中國(guó)也門撤離行動(dòng)的“領(lǐng)事保護(hù)”屬性

任正紅

領(lǐng)事服務(wù)，貼心你我·系列之十

人民網(wǎng)4月10日發(fā)表的《也門撤僑見證大國(guó)能力與擔(dān)當(dāng)》一文中寫道：“來自炮火硝煙中的一組數(shù)據(jù)，呈現(xiàn)中國(guó)外交在關(guān)鍵時(shí)刻的考驗(yàn)中交出的亮麗答卷：3月29日到4月6日，中國(guó)派出3艘軍艦，從也門撤出中國(guó)公民613人；同時(shí)，協(xié)助來自15個(gè)國(guó)家的共279名外國(guó)公民安全撤離?！?/p>

近些天來，國(guó)內(nèi)國(guó)際媒體紛紛報(bào)道了中國(guó)快速、成功地從也門撤僑之舉。3月28日，王毅外長(zhǎng)在出席博鰲論壇期間接受媒體采訪時(shí)表示：“我們當(dāng)然非常關(guān)心也門的局勢(shì)。實(shí)際上，我們?cè)诳找u發(fā)生的當(dāng)天晚上就已經(jīng)啟動(dòng)了外交部的應(yīng)急機(jī)制。”

3月29日和30日，根據(jù)中國(guó)政府統(tǒng)一部署，在亞丁灣、索馬里海域執(zhí)行護(hù)航任務(wù)的由臨沂艦、濰坊艦和微山湖艦組成的中國(guó)人民解放軍海軍第十九批護(hù)航艦艇編隊(duì)，分兩批撤離了在也門的571名中國(guó)公民及8名中方聘用的羅馬尼亞、印度、埃及等國(guó)公民。4月2日，中國(guó)政府應(yīng)有關(guān)國(guó)家請(qǐng)求，由中國(guó)海軍臨沂艦承載巴基斯坦等10個(gè)國(guó)家的225名公民自也門亞丁港平安駛抵吉布提。4月6日，中國(guó)軍艦承載24名在也門的中國(guó)公民、14名中國(guó)駐也門使館留守人員以及45名斯里蘭卡公民撤離；同時(shí)，協(xié)助索科特拉島上的幾名中國(guó)公民和1名日本公民撤離。

上述報(bào)道，引發(fā)了國(guó)內(nèi)外廣泛熱議。有分析認(rèn)為，此次撤僑行動(dòng)如此利索，說明中國(guó)海外撤僑機(jī)制已成熟，證明中國(guó)實(shí)力之強(qiáng)大。那么，從國(guó)際法上講，中國(guó)此次也門撤離行動(dòng)的國(guó)際法依據(jù)是什么？是否屬于“領(lǐng)事保護(hù)”的職務(wù)范疇？

中國(guó)駐也門使領(lǐng)館實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)職務(wù)有條約可依

領(lǐng)事保護(hù)，是指一國(guó)的外交或領(lǐng)事機(jī)構(gòu)、外交或領(lǐng)事官員、外交或領(lǐng)事代表，在國(guó)際法許可的限度內(nèi)，應(yīng)接受國(guó)主管當(dāng)局通知或相關(guān)人員要求且當(dāng)事人未明示不同意，根據(jù)派遣國(guó)法律規(guī)章及對(duì)外政策，在領(lǐng)事轄區(qū)內(nèi)或接受國(guó)同意的范圍內(nèi)，保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民的權(quán)利和利益的行為。

執(zhí)行領(lǐng)事保護(hù)職務(wù)須把握兩個(gè)原則：一是“國(guó)籍原則”，系指受領(lǐng)事保護(hù)的對(duì)象必須具有派遣國(guó)的國(guó)籍；二是“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則”，系指執(zhí)行領(lǐng)事保護(hù)職務(wù)的主體應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取得到駐在國(guó)行政或司法等權(quán)力機(jī)構(gòu)的必要協(xié)助。

撤僑或撤離行動(dòng)的目的，是一國(guó)政府為了避開某個(gè)國(guó)家或地區(qū)正在遭遇戰(zhàn)爭(zhēng)或自然災(zāi)害等重大險(xiǎn)情，從而保護(hù)本國(guó)公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，屬于領(lǐng)事保護(hù)的一種做法。目前，盡管國(guó)際社會(huì)尚未形成統(tǒng)一的“領(lǐng)事保護(hù)”概念，但1963年簽訂的《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》對(duì)“一國(guó)駐外使領(lǐng)館實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)職務(wù)的主體性和領(lǐng)事保護(hù)的對(duì)象、內(nèi)容以及領(lǐng)事保護(hù)代理行為”等均有明確規(guī)定。

中國(guó)與也門都是公約當(dāng)事國(guó)；同時(shí)，1990年簽訂的《中華人民共和國(guó)和阿拉伯也門共和國(guó)領(lǐng)事條約》中亦有“領(lǐng)事官員有權(quán)保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民的權(quán)利和利益”等相關(guān)條款規(guī)定。也就是說，中國(guó)駐也門使領(lǐng)館實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)職務(wù)是有國(guó)際公約和雙邊條約可依的。

中國(guó)駐也門使領(lǐng)館依條約屬于撤離行動(dòng)的實(shí)施主體

《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第3條“領(lǐng)事職務(wù)之行使”規(guī)定：“領(lǐng)事職務(wù)由領(lǐng)館行使之。此項(xiàng)職務(wù)亦得由使館依照本公約之規(guī)定行使之?！钡?條“領(lǐng)事職務(wù)”第1款規(guī)定：領(lǐng)事職務(wù)包括“于國(guó)際法許可之限度內(nèi)，在接受國(guó)內(nèi)保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民——個(gè)人與法人——之利益”。據(jù)此，在這次也門撤離行動(dòng)中，外交部、軍方等中國(guó)政府相關(guān)部門的統(tǒng)一部署起著決定性作用，中國(guó)駐也門使領(lǐng)館屬于執(zhí)行領(lǐng)事保護(hù)職務(wù)的實(shí)施主體。

今年1月底，也門胡塞武裝占領(lǐng)總統(tǒng)府并控制首都薩那。從那時(shí)起，中國(guó)駐也門使領(lǐng)館就與中國(guó)外交部領(lǐng)事保護(hù)中心等部門密切聯(lián)系并啟動(dòng)了和在當(dāng)?shù)刂袊?guó)公民的24小時(shí)通報(bào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，根據(jù)“國(guó)籍原則”，展開相關(guān)人員的國(guó)籍身份確認(rèn)和調(diào)研可能的撤離方式途徑等前期工作。也門局勢(shì)驟緊的時(shí)期，中國(guó)駐也門使領(lǐng)館一直同中國(guó)政府相關(guān)部門保持緊密聯(lián)系，最后制定了一份從也門撤離人員的可行方案。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，除使領(lǐng)館人員外，在也門的中國(guó)公民主要是石油、基建、通信等領(lǐng)域的中資企業(yè)員工，還有數(shù)十名援也醫(yī)療隊(duì)成員及少量留學(xué)生和國(guó)內(nèi)媒體駐也記者。3月26日薩那空襲發(fā)生后，使領(lǐng)館第一時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，及時(shí)通知分布在也門境內(nèi)十幾個(gè)地區(qū)的中國(guó)公民、中資機(jī)構(gòu)及其人員按計(jì)劃有序撤離。

同時(shí)，中國(guó)駐也門使領(lǐng)館在外交部等中國(guó)政府相關(guān)部門統(tǒng)一指揮下，根據(jù)“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則”事先做好也門政府部門的相關(guān)工作，并在此后的撤離過程中得到了也門政府軍方、內(nèi)政部等的積極配合，他們?yōu)橹袊?guó)公民和中國(guó)使館人員安全撤離提供了安全保障。

中國(guó)駐也門使領(lǐng)館依法可協(xié)助第三國(guó)實(shí)施撤離行動(dòng)

《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第8條“代表第三國(guó)執(zhí)行領(lǐng)事職務(wù)”規(guī)定：“經(jīng)適當(dāng)通知接受國(guó)后，派遣國(guó)之一領(lǐng)館得代表第三國(guó)在接受國(guó)內(nèi)執(zhí)行領(lǐng)事職務(wù)，但以接受國(guó)不表反對(duì)為限?！庇纱瞬?yīng)有關(guān)方面的請(qǐng)求，在中國(guó)政府統(tǒng)一部署及相關(guān)國(guó)家不表示反對(duì)的情況下，中國(guó)駐也門使領(lǐng)館有權(quán)力代表第三國(guó)執(zhí)行領(lǐng)事保護(hù)職務(wù)并實(shí)施撤離行動(dòng)。

4月2日，應(yīng)有關(guān)國(guó)家和當(dāng)事人的請(qǐng)求，中國(guó)駐也門使領(lǐng)館及時(shí)組織了巴基斯坦（176人）、埃塞俄比亞（29人）、新加坡（5人）、意大利（3人）、德國(guó)（3人）、波蘭（4人）、愛爾蘭（1人）、英國(guó)（2人）、加拿大（1人）、也門（1人）等10個(gè)國(guó)家的225名公民搭乘臨沂艦，為中國(guó)海軍順利接應(yīng)上述人員登艦并送達(dá)既定安全目的地提供了前提。據(jù)報(bào)道，外國(guó)公民登乘中國(guó)軍艦的時(shí)候，炮彈還在不停爆炸，其中一發(fā)炮彈就落到艦艇不遠(yuǎn)處。正如中國(guó)駐也門大使田琦向媒體所表示的：“這一工作難度非常大，因?yàn)橹袊?guó)軍艦在港口停留的時(shí)間非常有限，須要做到軍艦靠港與人員集結(jié)登艦緊密銜接。”

而中國(guó)駐吉布提大使、吉布提外交部長(zhǎng)、巴基斯坦駐埃塞俄比亞大使、埃塞俄比亞駐吉布提大使、德國(guó)駐吉布提大使等都到吉布提碼頭迎接，恰恰說明了中國(guó)駐也門使領(lǐng)館代表巴基斯坦等10個(gè)國(guó)家組織第三國(guó)公民撤離也門的上述做法符合有關(guān)各方意愿，符合國(guó)際法原則。

中國(guó)軍艦為也門撤離行動(dòng)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用

《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第5條“領(lǐng)事職務(wù)”第13款規(guī)定：領(lǐng)事職務(wù)包括“執(zhí)行派遣國(guó)責(zé)成領(lǐng)館辦理而不為接受國(guó)法律規(guī)章所禁止、或不為接受國(guó)所反對(duì)、或派遣國(guó)與接受國(guó)間現(xiàn)行國(guó)際協(xié)定所訂明的其他職務(wù)”。據(jù)此，領(lǐng)事保護(hù)職務(wù)中撤僑行動(dòng)的原因、規(guī)模和方式途徑，將根據(jù)有關(guān)國(guó)家的物質(zhì)條件和實(shí)際需求等時(shí)空轉(zhuǎn)換而發(fā)展變化。

自20世紀(jì)60年代至今，中國(guó)政府經(jīng)歷了從印度尼西亞大規(guī)模撤僑以及2011年的埃及、利比亞、日本撤僑等多次領(lǐng)事保護(hù)行動(dòng)，每次行動(dòng)的原因、規(guī)模和方式途徑都不盡相同。經(jīng)過對(duì)近年來中國(guó)政府實(shí)施撤離行動(dòng)的梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)有關(guān)國(guó)家發(fā)生戰(zhàn)亂、社會(huì)動(dòng)蕩、流行疾病、地震海嘯、反華排華等事件時(shí)，中國(guó)政府都有可能采取撤離行動(dòng)以保護(hù)中國(guó)公民的生命財(cái)產(chǎn)安全，撤離的方式途徑以“2011年利比亞海陸空大撤離”最為多樣。

事實(shí)表明，中國(guó)海軍在此次也門撤離行動(dòng)中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。這是中國(guó)軍艦第二次執(zhí)行海外撤僑任務(wù)，也是中國(guó)軍艦首次直接抵達(dá)港口執(zhí)行撤僑行動(dòng)，同時(shí)還是中國(guó)軍艦首次實(shí)施撤離外國(guó)公民的國(guó)際救助行動(dòng)。正如中國(guó)外交部領(lǐng)事司司長(zhǎng)黃屏在4月9日的記者會(huì)上所述，這次從也門撤離中國(guó)公民是最揚(yáng)眉吐氣的一次行動(dòng)，中國(guó)護(hù)照的含金量，不僅是說走就走的出發(fā)，更是在危險(xiǎn)的時(shí)候祖國(guó)可以帶你回家。

（作者為外交部領(lǐng)事司官員）