市場準(zhǔn)入與從業(yè)人員職業(yè)資格制度

何朝平

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，強調(diào)要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用?！稕Q定》特別提出要適應(yīng)加快完善現(xiàn)代市場體系的要求，建立公平開放透明的市場規(guī)則，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度;適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能要求，健全宏觀調(diào)控體系，強化節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。這是從發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用兩個角度，對市場準(zhǔn)入提出的更高要求。

市場準(zhǔn)入的由來

1.全球化視角下看市場準(zhǔn)入

市場準(zhǔn)入一詞來源于英文“Market Access”，是我國在申請恢復(fù)關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定談判（GATT）過程中翻譯過來使用的。在全球化視角下，市場準(zhǔn)入是獨立經(jīng)濟體向世貿(mào)組織其他獨立經(jīng)濟體作出的市場開放承諾，一般是指一方成員允許另一方成員的貨物、勞務(wù)與資本進入本國（地區(qū)）市場的法律規(guī)范。

2.市場化視角下看市場準(zhǔn)入

在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下，社會結(jié)構(gòu)是以組織或單位為基礎(chǔ)的。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，個人成為獨立的“社會人”，勞動力成為一種資源，在職業(yè)崗位多樣化、從業(yè)人員社會化、人員擇業(yè)自主化的新形勢下，市場調(diào)節(jié)供求的人力資源配置體系開始逐步形成。在市場化視角下，市場準(zhǔn)入是一種市場監(jiān)管。市場經(jīng)濟條件下的市場準(zhǔn)入，不僅包括產(chǎn)品市場準(zhǔn)入、資本市場準(zhǔn)入、企業(yè)市場準(zhǔn)入，還包括人員市場準(zhǔn)入。

3.行業(yè)視角下看市場準(zhǔn)入

2000年10月1日實施的《公路建設(shè)市場準(zhǔn)入規(guī)定》，是我國第一個關(guān)于某個行業(yè)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入的專門規(guī)定。該《規(guī)定》第3條明確：“公路建設(shè)市場準(zhǔn)入是指對項目法人的資格審查和對從業(yè)單位的資信登記。資格審查是指政府交通主管部門對進入公路建設(shè)市場的項目法人的機構(gòu)設(shè)置、人員配備和管理能力的審核確認(rèn)。資信登記是指政府交通主管部門對進入公路建設(shè)市場的從業(yè)單位的資歷、能力和信譽的審核確認(rèn)?！痹摗兑?guī)定》側(cè)重的是對法人作為公路建設(shè)市場主體的市場準(zhǔn)入。除交通運輸行業(yè)外，工商、銀行、建設(shè)、文化等行業(yè)分別出臺了市場準(zhǔn)入相關(guān)政策。在行業(yè)視角下，市場準(zhǔn)入是政府對市場主體進入行業(yè)的規(guī)制。

市場準(zhǔn)入的核心要素

1.市場準(zhǔn)入的主體是政府

市場準(zhǔn)入是一種政府規(guī)制，必須由政府實施。市場準(zhǔn)入制度是政府對市場主體資格審核和確認(rèn)的法律制度，包括市場主體資格的實體條件和取得主體資格程序條件。

2.市場準(zhǔn)入的動因是政府為了調(diào)節(jié)市場失靈

市場準(zhǔn)入是克服市場配置資源缺陷的一種不可或缺的制度安排。市場失靈表現(xiàn)出的自然壟斷、負(fù)外部性、信息不對稱或不完全，需要政府規(guī)制，實現(xiàn)發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用的融合。

3.市場準(zhǔn)入的依據(jù)是標(biāo)準(zhǔn)

黨的十八屆三中全會《決定》指出，政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供。通過標(biāo)準(zhǔn)，明確準(zhǔn)許什么、限制什么、違反標(biāo)準(zhǔn)制裁什么。標(biāo)準(zhǔn)在國內(nèi)市場準(zhǔn)入中表現(xiàn)為各種法律、法規(guī)、規(guī)章和制度;在國際市場準(zhǔn)入中表現(xiàn)為國際條約、雙邊協(xié)定及國際承諾。

4.市場準(zhǔn)入的對象是政府對擬進入市場的市場主體、貨物、服務(wù)或資本等

對市場主體、貨物、服務(wù)或資本等進入關(guān)系環(huán)境、安全、生命、健康的特定行業(yè)，政府直接監(jiān)督管理。

5.市場準(zhǔn)入的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)是動態(tài)的

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和市場主體發(fā)育程度的變化，市場準(zhǔn)入的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)也在動態(tài)變化，原來屬于市場準(zhǔn)入的領(lǐng)域可能不再實行政府規(guī)制，原來沒有納入政府規(guī)制的領(lǐng)域也可能納入市場準(zhǔn)入規(guī)制。

從業(yè)人員市場準(zhǔn)入

無論是全球化視角下的勞務(wù)市場準(zhǔn)入，還是市場化視角下的自然人作為市場主體的準(zhǔn)入，落實到行業(yè)中，都涉及從業(yè)人員市場準(zhǔn)入。1993年11月黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，首次提出要制訂各種職業(yè)的資格標(biāo)準(zhǔn)和錄用標(biāo)準(zhǔn)，實行學(xué)歷文憑和職業(yè)資格兩種證書制度，將職業(yè)資格制度確立為社會主義市場經(jīng)濟條件下從業(yè)人員市場準(zhǔn)入的基本制度。

1.從業(yè)人員市場準(zhǔn)入堅持依法管理

經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)的從業(yè)人員市場準(zhǔn)入制度都有著強有力的法規(guī)體系作為基礎(chǔ)和保障。日本產(chǎn)業(yè)立法時特別注意寫入職業(yè)資格要求，美國對不同的職業(yè)資格設(shè)立了若干個單項法規(guī)。這些法律法規(guī)不僅明確規(guī)定了職業(yè)名稱的定義、受控制的專業(yè)行為、職業(yè)資格注冊的條件，而且還規(guī)定了政府行業(yè)主管的職責(zé)，明確了用人單位的責(zé)任。這些國家的經(jīng)驗表明，依法管理有利于職業(yè)資格制度科學(xué)化、規(guī)范化，法制基礎(chǔ)是維護職業(yè)資格制度權(quán)威的堅實保證。我國根據(jù)依法治國方略，對關(guān)鍵崗位從業(yè)人員堅持依法職業(yè)準(zhǔn)入，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范各類職業(yè)資格相關(guān)活動的通知》（國辦發(fā)〔2007〕73號）明確提出，對涉及公共安全、人身健康、人民生命財產(chǎn)安全等特定職業(yè)（工種），國家依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)或國務(wù)院決定設(shè)置行政許可類職業(yè)資格。

2.從業(yè)人員市場準(zhǔn)入堅持對標(biāo)規(guī)范

《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2007〕7號）要求，加快推進服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，建立健全服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，擴大服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍。抓緊制訂和修訂物流、金融、郵政、電信、運輸、旅游、體育、商貿(mào)、餐飲等行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。交通運輸行業(yè)先后出臺了《交通運輸部關(guān)于改進提升交通運輸服務(wù)的若干指導(dǎo)意見》和《交通運輸部辦公廳關(guān)于加強交通運輸標(biāo)準(zhǔn)化工作的意見》，要求推進交通運輸服務(wù)、質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建立健全覆蓋面廣、門類齊全的交通運輸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，頒布一批服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范服務(wù)行為，強化服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。要建立職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)從業(yè)人員作為市場主體的行為能力，確保從業(yè)人員的基本素質(zhì)，保證職業(yè)水準(zhǔn)。要建立從業(yè)規(guī)范，規(guī)范從業(yè)人員從業(yè)行為，維護市場秩序，保障國家財產(chǎn)、公共利益和人民生命財產(chǎn)安全。

3.從業(yè)人員市場準(zhǔn)入堅持選準(zhǔn)載體

一個完整的職業(yè)資格制度體系是由考試制度、注冊管理制度、繼續(xù)教育制度和從業(yè)管理制度組成的。這4項制度中，圍繞市場準(zhǔn)入的主要有兩項，一是考試制度，二是注冊管理制度。考試制度主要解決從業(yè)人員門檻問題。對涉及公共安全、人身健康、人民生命財產(chǎn)安全，有特殊信譽、特殊條件、特殊技能要求的關(guān)鍵職業(yè)，實施嚴(yán)格的職業(yè)資格考試制度，確保進入行業(yè)的從業(yè)人員隊伍的基本素質(zhì)。注冊管理制度主要解決一次考試終身有效問題，對考試合格取得職業(yè)資格證書的人員，只有通過考試并符合身體、職業(yè)道德、繼續(xù)教育、從業(yè)規(guī)定等注冊條件的，行業(yè)主管部門才依法給予初始注冊、延續(xù)注冊或變更注冊，只有注冊者方可從事該職業(yè)或繼續(xù)在該職業(yè)從業(yè)。

4.從業(yè)人員市場準(zhǔn)入堅持國際可比

在經(jīng)濟全球化的時代背景下，包括從業(yè)人員市場在內(nèi)的各種市場不斷開放，包括人力資本在內(nèi)的各種資本在全球范圍內(nèi)流動，各種資源在全球范圍內(nèi)配置?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》第7條就職業(yè)資格互認(rèn)協(xié)議的談判和簽署等問題作出了5個方面的具體規(guī)定，明確提出“簽約成員經(jīng)濟體需要認(rèn)可服務(wù)提供者在某特定國家所接受的教育和取得的經(jīng)驗、所達到的要求以及取得的許可證和從業(yè)證書”，并要求“簽約成員經(jīng)濟體不可以在相互認(rèn)可的過程中，對不同國家和地區(qū)的服務(wù)提供者在授權(quán)、許可證或從業(yè)證書頒發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則方面有任何歧視，或者對服務(wù)貿(mào)易進行變相的限制”。建立職業(yè)資格制度并與相關(guān)國家職業(yè)資格實行互認(rèn)，保護本國市場和從業(yè)人員利益，提高參與國際市場競爭能力和擴大在國外的從業(yè)機會，是市場經(jīng)濟發(fā)達國家的普遍做法和成功經(jīng)驗。我們要用好職業(yè)資格制度，合理保護和有效監(jiān)管從業(yè)人員市場。

（作者單位：交通運輸部職業(yè)資格中心）