論供應(yīng)商資格的確定與法律規(guī)則的適用

張勁楠

（北京市房山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，北京 102488）

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第22條、第23條是關(guān)于供應(yīng)商資格以及供應(yīng)商“資質(zhì)證明文件和業(yè)績”的規(guī)定，要求供應(yīng)商具備一定的資質(zhì)和業(yè)績，可以確保政府采購中的效益、效率、安全、公正需求，但同時也存在一些問題。

一、《政府采購法》關(guān)于供應(yīng)商資格的一般規(guī)定

所謂供應(yīng)商，是指向采購人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。①《中華人民共和國政府采購法》（2002年），第21條?！墩少彿ā吩诘?2條對政府采購的供應(yīng)商資格做了一般性規(guī)定，供應(yīng)商要滿足第22條所列舉的幾項條件：“（1）具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；（2）具有良好的商業(yè)信譽和健全的財務(wù)會計制度；（3）具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力；（4）有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；（5）參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件?！苯又墩少彿ā返?3條對政府采購當(dāng)事人授予一定的權(quán)利：“采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項目對供應(yīng)商的特定要求，對供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查?！?/p>

《政府采購法》第23條是對供應(yīng)商的一種資格限制，這一限制應(yīng)符合《政府采購法》的立法目的?！墩少彿ā妨⒎康囊娭T于該法第1條的規(guī)定：“規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)?！睆谋緱l規(guī)定可知，效益、效率、安全、公正是出臺政府采購法的主要目的。因此，采購主體選擇供應(yīng)商應(yīng)從四個方面考量。

1.要滿足效益價值，確保供應(yīng)商具有履約能力。政府采購項目一般金額大，數(shù)量多。為確保合同順利完成，必須考察入圍企業(yè)的融資能力及管理水平等，以防止在履行合同時出現(xiàn)履約不能等情況[1]。采購當(dāng)事人從資金安全角度出發(fā)，傾向于選擇資質(zhì)級別高、業(yè)績好的供應(yīng)商。

2.要滿足效率價值，快速選擇適宜的采購方式。只有了解市場中達(dá)到采購要求的潛在供應(yīng)商數(shù)量，才能決定是采取公開招標(biāo)，還是采取邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價或其他采購方式。在潛在供應(yīng)商眾多情況下，限定供應(yīng)商資格，可以篩選掉大部分潛在供應(yīng)商，把供應(yīng)商數(shù)目縮小到合理范圍內(nèi)，縮減招標(biāo)人評審工作量，從而提高工作效率[1]。

3.要滿足安全價值，從源頭上確保質(zhì)量安全。因為招投標(biāo)制度要解決的首先是價格問題，比如工程建設(shè)的招投標(biāo)是以“最低合理價”中標(biāo)，致使“工程投標(biāo)報價”的作用被夸大，而忽視了對工程最核心問題——質(zhì)量與安全方面的要求。所以，需要源頭把關(guān)，有必要明確“資質(zhì)證明文件和業(yè)績”的限制性標(biāo)準(zhǔn)，限定參與投標(biāo)的企業(yè)達(dá)到一定生產(chǎn)技術(shù)要求、能保障工程質(zhì)量。

4.要滿足公正價值，防范權(quán)力尋租行為。政府采購項目一般涉及的金額較大，而且不存在政府違約的風(fēng)險，歷來是尋租的高發(fā)領(lǐng)域。一些沒有信譽的企業(yè)、技術(shù)水準(zhǔn)低的企業(yè)，甚至“三無”企業(yè)往往把政府采購當(dāng)事人作為尋租對象，希冀在沒有門檻障礙的情況下，利用關(guān)系攬得項目。一定的資格、資質(zhì)和業(yè)績要求，可以減少采購當(dāng)事人的人為因素，保障政府采購行為的公平公正。

二、供應(yīng)商資格條款與法律的價值沖突

“法的價值是一個多元、多維、多層次的龐大體系。其中包含著各種準(zhǔn)則。不同的法體現(xiàn)不同的價值準(zhǔn)則和價值觀念”；“不同的法體現(xiàn)不同的價值準(zhǔn)則和價值觀念各自內(nèi)部和相互之間的矛盾，就是法的價值沖突。”[2]《政府采購法》“資質(zhì)證明文件和業(yè)績”條款體現(xiàn)了效益、效率、安全、公正四項價值，但在具體是運用中，也往往成為限制競爭的手段，不利于營造有效競爭的市場環(huán)境，也不利于中小企業(yè)的發(fā)展，與國家的鼓勵創(chuàng)業(yè)的人才戰(zhàn)略、科技戰(zhàn)略背道而馳。因而形成法律的價值沖突。

首先，與《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》存在一定價值沖突?！斗床徽?dāng)競爭法》對限制競爭行為有強制性規(guī)定。該法第6條規(guī)定：“公用企業(yè)或者其他依法具有獨占地位的經(jīng)營者，不得限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭?！钡?條規(guī)定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，限制其他經(jīng)營者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動?！边\用資質(zhì)等級、認(rèn)證證書和業(yè)績條款理由不充分時，實際上構(gòu)成了限制競爭行為。

其次，與《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》存在一定價值沖突?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》第三章規(guī)定了“創(chuàng)業(yè)扶持”，第四章規(guī)定了“技術(shù)創(chuàng)新”，從這兩部分可以看出鼓勵創(chuàng)業(yè)、鼓勵創(chuàng)新是《中小企業(yè)促進(jìn)法》的兩大價值目標(biāo)。現(xiàn)實中，中小企業(yè)，尤其是小微企業(yè)在政府采購中往往居于弱勢地位。中小企業(yè)一般成立時間晚、業(yè)績少、資本金少、人員少、有資格證書的人員更少，在資質(zhì)升級上處于劣勢，資質(zhì)等級一般較低、認(rèn)證證書也不像大企業(yè)那樣齊全，如果采購資格預(yù)審公告有關(guān)于資質(zhì)等級和業(yè)績的限制，必將排斥了大量中小企業(yè)參與供應(yīng)，是對中小企業(yè)的市場歧視。而大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)的企業(yè)、科技孵化器園區(qū)入駐的創(chuàng)新企業(yè)一般也都屬于中小企業(yè)，強調(diào)供應(yīng)商資格審查無疑剝奪了創(chuàng)業(yè)者參與競爭的機會，與國家鼓勵創(chuàng)業(yè)的人才戰(zhàn)略、科技戰(zhàn)略背道而馳，與《中小企業(yè)促進(jìn)法》的價值取向明顯不符。

三、確定供應(yīng)商資格時應(yīng)堅持合法性兼顧合理性原則

《政府采購法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》均為全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的法律，其效力等級是一樣的，在發(fā)生價值沖突時，如何選擇？即我們?nèi)绾芜m用具體的法律規(guī)則？對于法律規(guī)則，沈宗靈先生認(rèn)為：“按照行為模式的不同，分為授權(quán)性、命令性和禁止性三種法律規(guī)則，或者分為授權(quán)性與義務(wù)性（令行禁止）兩種?！绷x務(wù)性規(guī)范是規(guī)定主體必須做出或者不許做出某種行為的法律規(guī)范；授權(quán)性規(guī)范是行為主體“可以”從事的某種行為的法律規(guī)范。以上三類法律規(guī)則中每一類又可再細(xì)分若干類。例如，授權(quán)性法律規(guī)則中就可以包括鼓勵性規(guī)則和容許性規(guī)則[3]。

通過對《政府采購法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》的相關(guān)條文分析，我們可以看出，在對待競爭者、供應(yīng)商資格問題上，它們的表述是不一樣的：

首先，有禁止性規(guī)范。《反不正當(dāng)競爭法》對于限制競爭行為是一種“禁止性”規(guī)范，《政府采購法》第5條“任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場”，也是禁止性規(guī)范。

其次，有容許性規(guī)范。在《政府采購法》和《招投標(biāo)法》中，提供“有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況”都是一種“授權(quán)性”規(guī)定：《政府采購法》是“根據(jù)采購項目的特殊要求”，《招投標(biāo)法》是“根據(jù)招標(biāo)項目本身的要求”“可以”而為之。①《中華人民共和國采購法》第23條、《中華人民共和國招投標(biāo)法》第18條。只要沒違法禁止性規(guī)定，又有充分的理由，法律對此是容許的。

再者，有鼓勵性規(guī)范。《中小企業(yè)促進(jìn)法》使用的是鼓勵性的措辭，該法第34條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排向中小企業(yè)購買商品或者服務(wù)?！痹凇秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]36號）中專條規(guī)定了在政府采購中對中小企業(yè)的扶持，提出完善政府采購支持中小企業(yè)的有關(guān)制度，為中小企業(yè)創(chuàng)造更多的參與機會的要求。

我們可以在法律規(guī)則的比較中，按照禁止性、鼓勵性、容許性的先后次序適用相關(guān)規(guī)則。首先，應(yīng)堅持合法性，適用禁止性規(guī)定。因為，在解決法律價值沖突時，“應(yīng)當(dāng)始終堅持法的基本價值，并確保法定價值優(yōu)先?！盵2]遵守禁止性規(guī)范，就是堅持了法的價值優(yōu)先，是適用法律規(guī)則的底線。其次，要兼顧合理性，在法律容許的范圍內(nèi)選擇適用鼓勵性規(guī)范。授權(quán)性規(guī)范，包括容許性規(guī)范和鼓勵性規(guī)范，行為主體可以選擇適用，可為也可以不為。對于其中的鼓勵性行為，行為主體不應(yīng)消極對待，應(yīng)積極而為之。行使“授權(quán)性”行為，必須合法又合理。合理性的評判，要堅持客觀公正的立場，鑒于采購當(dāng)事人較大的自行判斷的空間，在采購文件中往往有一定的傾向性，容易從寬理解“項目的特殊要求”和“項目本身的要求”，這要求作為第三方的代理機構(gòu)擔(dān)負(fù)起把關(guān)責(zé)任，評價采購當(dāng)事人“授權(quán)”行為的正當(dāng)性。建議出臺相關(guān)的法律配套辦法，明確第三方代理機構(gòu)的把關(guān)責(zé)任，在保障交易安全、質(zhì)量安全、高效廉潔前提下，切實維護供應(yīng)商參與公開、公正、平等競爭的合法權(quán)益。

[1]蘇喜蓮.政府采購中公開招標(biāo)方式的研究[D].北京：國防科學(xué)技術(shù)大學(xué)研究生院，2004.

[2]卓澤淵.法的價值論[M].北京：法律出版社，1999.

[3]沈宗靈.法理學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版杜，1999.