PDCA循環(huán)在預算績效管理中的應用

■ 孫玉科/高永臻

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

PDCA循環(huán)在預算績效管理中的應用

■ 孫玉科/高永臻

（中國國土資源經濟研究院，北京 101149）

實踐證明PDCA循環(huán)對于提高管理質量具有重要的應用價值。PDCA管理循環(huán)為預算績效管理提供了一套衡量標準，兩者在根本目的上是一致的，適應國家中期財政規(guī)劃管理的要求，在財政支出滾動規(guī)劃中貫徹PDCA工作思路，對深入推進預算績效管理具有現實意義。在單位預算績效管理工作中，從目標設定、績效運行、績效評價到評價結果應用等各環(huán)節(jié)，循環(huán)運用PDCA工作方法，周而復始，每完成一個循環(huán)質量即提高一步，從而不斷提高預算績效管理質量。

PDCA循環(huán)；預算績效管理；應用

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式，有助于更好地發(fā)揮公共財政職能作用，提高財政資金配置效率和使用效益。我國自2000年部門預算改革開始引進績效管理理念，隨著政府績效管理工作的推進和預算管理改革的深化，全面推進預算績效管理已是大勢所趨。但是實際操作中還存在一些不盡人意之處，還有一些問題需要解決。通過比較研究，PDCA工作循環(huán)對于提高預算績效管理質量，深入推進預算績效管理工作具有重要的現實意義。

1 PDCA管理循環(huán)基本原理

PDCA循環(huán)是由美國統計學家戴明博士提出來的，它反映了管理活動的基本規(guī)律。PDCA循環(huán)最初主要應用于產品質量管理和企業(yè)經營管理，現在這一管理原理已經擴展到人力資源管理、行業(yè)管理甚至政府行政管理等各個方面，具有廣泛的應用價值。

P D C A循環(huán)包括4個階段：P（P l a n）表示制定目標和計劃；D（D o）表示計劃實施和行動；C（C h e c k）表示對實施過程進行檢查和考核；A（Action）表示行動結果處理。從一個單個的質量管理控制過程來看，P是起點，經過D、C、A完成一個完整的循環(huán)，如圖1(1)所示。同時，第一個循環(huán)的結果A，也是下一個循環(huán)的起點，并且每完成一個循環(huán)質量即得到一個新的提高，循環(huán)也進入一個新的階段，呈階梯型上升。通過這樣周而復始不斷循環(huán)的管理過程的推進，質量不斷得到提升，如圖1(2)所示。

PDCA循環(huán)符合對事物認識的“實踐-認識-再實踐-再認識”的辯證發(fā)展規(guī)律，PDCA具有動態(tài)性、全過程和階梯性的特征，使我們的思想和工作方法更加條理化、系統化和科學化。

圖1 PDCA工作循環(huán)示意

2 預算績效管理基本內容和運行機制

我國的預算績效管理來源于西方國家的“績效預算”實踐。它既是政府績效管理的重要組成部分，又是部門預算改革向縱深推進的必然產物，是預算管理的更高階段。它既強調財政支出的產出和效果效益，又涵蓋了預算管理的預算編制、預算審核、預算批復、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督和預算考核的各個階段，是融合了績效理念的預算管理模式。

圖2 全過程預算績效管理機制

2003年黨的十六屆三中全會后，財政部開始加強預算績效評價工作，探索提高財政資金使用效益的新方法、新途徑。2011年，財政部頒發(fā)《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號），明確提出要逐步建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制（圖2）。這一體制實際上也同時明確了預算績效管理的基本內容。

2.1 績效目標管理

績效目標是預算績效管理的基礎。按照財政部有關規(guī)定，各部門和預算單位在申報中期和年度預算時，需同步申報績效目標，未按要求設定績效目標的，不得申請部門預算資金。財政部門在預算審核時要同時對績效目標進行審核，績效目標與預算支出不匹配的不予安排預算。申請的預算資金準備干什么、怎么干、預期產出是多少、產出效益如何、服務對象滿意度達到什么標準，這些都要在此階段明確。便于“把有限制的財政資金都用在刀刃上”，保證財政資金的有效配置，切實體現資金使用效益。

2.2 績效運行跟蹤監(jiān)控管理

預算執(zhí)行和績效運行監(jiān)控是一個重要環(huán)節(jié)，決定著績效管理的成敗。預算批復后，各單位應按批復的資金圍繞績效目標開展工作，完成工作任務。要在預算實施方案中明確績效目標實現進度，建立績效運行監(jiān)控機制，定期采集信息并進行匯總分析，跟蹤管理績效運行情況，發(fā)現問題及時糾正，保證績效目標的順利實現。

2.3 績效評價實施管理

績效評價是預算績效管理的核心環(huán)節(jié)。預算執(zhí)行結束后，預算單位要及時將目標完成情況進行對照檢查；財政部門及時組織對預算績效進行評價，將實際產出和產出效益與目標進行對比。圍繞“投入與成本”“投入與產出”“產出與效果”對預算資金使用的經濟性、效率性和效益性進行分析評價。指出存在的問題，提出改進意見與建議。

2.4 評價結果反饋與應用管理

評價結果反饋與應用是預算績效管理的落腳點，也是區(qū)別于傳統預算管理的重要特征?？冃гu價完成后，財政部門應將評價結果反饋給預算單位，要求其根據評價結果進行整改，完善管理措施，提高管理水平。更重要的是，要將評價結果作為下一年度單位預算編制的重要依據，據此優(yōu)化資源配置，將無效的或效益低的預算取消或核減，保證資源配置的科學高效。

在產業(yè)智能方面，打造智能供應鏈解決方案方面，我們成立強大的專業(yè)團隊，把產業(yè)的智能化設備的控制系統和運營管理系統結合起來，并且輸出這樣的產業(yè)模式。

3 PDCA循環(huán)在單位預算績效管理過程中的應用

通過上述分析可以看出，預算績效管理以改進預算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本為目的，以提高公共產品質量和公共服務水平以及公眾滿意度為衡量標準；PDCA管理循環(huán)以質量為中心，以全員參與為基礎，以質量測評和顧客滿意度為績效改進的衡量標準。PDCA管理循環(huán)恰恰為預算績效管理提供了一套衡量標準，兩者在根本目的上是一致的。圖3為基于PDCA循環(huán)的預算績效管理流程。

3.1 P—預算績效目標管理

計劃是一項管理活動的起點和首要環(huán)節(jié)。預算績效管理的首要環(huán)節(jié)就是要根據事業(yè)規(guī)劃和年度工作任務申報預算資金和設定績效目標。

圖3 基于PDCA循環(huán)的預算績效管理流程

(1)工作分析。工作分析是PDCA循環(huán)的第一步。預算單位應召集有關業(yè)務管理部門、財務管理部門和綜合業(yè)務部門相關人員一起進行工作分析，包括單位為履行基本職責而必須開展的常規(guī)性工作和上級主管部門確定的年度重點工作任務以及承擔項目情況。結合上一年度績效評價結果中反映出來的問題制定年度工作計劃和質量改進計劃。

(2)指標設定。根據工作分析結果設置單位整體支出績效目標和項目支出績效目標?？冃繕税冃热?、績效指標、指標值。績效指標又包括產出指標、效益指標和服務對象滿意度指標等，每一指標都應按照指向明確、細化量化、合理可行和與預算相匹配的原則設定指標值，作為績效運行和評價的依據。

(3)措施制定。各單位要將批復后的可執(zhí)行的指標進行分解，將每一項工作落實到更細一級的組織甚至個人，確保績效目標按時完成。

3.2 D—預算績效運行及監(jiān)控

(1)績效溝通。在目標批復后各單位管理者應及時與員工進行有效溝通，讓基層人員明確在績效管理中擔負的責任，并形成書面方案作為績效運行和內部監(jiān)控的依據。

(2)執(zhí)行目標計劃。確定好責任部門和責任人后，單位要按照確定的績效目標開展工作，執(zhí)行目標計劃。此階段各單位可以根據實際情況結合預算執(zhí)行進度的有關規(guī)定，有計劃地匹配工作任務，按月度、季度、半年分別制定目標實現計劃，并由指定部門對整個過程實施監(jiān)控，發(fā)現問題及時指出并要求改正，確保不偏離目標。執(zhí)行過程中遇特殊情況需進行目標調整的，按規(guī)定程序報單位研究處理，目標調整變更獲批后，重新按上述程序調整執(zhí)行計劃。

(3)運行監(jiān)控措施。單位管理者應建立健全信息收集機制，只有信息收集的全面、及時才能對績效運行情況進行有效地監(jiān)控。理想中的績效監(jiān)控應該是每一項任務完成后，都應在某個平臺上及時地記錄和反饋，以便于管理者第一時間了解目標實現情況，從而形成真正的監(jiān)控。

3.3 C—預算績效評價實施

檢查與考核是PDCA循環(huán)的第三個階段，運用到預算績效管理中，就是績效評價。從績效目標設定、運行、監(jiān)控，到管理周期結束，目標實現程度如何、產出情況如何、財政資金投入效果如何，都應有一個全面的考核與評價。

(1)單位自我評價。預算績效管理周期結束后，單位應組織進行自我評價，包括目標完成情況、資金投入和使用情況，為實現績效目標采取的措施，產出情況和效益及服務對象滿意度情況，并撰寫自我評價報告。同時，單位應按照目標分解時確定的任務對下屬單位和員工個人進行績效檢查，發(fā)現問題列入下一工作循環(huán)中解決，確保每一個工作循環(huán)管理質量都有所提高。

(2)上級部門評價。上級部門應根據實際制定績效評價指標、評價標準，確定績效評價方法和評價工作程序，力求對單位預算績效做出公正、科學的評價。

3.4 A—績效評價結果應用

僅僅做到績效評價是遠遠不夠的，還需要對評價結果進行處理，即PDCA循環(huán)的第四個環(huán)節(jié)。運用到預算績效管理就是要加強結果反饋與應用。

(1)結果反饋。上級主管部門對評價結果向預算單位進行書面反饋，指出需要整改的地方和存在的問題，要求單位上報整改情況和下一年度計劃改進措施；單位就反饋情況向下級部門和員工進行通報，找出問題出在什么地方和環(huán)節(jié)，查找責任人。

(2)結果應用。主管部門應將評價結果切實應用到下一年度預算安排，并將結果納入政府考核體系，必要情況下要實施績效問責。同樣，各單位也應將評價結果應用到部門和個人，與年度績效工資掛鉤，并進行追蹤問責。

結果處理并不是PDCA管理循環(huán)的終點，相反，它恰恰是下一個循環(huán)的起點，在本輪循環(huán)中發(fā)現的未解決的問題將帶入下一輪循環(huán)，并作為下一輪循環(huán)的主要問題加以重點解決。

4 結論

預算績效管理改革不是一蹴而就的，是一項內容豐富、覆蓋面廣、創(chuàng)新性強、牽涉各方利益調整的系統工程，需要協調各方面關系、發(fā)揮各預算單位的積極主動性，經過較長時間和反復實踐才能最終達到至臻完善。適應國家實行中期財政規(guī)劃管理的要求，在財政支出滾動規(guī)劃中貫徹PDCA工作思路，在單位預算績效管理全過程中，從績效目標設置、績效運行、績效評價到評價結果反饋應用等各環(huán)節(jié)連續(xù)運用PDCA工作方法，每完成一個循環(huán)都使管理質量提高一步，周而復始，循環(huán)往復，最終使得預算績效管理質量得到質的提高。

[1] 財政部預算司．中國預算績效管理探索與實踐[M]．北京：經濟科學出版社,2013：21．

[2] 周云飛．基于PDCA循環(huán)的政府績效管理流程模式研究[J]．情報雜志,2009(10)：72-75．

[3] 高永臻．國土資源預算績效管理：問題、原因與建議．中國國土資源經濟,2014(12)：41-44．

[4] 財政部．關于推進預算績效管理的指導意見,財預[2011]416號[Z]．北京：財政部,2011．

[5] 余麗生,江中亮,馮健,等．預算績效管理改革的實踐與思考[J]．經濟研究參考,2012(52)：41-50．

[6] 財政部預算司．湖北省多維度推進預算績效管理改革[J]．預算管理與會計,2015(7)：17-18．

The Applications of PDCA Circle in Budget Performance Management

SUN Yuke, GAO Yongzhen
(Chinese academy of land & resource economics, Beijing 101149)

Practices has proved that the PDCA circle has important application value in improving the quality of management. PDCA circle has provided a set of benchmark for budget performance management, which shows that both are the same in the basic purpose, and they can meet the management requirement of national medium-term fi scal planning. We also fi nd that implementing the PDCA circle in fi scal expenditure rolling plan can further promote the budget performance management, which has practical signif i cance overall. In budget performance management work for a unit, we should use the method of PDCA cycle in all aspects, from goal setting, performance running, performance evaluation to evaluation results and other aspects of work, in order to improve the quality of budget performance management continuously.

PDCA circle; budget performance management; application

F812.3；F062.1

A

1672-6995（2015）11-0056-03

2015-10-21；

2015-10-23

國土資源預算績效管理實施研究（12120115074901）

孫玉科（1973-），男，黑龍江省巴彥縣人，中國國土資源經濟研究院副研究員，工學學士，主要從事預算定額研究。