基于城鎮(zhèn)化視角下黑龍江土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題探討

李維剛+李琪

摘 要：土地問(wèn)題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可回避、不可忽視的問(wèn)題。由于黑龍江的土地制度對(duì)土地自由流轉(zhuǎn)形成制度性約束，近年來(lái)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展又對(duì)土地資源形成較大的剛性需求，不僅需要開(kāi)放相對(duì)閑置土地資源，同時(shí)更需要保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟(jì)利益。通過(guò)分析城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)理論；提出基于城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略視角下黑龍江土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，最后提出基于城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略視角下完善黑龍江土地流轉(zhuǎn)的策略。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；黑龍江；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）12-0027-02

伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)新增用地需求大量增加，迫使周邊農(nóng)區(qū)重新配置農(nóng)村土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，為土地流轉(zhuǎn)提供變革空間及需求市場(chǎng)，推動(dòng)土地生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)上的重組和功能上的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，城鎮(zhèn)化是土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)力；而土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)破碎土地規(guī)?；?、機(jī)械化，提高土地利用率，又進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村人口非農(nóng)化、市民化的進(jìn)程，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。由此可見(jiàn)，城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)既互為推進(jìn)又相互制約，是一種雙向、復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的關(guān)系。在城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)互動(dòng)機(jī)制的邏輯模型中，二者存在著良性互動(dòng)關(guān)系：土地流轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好的空間支撐和人力資源，城鎮(zhèn)化為土地流轉(zhuǎn)提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)支撐。由于城鎮(zhèn)化的裨是生產(chǎn)力變革引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演化，導(dǎo)致人口和其他經(jīng)濟(jì)要素從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。所以，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深化是推進(jìn)和深化城鎮(zhèn)化的核心動(dòng)力。城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)互動(dòng)機(jī)制的邏輯模型中，邏輯起點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化。伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和演化，經(jīng)濟(jì)的非農(nóng)化和工業(yè)化進(jìn)程加快，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使城市規(guī)模、數(shù)量及占地面積不斷增加，加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，進(jìn)而促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化是驅(qū)動(dòng)機(jī)制，起決定性作用，而勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是運(yùn)行機(jī)制，城鄉(xiāng)用地置換是關(guān)聯(lián)機(jī)制。

一、黑龍江城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)的基本概況

（一）黑龍江城鎮(zhèn)化基本情況

2014年，黑龍江省制定全省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，指導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。推進(jìn)戶籍制度改革，大幅放寬農(nóng)民進(jìn)城落戶和戶口遷移政策，實(shí)施城市居住證制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，城鎮(zhèn)化率提高0.52個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化，不僅是城市區(qū)域向擴(kuò)張，農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)變的一個(gè)動(dòng)態(tài)性的過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)內(nèi)涵與外延在不斷擴(kuò)展中的概念。城鎮(zhèn)化，又稱城市化，馬克思曾經(jīng)指出，城市彼此發(fā)生了聯(lián)系，新的勞動(dòng)工具從一個(gè)城市運(yùn)往另一個(gè)城市，生產(chǎn)和商業(yè)間的分工隨即引起了各城市間在生產(chǎn)上的新的分工，在每一個(gè)城市中都有自己的特殊的工業(yè)部門占著優(yōu)勢(shì)。最初的地域局限性開(kāi)始逐漸消失。

（二）黑龍江土地流轉(zhuǎn)基本情況

黑龍江土地流轉(zhuǎn)主要起步于2008年，當(dāng)年流轉(zhuǎn)884.17萬(wàn)畝，目前，已呈進(jìn)程加快、主體多元、形式多樣等特點(diǎn)。截至2013年底，流轉(zhuǎn)11 029.96萬(wàn)畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)面積的15.85%。黑龍江土地流轉(zhuǎn)大體經(jīng)歷三個(gè)階段：1998—2009年是前期階段，2010—2013年底的探索試點(diǎn)；2010—2013年的規(guī)范發(fā)展。2012年4月，針對(duì)試點(diǎn)中集中反映的程序不規(guī)范等問(wèn)題，政府辦印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作實(shí)施細(xì)則（試行）的通知》，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村建立健全土地流轉(zhuǎn)工作服務(wù)機(jī)制；實(shí)行土地流轉(zhuǎn)最低指導(dǎo)價(jià)；規(guī)范流轉(zhuǎn)手續(xù)，統(tǒng)一使用縣制定的合同文本，使土地流轉(zhuǎn)有章可循，當(dāng)年土地流轉(zhuǎn)815.6萬(wàn)畝。

二、黑龍江土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題分析

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還沒(méi)有形成健全的價(jià)格機(jī)制

黑龍江省農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，黑龍江價(jià)格信息的來(lái)源不公平。主要體現(xiàn)在黑龍江集體土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格信息大部分來(lái)源于政府等相關(guān)管理部門，且農(nóng)戶在價(jià)格信息的獲取方面處于弱勢(shì)。第二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格并不是由市場(chǎng)需求所決定。價(jià)格的合理是保障土地出讓方和受讓方利益均衡的基礎(chǔ)，黑龍江長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)承包地實(shí)行實(shí)物管理，承包地是具有社會(huì)福利性質(zhì)的，承包地的商品和資產(chǎn)屬性是被否定的，從而導(dǎo)致黑龍江土地承包權(quán)的價(jià)值性、商品供求關(guān)系模糊，割裂了土地所有權(quán)與租金，租金與價(jià)格以及價(jià)格與價(jià)值之間的關(guān)系；在承包地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，黑龍江市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的核心主導(dǎo)作用，流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制常常處于“失靈”狀態(tài)。由于黑龍江城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)于城市擴(kuò)張的追求，土地作為稀缺資源，一直處于居高不下的價(jià)格層次上，而又由于其高昂的價(jià)格帶來(lái)很多投機(jī)主義和資本壟斷，進(jìn)入了價(jià)格機(jī)制失靈的死循環(huán)。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏成熟的中介組織

新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵中要求建立的是公共服務(wù)完善的社會(huì)體系，在很多市場(chǎng)中，需要有一個(gè)中立的角色輔助市場(chǎng)交易的完成。黑龍江的很多城市中將農(nóng)民或集體組織所擁有的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，更多的是一些所有權(quán)個(gè)人和集體與市場(chǎng)的交易行為，農(nóng)民的權(quán)益受到很大侵害，土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益并沒(méi)有合理地流入農(nóng)民手中。黑龍江省一些市場(chǎng)中介組織（具體形式有：土地信托服務(wù)中心，土地信托服務(wù)站、土地銀行、土地流轉(zhuǎn)協(xié)會(huì)，以及一些農(nóng)用地分等定級(jí)與估價(jià)機(jī)構(gòu)等），它們的運(yùn)作程序帶有明顯的行政色彩，影響了黑龍江省土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)效應(yīng)，不符合一般市場(chǎng)所具有的供需調(diào)節(jié)機(jī)制。作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的中間人，必須有良好的人才儲(chǔ)備和技術(shù)支持，不專業(yè)的中介組織無(wú)法勝任解決那些在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的復(fù)雜情況。

（三）土地登記內(nèi)容種類單一

黑龍江農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記的主要模式是“確權(quán)賦能”，就是將憲法規(guī)定的各種產(chǎn)權(quán)通過(guò)權(quán)證的形式確定到戶，使之成為農(nóng)民的法定資產(chǎn)，并賦予可流轉(zhuǎn)的、市場(chǎng)化的資本屬性。確權(quán)賦能的目的就是為土地多種形式的流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的依據(jù)。由于集體對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的掌握受到很大限制，土地權(quán)屬關(guān)系因?yàn)闅v史遺留問(wèn)題登記不清，造成土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理紊亂，流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法確定。現(xiàn)行土地登記內(nèi)容與城市土地登記內(nèi)容相比，種類單一，土地登記應(yīng)覆蓋到全部范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。由于黑龍江省長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有解決農(nóng)用地的權(quán)利歸屬等中心問(wèn)題，條件受限，登記所需設(shè)備不完善，造成其土地登記工作難度相當(dāng)大，登記問(wèn)題紛繁復(fù)雜，并沒(méi)有做到“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”的原則要求，與城市土地登記相比有很多不足。

三、基于城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略視角下完善黑龍江土地流轉(zhuǎn)的策略

（一）形成健全的價(jià)格機(jī)制

鼓勵(lì)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員對(duì)流轉(zhuǎn)地和流轉(zhuǎn)的交易價(jià)格進(jìn)行公正的評(píng)估成為流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)。要求第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)具有合格的專業(yè)技能和素質(zhì)，保證評(píng)估價(jià)格公正、客觀、合理，這是完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的重要手段。完善土地流轉(zhuǎn)交易價(jià)格公示的信息渠道。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，設(shè)置信息公告欄或顯示屏等設(shè)施，保障黑龍江省農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格變化態(tài)勢(shì)的知情權(quán)，定期公布基準(zhǔn)地價(jià)，并根據(jù)市場(chǎng)變動(dòng)及時(shí)更新數(shù)據(jù)。在政府政策指導(dǎo)下，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該更深入地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，力求以市場(chǎng)的供求關(guān)系來(lái)影響流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，而不是黑龍江省某個(gè)部門或個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益訴求，構(gòu)建以黑龍江省農(nóng)民的權(quán)益為側(cè)重點(diǎn)的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，規(guī)范黑龍江省農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的價(jià)格定位和流轉(zhuǎn)形勢(shì)。

（二）加快中介服務(wù)組織建設(shè)

明確黑龍江省中介服務(wù)組織的市場(chǎng)功能定位，新型城鎮(zhèn)化要求建立有明確市場(chǎng)定位的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。在黑龍江土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，中介服務(wù)組織的定位應(yīng)該是在國(guó)家進(jìn)行宏觀的調(diào)控管理背景下，對(duì)黑龍江的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)起到微觀管理協(xié)調(diào)的作用。作為市場(chǎng)交易的中立方，中介服務(wù)組織一方面應(yīng)該監(jiān)督政府，制止政府的部分“越權(quán)缺位”的職能行為，也要監(jiān)督農(nóng)民的違規(guī)、無(wú)序流轉(zhuǎn)農(nóng)地的行為。做好市場(chǎng)利益的“平衡者”，及時(shí)解決流轉(zhuǎn)過(guò)程中的糾紛，充分發(fā)揮自己的角色優(yōu)勢(shì)，配合農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有序運(yùn)作。國(guó)家應(yīng)對(duì)中介服務(wù)組織提供一定的資金支持，中介組織自身也應(yīng)注重技術(shù)人才的培養(yǎng)，提高提供服務(wù)的專業(yè)性。加強(qiáng)中介組織的內(nèi)部管理制度建設(shè)，注重組織內(nèi)法律、土地評(píng)估、農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面專業(yè)人才的吸納和專業(yè)人才的技能培養(yǎng)，創(chuàng)建專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)評(píng)估團(tuán)隊(duì)，建立健全團(tuán)隊(duì)責(zé)任制度，以客觀、公正、公平、公開(kāi)的原則行使權(quán)力。黑龍江省需要建立良好的社會(huì)公信力，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)提供助力。

（三）積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革

實(shí)行上位法和下位法的方向規(guī)定及條文細(xì)化相輔相成，建立合理的補(bǔ)償制度法律體系。土地管理法中規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)該綜合考慮各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，包括土地的增值收益、土地的質(zhì)量、土地的地理位置、土地的原用途等因素。特別是要注意以農(nóng)民利益為核心的補(bǔ)償制度制定原則，切實(shí)保護(hù)其權(quán)益。按照有關(guān)法律法規(guī)要求，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等權(quán)利依法歸還確立到農(nóng)民頭上，以法律形式進(jìn)一步明確包括使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、抵押、作價(jià)入股、繼承等在內(nèi)的部分處置權(quán)的權(quán)限，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)利。加快黑龍江省土地的確權(quán)登記工作。農(nóng)地確權(quán)作為城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，按照法律法規(guī)的有關(guān)要求，實(shí)施集體土地和房屋的確權(quán)登記頒證，在計(jì)劃時(shí)間三年內(nèi)完成集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的工作。在確權(quán)的同時(shí)推進(jìn)土地整理工作，對(duì)于農(nóng)地確權(quán)工作所需的人力和資金要求，國(guó)家財(cái)政應(yīng)給與支持，將確權(quán)工作細(xì)分到每一個(gè)市、區(qū)（縣）及下屬村，組集體，堅(jiān)持黑龍江省農(nóng)民“自主、自愿、自治”的原則，依靠黑龍江省農(nóng)民自己為主要方法化解產(chǎn)權(quán)制度改革中的矛盾和問(wèn)題。以此固化和保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有利于促進(jìn)黑龍江省農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]