財(cái)政問(wèn)責(zé)與政府行政成本控制

邱 靜

自2011年3月23日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定：“今年6月向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告中央財(cái)政決算時(shí)，將中央本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況納入報(bào)告內(nèi)容，并向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督”以來(lái)，中央各部門(mén)不斷加大三公經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)力度，從最近三年中央部門(mén)三公決算公開(kāi)的數(shù)據(jù)上來(lái)看，大部分中央部門(mén)的三公消費(fèi)呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢(shì)。本文正是基于上述背景，探究中國(guó)特殊的制度環(huán)境下，政府不斷壓縮自身行政成本的動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制。

一、政府行政成本的概念界定

成本是一個(gè)基本的經(jīng)濟(jì)范疇，是指行為主體“為了一定的目的而付出的（或可能付出的）用貨幣測(cè)量的價(jià)值犧牲”（AAA，1951），要了解成本在行政領(lǐng)域的應(yīng)用有必要了解行政的內(nèi)涵。狹義的行政是指政府的內(nèi)部管理，也就是政府自身運(yùn)行中的管理，狹義的行政成本是指政府為了保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)而發(fā)生價(jià)值犧牲，即行政管理成本。廣義的行政則是指政府對(duì)包括自身在內(nèi)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理,廣義的行政成本則除了行政管理成本之外還包括行政職能成本，即政府為了履行社會(huì)，政治，經(jīng)濟(jì)，文化等一系列職能而付出的代價(jià)。本文主要討論中國(guó)各種問(wèn)責(zé)機(jī)制形成后，政府自身管理效率的變化及其對(duì)日常消費(fèi)性支出的控制，所以文章采用狹義的行政成本概念，將行政成本定義為行政管理成本，也就是指行政主體自身存在、運(yùn)行的成本。

二、我國(guó)財(cái)政問(wèn)責(zé)體系的初步建立

問(wèn)責(zé)是近年來(lái)政治領(lǐng)域非常流行的概念，政治問(wèn)責(zé)包括兩個(gè)基本的涵義：一是告知和解釋（answerability），即“公共官員有義務(wù)告知和解釋他們正在做什么”，以對(duì)自己的行為或活動(dòng)負(fù)責(zé)；二是強(qiáng)制（enforcement），即“問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)有能力對(duì)違反他們的公共職責(zé)的權(quán)力使用者施加懲罰”。政治問(wèn)責(zé)的核心是財(cái)政問(wèn)責(zé)，即主要關(guān)注政府及其官員是否有效和可靠的使用納稅人委托給他們管理和控制的資金。

目前，國(guó)外已有的關(guān)于問(wèn)責(zé)的討論主要是圍繞著定期選舉的自由民主體制展開(kāi)的，而在中國(guó)一黨執(zhí)政，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性選舉的制度背景下國(guó)外的問(wèn)責(zé)理論對(duì)中國(guó)特殊的政治環(huán)境顯然不具有普適性。那么沒(méi)有選舉的財(cái)政問(wèn)責(zé)是否可能呢？馬駿（2009）從理論上分析了其可能性，并將其分為三種形式：官僚問(wèn)責(zé)，橫向問(wèn)責(zé)，社會(huì)問(wèn)責(zé)。在我國(guó)，財(cái)政問(wèn)責(zé)的三種形式是隨著對(duì)預(yù)算權(quán)力控制的完善而不斷發(fā)展起來(lái)的。隨著部門(mén)預(yù)算改革，國(guó)庫(kù)集中收付制改革以及政府采購(gòu)改革政策的實(shí)施，我國(guó)建立起預(yù)算編制階段控制和預(yù)算執(zhí)行階段的事前控制，預(yù)算權(quán)力逐漸集中到財(cái)政部門(mén)，以在政府內(nèi)部建立起下級(jí)部門(mén)或官員對(duì)上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)的官僚問(wèn)責(zé)開(kāi)始出現(xiàn)。隨著部門(mén)預(yù)算的實(shí)施，預(yù)算編制逐漸細(xì)化全面，立法機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上獲得了審查和批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)力，國(guó)家審計(jì)總署也開(kāi)始發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，通過(guò)審計(jì)披露各種財(cái)政違規(guī)行為，然后由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)責(zé)令管理機(jī)構(gòu)對(duì)存在的問(wèn)題作出整改，審計(jì)總署作為一個(gè)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，開(kāi)始對(duì)其他公共機(jī)構(gòu)的不負(fù)責(zé)行為起到制衡作用。隨著一些地方公民參與式預(yù)算的出現(xiàn)，公民積極的行動(dòng)起來(lái)對(duì)政府權(quán)力的使用施加社會(huì)控制（Smulovitz&Peruzzotti，2000），一種新的問(wèn)責(zé)機(jī)制——社會(huì)問(wèn)責(zé)也開(kāi)始出現(xiàn)。

三、財(cái)政問(wèn)責(zé)的政府運(yùn)行成本控制機(jī)制

加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)能在一定程度上加強(qiáng)問(wèn)責(zé)效果，規(guī)范政府人員的消費(fèi)行為，但畢竟范圍有限。并且這些監(jiān)督機(jī)制是一種警察巡邏式的預(yù)警方式，針對(duì)性差，因此還需要外部行為主體（如媒體，群眾）的監(jiān)督，和政府內(nèi)部監(jiān)督相互配合形成一種完整的財(cái)政問(wèn)責(zé)體系，保障公共資源的合理消耗。

財(cái)政問(wèn)責(zé)的三種形式各有其獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制。其中，官僚問(wèn)責(zé)是一種自下而上的垂直問(wèn)責(zé)，他是指權(quán)力等級(jí)高的一方要求權(quán)力等級(jí)低的一方對(duì)其負(fù)責(zé)（Schedler，1999）。橫向問(wèn)責(zé)是指存在有權(quán)對(duì)其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的不合法行為及工作疏忽進(jìn)行監(jiān)督，刑事追究或提出彈劾國(guó)家機(jī)構(gòu)，主要依靠權(quán)力分立和制衡的思想來(lái)實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)（O’Donnell，1999）。社會(huì)問(wèn)責(zé)是一種依賴于公民運(yùn)動(dòng)，依賴媒體的垂直問(wèn)責(zé)機(jī)制，它也可以通過(guò)引起橫向機(jī)構(gòu)的介入來(lái)發(fā)揮問(wèn)責(zé)作用（Smulovitz&Peruzzotti，2000）。社會(huì)問(wèn)責(zé)的建立與媒體的發(fā)展緊密相連。

但財(cái)政問(wèn)責(zé)的三種形式并不能獨(dú)立于其他幾種形式單獨(dú)發(fā)揮作用。在問(wèn)責(zé)改革的最初期，建立獨(dú)立的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)（如自治的反腐機(jī)構(gòu)，審計(jì)部門(mén)，獨(dú)立的選舉機(jī)構(gòu)）是最常見(jiàn)的做法。獨(dú)立的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)財(cái)政問(wèn)責(zé)效果的同時(shí)，也避免了政府被更多的被問(wèn)責(zé)，但是任何獨(dú)立的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)都不可能脫離與社會(huì)群眾的聯(lián)系單獨(dú)發(fā)揮作用，問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)效果和這些機(jī)構(gòu)與社會(huì)相互作用的層次和程度有著密切關(guān)系（Ackerman，2003）。同時(shí)，社會(huì)群眾的質(zhì)疑在直接影響當(dāng)事部門(mén)行為的同時(shí)，也會(huì)通過(guò)影響?yīng)毩?wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)間接發(fā)揮作用（如圖所示）。部門(mén)發(fā)布的信息經(jīng)媒體報(bào)道解釋后傳遞給社會(huì)群眾，社會(huì)群眾在獲知某些部門(mén)的“不負(fù)責(zé)”行為，對(duì)當(dāng)事部門(mén)發(fā)出質(zhì)疑。此外中央政府出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定，審計(jì)部門(mén)發(fā)布的預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)報(bào)告，也都會(huì)經(jīng)過(guò)媒體的介紹報(bào)道，最后由群眾獲取。同樣媒體代表群眾發(fā)揮的輿論壓力也會(huì)對(duì)中央政府的政策制定產(chǎn)生影響，或引起橫向問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)（如審計(jì)部門(mén)）的介入。

圖 財(cái)政問(wèn)責(zé)運(yùn)行流程圖

四、媒體的作用傳遞機(jī)制——溝通領(lǐng)域的代表制和代議制民主

要分析三種問(wèn)責(zé)方式是如何相互作用，最終對(duì)政府行政成本造成影響，必須要清楚媒體的作用。媒體是制衡國(guó)家權(quán)力，是生活在一個(gè)形形色色、有組織的公民社會(huì)里公民最基本的溝通方式。媒體發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該是方便全體公民生活，讓全體公民生活在國(guó)家法律框架內(nèi)，讓政府對(duì)人民更加負(fù)責(zé)（John keane，1991）。社會(huì)群眾在獲知某些部門(mén)的“不負(fù)責(zé)”行為，如果要直接起訴當(dāng)事部門(mén)，代價(jià)相當(dāng)龐大，這時(shí)就需要利用所謂的媒體審判權(quán)，群眾意見(jiàn)經(jīng)媒體和意見(jiàn)領(lǐng)袖等信息中介反饋給中央部門(mén)，最終達(dá)到議程設(shè)置的目的（張琦，2013）。

要控制政府行為，保證政府對(duì)人民負(fù)責(zé)，必須要保障群眾意見(jiàn)的真實(shí)傳達(dá)。人民代表在一定程度上能實(shí)現(xiàn)對(duì)人民意見(jiàn)的傳達(dá)，但受時(shí)間地點(diǎn)和既定程序的限制，這種層層傳遞的方式難免存在時(shí)間上的延遲和信息的丟失。因此在關(guān)注政治領(lǐng)域代議制同時(shí)我們不能忽視溝通領(lǐng)域的代表制，媒體既是社會(huì)領(lǐng)域和政治權(quán)力傳送信息的途徑，也可以代表群眾與政府溝通。政府行政成本關(guān)系到執(zhí)政者和普通群眾間的利益分配問(wèn)題，必然會(huì)引起社會(huì)的共同關(guān)注，那些被代表的群眾（人民代表大會(huì)的缺席者），即使不能在現(xiàn)場(chǎng)，也可以通過(guò)媒體這一中介更及時(shí)更真實(shí)的傳達(dá)自己的意見(jiàn)。不管是政府官員還是普通百姓都可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行溝通，鑒于網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)大的影響力、時(shí)效性和互動(dòng)性，越來(lái)越多的人參與到民主政治生活中，新媒體以其碎片化的傳播特征形成了連續(xù)的議程設(shè)置。

五、研究結(jié)論與啟示

（一）研究結(jié)論

1.中央部門(mén)有降低行政成本的動(dòng)機(jī)。政府行政成本的最終降低是各利益相關(guān)者之間博弈的結(jié)果，政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，雖然由此擴(kuò)大自身消費(fèi)的偏好，但其權(quán)力卻受到人民的監(jiān)督和制約。上級(jí)政府的要求，同級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，群眾的質(zhì)疑輿論的壓力以及對(duì)自身形象的維護(hù)都會(huì)迫使中央部門(mén)采取行動(dòng)合理安排支出。

2.財(cái)政問(wèn)責(zé)的三種形式并非相互獨(dú)立。脫離社會(huì)的官僚問(wèn)責(zé)和橫向問(wèn)責(zé)只是形式上的問(wèn)責(zé)，其問(wèn)責(zé)效果由其和社會(huì)聯(lián)系的密切程度決定，與社會(huì)聯(lián)系越密切問(wèn)責(zé)效果越強(qiáng)，同時(shí)社會(huì)問(wèn)責(zé)也可以通過(guò)引起橫向問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)的介入間接制約政府機(jī)構(gòu)的浪費(fèi)行為。

3.媒體在財(cái)政問(wèn)責(zé)運(yùn)行中起著重要的傳遞機(jī)制。首先，媒體是社會(huì)問(wèn)責(zé)發(fā)生作用的重要媒介，媒體將對(duì)政府財(cái)務(wù)信息的報(bào)道和解釋，避免社會(huì)群眾為獲取信息而付出高昂成本，此外媒體代表群眾提出質(zhì)疑，也可以避免直接起訴政府付出的代價(jià)，使得社會(huì)問(wèn)責(zé)成為可能；其次，媒體是連接三種問(wèn)責(zé)方式的中間橋梁，問(wèn)責(zé)的三大主體通過(guò)媒體相互影響，有力地加強(qiáng)了問(wèn)責(zé)效果。

（二）啟示

控制行政成本，壓縮三公經(jīng)費(fèi)是利國(guó)利民的重要舉措，不僅有利于提高政府執(zhí)政效率，增強(qiáng)政府公信力，還有利于維護(hù)我國(guó)政府的國(guó)際形象，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。應(yīng)充分發(fā)揮媒體的溝通和輿論監(jiān)督作用，最大限度的實(shí)現(xiàn)輿論自由，真實(shí)、及時(shí)的傳遞群眾意見(jiàn)，保障人民民主權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。

[1]馬駿.治國(guó)與理財(cái)——公共預(yù)算與國(guó)家建設(shè).北京：三聯(lián)書(shū)店，2009.

[2]張琦，張娟.供求矛盾、信息決策與政府會(huì)計(jì)改革——兼評(píng)我國(guó)公共領(lǐng)域的信息悖論.會(huì)計(jì)研究，2012.7：26-33.

[3]張琦，張娟，呂敏康.2013.預(yù)算制度變遷、網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境與政府財(cái)務(wù)信息傳導(dǎo)機(jī)制——基于商務(wù)部“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)的案例研究.會(huì)計(jì)研究，12：25-32.