題，監(jiān)督考核結(jié)果作為公職人員晉升、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

四、完善懲戒機(jī)制，提高利益沖突的懲治力度

嚴(yán)刑懲治是遏制利益沖突腐敗滋生蔓延的重要措施，也是防止利益沖突的最后防線。根據(jù)“成本—收益”的反腐敗原理，在利益沖突性腐敗易發(fā)多發(fā)的形勢下，必須加大利益沖突行為的懲治力度，增加利益沖突成本、腐敗成本，形成利益沖突的懲戒機(jī)制。首先，強(qiáng)化政治成本。在強(qiáng)化組織目標(biāo)考核、規(guī)范職務(wù)晉升、堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)表率、擴(kuò)大個(gè)人參與來激勵(lì)公職人員理性地選擇廉潔的同時(shí)，有必要建立黑名單制度與通報(bào)制度，對于違反防止利益沖突要求者，一經(jīng)查實(shí)，錄入黑名單并永不錄用，并以報(bào)刊、電臺(tái)、電視及互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳播媒介等方式公之于眾，接受公眾的譴責(zé)與監(jiān)督。其次，加大經(jīng)濟(jì)成本。擴(kuò)大適用沒收財(cái)產(chǎn)、罰金等財(cái)產(chǎn)刑，使其經(jīng)濟(jì)上“破產(chǎn)”。再次，降低立案金額，加大刑事處罰力度。比如任何人索賄、受賄或者接受不正當(dāng)?shù)膱?bào)酬，都應(yīng)被認(rèn)為犯有受賄罪，輕者開除公職，并對行賄者與受賄者進(jìn)行對等的處罰，重者判刑。通過嚴(yán)厲的處罰、懲治，使公職人員在利益沖突面前不敢鋌而走險(xiǎn)。

總之，防止利益沖突機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)的綜合性的機(jī)制，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公職人員從政環(huán)境的變化，不斷研究利益沖突產(chǎn)生的新的復(fù)雜動(dòng)因、新的表現(xiàn)形式，確保機(jī)制的針對性、可操作性和實(shí)效性，從而更為有效地預(yù)防與懲治腐敗。○

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯 吳自鋒endprint