歐盟睦鄰政策新動向：有好籬笆才有好鄰居

陳旸

2015年3月4日，歐盟外交和安全事務(wù)高級代表莫蓋里尼宣布，正式啟動新版歐盟睦鄰政策的修訂工作，并就此發(fā)布咨詢文件，向成員國及伙伴國尋訪問策，力爭今秋提出修改建議，年底推出新政。新一屆歐委會主席容克上任伊始，就聲稱將修正該政策列為今年的工作重點(diǎn)。在啟動儀式的發(fā)布會上，莫蓋里尼也承認(rèn)目前的睦鄰政策有“消極的局限性”。在歐盟眼中，其睦鄰政策內(nèi)核失靈、外效失準(zhǔn)，已到了非改不可的地步，亟需厘清界限、定紛止?fàn)?，真正?shí)現(xiàn)睦鄰安邦的政策目標(biāo)。

開端深藏隱患

歐盟睦鄰政策成形于2004年。那一年，歐盟迎來中東歐十國的集體入盟，躊躇滿志;那一年，是首份《歐盟安全戰(zhàn)略》開始實(shí)施的第一年，它鏗鏘有力地宣布，“一個承擔(dān)更大責(zé)任和更加活躍的歐盟”，將在國際舞臺上擁有“更大政治分量”。顧盼自雄的歐盟，執(zhí)著于自身的吸引力，為發(fā)展與周邊國家關(guān)系，設(shè)計(jì)了一份過于自信，又過于吝嗇的睦鄰政策。

歐盟睦鄰政策的設(shè)計(jì)理念具有附屬性，難唱高調(diào)。事實(shí)上，歐盟睦鄰政策是歐盟東擴(kuò)的副產(chǎn)品，是基于地緣政治的考慮。中東歐十國加入歐盟，隨之而來的是對自身東部邊界安全的擔(dān)心。與東部新鄰國發(fā)展友好關(guān)系，則是歐盟避免東部動蕩的風(fēng)險(xiǎn)、給予新成員國的“定心丸”?？梢姡撜叱踔允侵塾跉W盟內(nèi)部穩(wěn)定、消化現(xiàn)有歐盟擴(kuò)大的成果，睦鄰政策指向的對象國反而成了陪襯。

歐盟睦鄰政策的終極目標(biāo)具有否定性，形同“畫餅”。時任歐委會主席普羅迪曾表示，睦鄰政策就是“給他們（歐盟周邊鄰國）所有的一切，除了歐盟機(jī)構(gòu)”。這一蓋棺定論令歐盟睦鄰政策的一切“甜言蜜語”都顯得蒼白無力。歐盟制定該政策的另一個目的，是通過軟實(shí)力，以自身模式引導(dǎo)改造鄰國，提升歐盟國際影響力。將周邊鄰國排除在成員國資格之外，本無可非議，但歐盟又試圖以此作為施展魅力的平臺。如此舉措，無異于許下堂皇的諾言，要人頂禮膜拜，最終卻圈定人家“跟班”的身份，合謀計(jì)議時將人推至門外。這種改造難俘人心。

歐盟睦鄰政策的運(yùn)作模式具有過渡性，甄別不足。經(jīng)過多年發(fā)展，歐盟與周邊鄰國的伙伴關(guān)系有一系列標(biāo)準(zhǔn)程序。從簽署過渡期協(xié)議、協(xié)助設(shè)計(jì)制度改造開始，經(jīng)過三至五年簽署“聯(lián)系國協(xié)議”，再由歐盟提供擔(dān)保從歐洲發(fā)展銀行獲得貸款援助，到發(fā)表年度進(jìn)步報(bào)告，貌似設(shè)計(jì)嚴(yán)謹(jǐn)，進(jìn)退有據(jù)。然而，一方面該政策與歐盟擴(kuò)大政策皆如出一轍，另一方面該模式對所有聯(lián)系國一視同仁，所謂以歐盟為核心的“輻輳型”制度設(shè)計(jì)，對鄰國千差萬別的利益追求重視不足。

歐盟睦鄰政策的內(nèi)在驅(qū)動具有雙向性，難以兼顧。該政策實(shí)際上由兩部分組成，一個是針對東部鄰國的伙伴國計(jì)劃，涵蓋烏克蘭、白俄羅斯、格魯吉亞、摩爾多瓦、亞美尼亞和阿塞拜疆六國，另一個是針對南部側(cè)翼的“歐洲—地中?；锇殛P(guān)系”計(jì)劃，包括埃及、利比亞等十國。由于睦鄰政策伴隨著歐盟巨額資金的投入，該政策以東部還是以南部為重心遂成為爭議焦點(diǎn)。從各自歷史和地緣利益出發(fā)，法國和西班牙成為“歐洲—地中?；锇殛P(guān)系”計(jì)劃的首要發(fā)起者，波蘭和德國則是支持“東部伙伴關(guān)系”倡議的主力，但實(shí)際上，兩者缺其一，歐盟睦鄰政策都將功虧一簣。

應(yīng)對進(jìn)退失據(jù)

2015年3月25日，歐委會發(fā)布睦鄰政策相關(guān)國家的年度進(jìn)步報(bào)告，莫蓋里尼承認(rèn)，“2014年歐盟睦鄰政策遭遇諸多重大挑戰(zhàn)”。歐盟在睦鄰政策框架下，為改造鄰國制定了長期發(fā)展策略，并提供資金和制度支持，然而歐盟提供的是在穩(wěn)定環(huán)境下循序漸進(jìn)的工具箱，但歐盟周邊“這一圈朋友”則蘊(yùn)藏著極大的不穩(wěn)定，當(dāng)危機(jī)突如其來，睦鄰政策無力應(yīng)對困局。

由“聯(lián)系國協(xié)議”觸發(fā)的烏克蘭危機(jī)是歐盟睦鄰政策心中永遠(yuǎn)的痛。美國政治學(xué)家米爾斯海默在他著名的《烏克蘭危機(jī)錯在西方》一文中強(qiáng)烈抨擊了西方過于輕視國際政治現(xiàn)實(shí)主義理念，導(dǎo)致歐洲盲目地以為可以憑借法治、經(jīng)濟(jì)互聯(lián)和民主等自由主義理念縱橫天下。歐盟睦鄰政策向鄰國許以“3M”，即金錢、市場和流動性（Money，Market，Mobility），就要求鄰國改弦易轍，完全沒考慮到鄰國所處的政治環(huán)境和可能遭遇的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)克里米亞宣布“脫烏入俄”之后，歐盟與烏克蘭、格魯吉亞和摩爾多瓦迅速簽訂“聯(lián)系國協(xié)議”，此舉進(jìn)一步激化矛盾，固化了歐俄的分界線。紙面上歐盟贏得了烏克蘭，但卻失去了俄羅斯，失去了東部邊境的寧靜，將來還可能背上東部伙伴國沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

歐盟南鄰改造計(jì)劃名存實(shí)亡。歐盟給予地中海對岸的伙伴國一系列最惠國待遇，但卻引其走入經(jīng)濟(jì)歧途，伙伴國大量投資于不擅長的紡織業(yè)，反對多邊貿(mào)易自由化，低附加值產(chǎn)業(yè)比重過大，影響了升級換代，出口貿(mào)易未能有所作為。2011年“阿拉伯之春”爆發(fā)，歐盟在起初的錯愕之后，迅速推出評估報(bào)告《應(yīng)對變化中的睦鄰關(guān)系》，加大資金投入和對“民主”的扶持力度。但時至今日，“歐洲—地中?；锇殛P(guān)系”計(jì)劃的諸多對象國不僅政治經(jīng)濟(jì)未見起色，而且在一系列混亂、沖突之中越陷越深。2014年利比亞內(nèi)戰(zhàn)愈演愈烈、敘利亞紛爭久拖未決、“伊斯蘭國”掀起新一波恐怖主義浪潮，大量難民涌入歐洲。2007年至2013年，歐盟投入了近20億歐元用于保護(hù)邊境，但只有7億歐元用于改善難民庇護(hù)條件。而歐洲大陸反移民情緒逐漸蔓延，英、法、德等國都有反移民勢力上升，迫害移民事件日益頻密，歐洲開放的國際形象受損。與此同時，西亞北非的恐怖分子亦藉地緣之便，向歐洲滲透。實(shí)踐證明，歐盟睦鄰政策對鄰國的政治改造能力有限，以致有學(xué)者慨嘆“這是一場沒有回報(bào)的投資”。

新政策將更貼近歐盟切實(shí)利益

當(dāng)前歐盟睦鄰政策的實(shí)質(zhì)是將政治理念附著在經(jīng)濟(jì)交往之上，利用貿(mào)易強(qiáng)勢地位，輸出價(jià)值觀，改造鄰國。然而，當(dāng)前的歐盟已不再意氣風(fēng)發(fā)，意大利總理倫齊在其歐盟輪值主席國任期內(nèi)曾經(jīng)說：“歐盟睦鄰政策最大的挑戰(zhàn)即是經(jīng)濟(jì)之外的理想愿景?！眱?nèi)憂外患之下，一個更加“內(nèi)顧”的歐盟可能更順乎其時。

歐盟維持睦鄰政策擴(kuò)張性的動力不足。其一，歐盟長期投入睦鄰政策的資金有限。歐盟經(jīng)濟(jì)連遭金融、債務(wù)危機(jī)的沖擊，幾乎陷入停滯，財(cái)政政策執(zhí)行日益嚴(yán)格。盡管在2014至2020年財(cái)政年度，歐盟仍將通過歐盟睦鄰政策工具（ENI）投入154億歐元的巨款用于發(fā)展睦鄰政策，但隨著歐盟與相關(guān)國家“聯(lián)系國協(xié)議”的展開，以及烏克蘭戰(zhàn)后重建等工作，資金需求更加龐大。其二，歐盟需要時間消化、鞏固聯(lián)系國成果。歐盟目前已與烏、格、摩三國簽署“聯(lián)系國協(xié)議”，協(xié)助三國提升國力，改善經(jīng)濟(jì)任重道遠(yuǎn)。其三，不愿進(jìn)一步惡化與俄關(guān)系，盡管目前與俄修復(fù)關(guān)系前景不明，但繼續(xù)推動睦鄰政策深入俄腹地也不現(xiàn)實(shí)。莫蓋里尼強(qiáng)調(diào)：“歐盟與俄羅斯合作的大門一直開放?！逼渌模蒙砦鱽啽狈菦_突之外，防止引火燒身。日前，盡管利比亞內(nèi)戰(zhàn)有滑向深淵的跡象，但歐盟仍然決定，不向利比亞派遣一兵一卒，甚至不會動用共同安全與防務(wù)政策工具采取民事行動。歐盟鄰國政策和擴(kuò)大事務(wù)談判委員約翰內(nèi)斯·哈恩指出，新版睦鄰政策遵循的原則將是“有差別、有重點(diǎn)、靈活性和可見性”。這意味著新的睦鄰政策將更為務(wù)實(shí)，更貼近于歐盟的切實(shí)利益。近期而言，它將致力于守住既有成果，遠(yuǎn)離是非，扎緊籬笆，贏得“好鄰居”。

面對記者關(guān)于“前任歐委會執(zhí)行歐盟睦鄰政策是否太過幼稚”的提問，莫蓋里尼稱不宜“過度批評”，但她也沒有直接否認(rèn)，而表示一切有待6月份評估報(bào)告的結(jié)果。雄心勃勃的歐盟睦鄰政策面對接踵而至的挑戰(zhàn)，從充滿自信到陷入反思，轉(zhuǎn)而尋求自身變革，歐盟深深地意識到，歐洲的命運(yùn)將越來越依賴于其周邊地區(qū)，而睦鄰政策能否鳳凰涅槃、浴火重生，將直接關(guān)系到歐盟作為一支國際政治力量的影響力。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院助理研究員）