美國聯(lián)邦政府治理腐敗研究：從1883年《彭德爾頓法》的視角觀察

摘 要：以1883年美國國會(huì)通過的《彭德爾頓法》為切入點(diǎn)，對(duì)19世紀(jì)中后期美國官場(chǎng)的腐敗亂象進(jìn)行審視，梳理和總結(jié)美國聯(lián)邦政府治理腐敗的過程和成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)：第一，迄今為止，腐敗是世界上許多國家在發(fā)展中遇到的一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，近代西方民主國家也不例外。并且，腐敗多高發(fā)在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。第二，根據(jù)19世紀(jì)中后期美國聯(lián)邦政府治理腐敗的經(jīng)驗(yàn)，健全法制和強(qiáng)化輿論監(jiān)督是反腐敗的關(guān)鍵所在。通過《彭德爾頓法》和文官制度改革，美國聯(lián)邦政府廢除了“政黨分贓制”，在法律和制度上界定了官員的身份和權(quán)限，對(duì)用人上的腐敗進(jìn)行了強(qiáng)有力的治理，堵住腐敗源頭，防患于未然;同時(shí)利用和強(qiáng)化輿論監(jiān)督，對(duì)腐敗發(fā)起強(qiáng)大攻勢(shì)，使其難有藏身之地。經(jīng)過這次治理，腐敗在美國逐漸呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：美國;“政黨分贓制”;《彭德爾頓法》;治理腐敗

作者簡(jiǎn)介：石慶環(huán)，女，遼寧大學(xué)歷史學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，從事世界近現(xiàn)代史和美國史研究。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“美國聯(lián)邦政府治理腐敗研究（1883—1978）”，項(xiàng)目編號(hào)：14BSS020

中圖分類號(hào)：K712.44 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2015）03-0173-08

美國學(xué)者在研究腐敗的時(shí)候，也不得不承認(rèn)：盡管“當(dāng)今的美國，就腐敗程度而言，位居世界腐敗排名榜上的倒數(shù)10%之行列”，但是“追溯起來，美國作為一個(gè)廉潔共和國的歷史也僅始于現(xiàn)代”。[1]（P8）也就是說，在20世紀(jì)以前，特別是在19世紀(jì)中后期，美國同當(dāng)下處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的發(fā)展中國家和地區(qū)一樣，亦經(jīng)歷了一個(gè)腐敗高發(fā)期。但值得注意的是，美國反腐力度較為強(qiáng)勁，有效地治理了腐敗，這也是后來美國腐敗態(tài)勢(shì)呈下落趨勢(shì)的一個(gè)重要原因。美國治理腐敗的最早成果，可以1883年國會(huì)通過的《彭德爾頓法》為例來考察。這項(xiàng)法律的出臺(tái)，在相當(dāng)大的程度上治理了美國官場(chǎng)的亂象，解決了政府用人上的腐敗，使公職人員的選任和管理納入一個(gè)公開競(jìng)爭(zhēng)考試和“功績制”體系當(dāng)中，走上了規(guī)則管控的軌道。當(dāng)前，在世界范圍內(nèi)，特別是在新興的工業(yè)化國家中，官場(chǎng)腐敗仍是一個(gè)較為嚴(yán)重的政治和社會(huì)問題，因此，分析和總結(jié)這一時(shí)期美國政府治理腐敗的成功經(jīng)驗(yàn)，無疑會(huì)對(duì)相關(guān)國家的反腐和廉政建設(shè)有所啟迪和裨益。

關(guān)于“腐敗”一詞，《辭?！飞系亩x是：腐爛，也泛指敗壞、墮落，并引用《漢書·食貨志》上的解釋：“太倉之粟，陳陳相因，充溢露積于外，腐敗不可食?！薄杜＝蚍纱筠o典》的定義是，“指從原本純潔的狀態(tài)中發(fā)生的墮落”[2]（P213）;有的學(xué)者又把腐敗引申為，“一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的政府體系喪失其功能甚至濫用其職能的朽化過程”[1]（P3-4）。有的學(xué)者從狹義和廣義兩個(gè)角度來界定腐敗：狹義的腐敗是指運(yùn)用公共權(quán)力來實(shí)現(xiàn)私人目的的行為;廣義的腐敗是指政府治理國家無方，這里不一定有人（政府公職人員）直接得到利益或好處，但整個(gè)社會(huì)的利益卻受到了損害[3]（P4）。關(guān)于“腐敗”一詞的具體界定，盡管隨著時(shí)代的變化而有所不同，并且到目前為止，學(xué)者們也未達(dá)成完全一致的意見，但就腐敗的基本解釋，學(xué)者們?nèi)杂幸欢ǖ墓沧R(shí)。

首先，學(xué)者們基本認(rèn)同，腐敗的理論主要來源于西方古典政治思想家如修昔底斯、柏拉圖、亞里士多德、波里比阿和馬基雅維利的思想，同時(shí)也源于近代啟蒙思想家如洛克、孟德斯鳩和盧梭的主張，以及美國開國之父如華盛頓、杰斐遜和漢密爾頓的思想。修昔底斯和柏拉圖用“腐敗的‘壞政府，來形容道德敗壞和政治秩序衰敗的局面”[4]（P2）;亞里士多德主張用“廉潔政府”和“設(shè)計(jì)政治憲法來防止腐敗衰退”[5]（P7）;波里比阿則預(yù)測(cè)：“君主政體會(huì)腐敗為專制政體、貴族政體會(huì)腐敗為寡頭政體、民主政體會(huì)腐敗為暴民政體”[6]（P10）;馬基雅維利比較關(guān)注政治變革的穩(wěn)定性和過程，并認(rèn)為：“任何活動(dòng)，只要它擾亂憲法平衡，實(shí)際上就是腐敗，而不管它是否由道德敗壞的個(gè)人行為引起。”[5]（P21）在近代英國國王與議會(huì)之間的沖突中，洛克和哈靈頓的“平衡憲法”[1]（P47-48）思想又進(jìn)一步闡發(fā)了體制腐敗的思想;孟德斯鳩從亞里士多德那里借用來的定義，則“把暴君看作是君主制‘腐敗的變體”;而盧梭更擔(dān)憂的是“道德腐敗”[4]（P2）。在美國早期國家的建構(gòu)過程中，美國開國之父華盛頓、杰斐遜和漢密爾頓等，也表達(dá)了“良好政府”和防止“專制與腐敗政府”1的思想。上述先輩思想家理論的共同之處：他們都“相信防止腐敗的方法是：教育、廣泛的政治參與以及把限制財(cái)富積累作為法律和制度的補(bǔ)充手段”[4]（P197）。

其次，學(xué)者們也認(rèn)同，腐敗主要分為“體制腐敗”（Systemic Corruption）和“經(jīng)濟(jì)腐敗”（Economic Corruption）兩大類型。根據(jù)美國學(xué)者格萊澤等人的闡釋，“‘體制腐敗，既是政治行為的一種具體形式，也是一種思想。在那些制度腐敗盛行的政體中，政治家們通過對(duì)高利經(jīng)濟(jì)活動(dòng)設(shè)置準(zhǔn)入限制，利用包括壟斷授權(quán)、限制公司特許權(quán)、關(guān)稅、配額、規(guī)制以及其他諸如此類的手段，來故意創(chuàng)設(shè)各種租金。這些租金的存在，就使得那些設(shè)置租金的政治家們，能夠?qū)⒛切┫胍獙と∵@些租金的人牢牢地抓在了自己手中，從而實(shí)現(xiàn)其建立一個(gè)能夠支配政府之聯(lián)盟的目的。為了達(dá)到政治目的而操縱經(jīng)濟(jì)，這就是體制腐敗。而當(dāng)政治腐蝕經(jīng)濟(jì)時(shí)，體制腐敗也就發(fā)生了”?！啊?jīng)濟(jì)腐敗，則是指通過腐蝕政治程序來追求私人經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)經(jīng)濟(jì)腐蝕政治時(shí)，就會(huì)發(fā)生經(jīng)濟(jì)腐敗?！盵1]（P37-38）通過上面格萊澤等人的理論闡釋，我們可以看到，在19世紀(jì)以前，西方政治思想家包括古典政治思想家、近代啟蒙思想家和美國開國之父，更多擔(dān)憂和關(guān)注的是體制腐敗，將全部智慧集中在如何設(shè)計(jì)并保護(hù)一種能夠抵制制度腐敗的政府形式，試圖通過根除體制腐敗來達(dá)到消除經(jīng)濟(jì)腐敗的目的。而19世紀(jì)以后，伴隨西方民主制度的確立與完善，對(duì)體制的擔(dān)憂逐漸減弱，腐敗的定義也在逐漸演變，“經(jīng)濟(jì)腐敗”越來越取代“體制腐敗”，成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。此后私人對(duì)政府官員的賄賂，則成為腐敗的主體。而賄賂則通常是指以換取政府控制的某些資源，或者以免于政府規(guī)制為目的的一種非法支出，其中包括獲得政府官職、公共服務(wù)和公共財(cái)產(chǎn)等。

再次，學(xué)者們基本認(rèn)同，腐敗所帶有的一些共同特征。“（1）腐敗的主體是公職人員以及與公職人員發(fā)生權(quán)力關(guān)系的人;（2）腐敗的客體是公共權(quán)力;（3）腐敗的目的是謀取私人利益;（4）腐敗的手段是濫用公職權(quán)力;（5）腐敗的結(jié)果是侵犯公共利益;（6）腐敗的實(shí)質(zhì)是以權(quán)謀私?！盵3]（P20-21）

最后，學(xué)者們也基本認(rèn)同，腐敗是可以治理的。例如，美國學(xué)者凱頓在其《腐敗與治理》（Corruption and Governance）一文中堅(jiān)信：“通過政治意志、民主精神、抵消力量、法律和合理的行政規(guī)則、個(gè)人的誠實(shí)和正派，以及有效地執(zhí)行公共道德，腐敗能夠被限制在可接受的范圍內(nèi)，雖然完全消滅腐敗仍然是超出了人類的能力范圍?！盵4]（P12）

根據(jù)西方學(xué)者對(duì)腐敗的理論界定，本文所討論的19世紀(jì)中后期美國聯(lián)邦政府官場(chǎng)出現(xiàn)的腐敗，可以看作是“體制腐敗”與“經(jīng)濟(jì)腐敗”的一種混合體。一方面，當(dāng)時(shí)美國官場(chǎng)的亂象，主要源于用人制度上的腐敗，特別是“政黨分贓制”所帶來的腐敗，明顯地帶有體制腐敗的特征;另一方面，賣官鬻爵和行賄受賄等現(xiàn)象的泛濫，無疑又是經(jīng)濟(jì)腐敗的表現(xiàn)。更為重要的是，這一時(shí)期美國聯(lián)邦政府對(duì)腐敗的有效治理，也進(jìn)一步印證了學(xué)者們關(guān)于反腐理論和建立廉潔政府可行性的觀點(diǎn)。

美國最早是由英國移民在新大陸上建立的一個(gè)近代國家，是那些渴求擺脫政治和宗教壓迫的歐洲移民建立平等與自由理想國的一種實(shí)驗(yàn)。正因?yàn)槿绱耍瑥摹段逶禄üs》到北美13個(gè)殖民地制定的憲法，從獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后大陸會(huì)議制定的《邦聯(lián)條例》到制憲會(huì)議最后通過的《美利堅(jiān)合眾國憲法》，我們都可以尋覓到美國人對(duì)“好政府”的渴望與珍視。也正是在這一理念下，誕生了以華盛頓總統(tǒng)為代表的早期“紳士政府”。在這樣的政府里，除了政治家是選舉產(chǎn)生的以外，其他類別的官員都是根據(jù)對(duì)憲法的忠誠、道德高尚和能力超凡等條件任命的，同時(shí)也附之以家庭背景、教育程度、社會(huì)地位和地域來源等其他方面的因素。對(duì)這樣的紳士政府，美國歷史學(xué)家范里普給予了高度評(píng)價(jià)，他甚至贊美：“在聯(lián)邦政府形成時(shí)期，政府的公共機(jī)構(gòu)是當(dāng)時(shí)世界上最有能力的，當(dāng)然也是最少受腐敗影響的機(jī)構(gòu)之一。”[7]（P11）但需要指出的是，早期美國聯(lián)邦政府對(duì)官員的選任和管理，實(shí)際上并不是建立在法律與制度的基礎(chǔ)之上，而是建立在人們都是紳士與天使的理想主義基礎(chǔ)之上。以此理念為基礎(chǔ)的美國早期紳士政府，雖然能夠完成歷史賦予的使命，也能有效地行使政府的職能，但卻很難把這種缺乏制度保障的紳士風(fēng)度與天使良知永久地維持下去。久而久之，人性弱點(diǎn)和制度缺失所帶來的政府運(yùn)轉(zhuǎn)低效率和政治腐敗就不可避免地暴露出來，特別是伴隨19世紀(jì)后政黨在美國的出現(xiàn)，黨派操控政府與政治干涉行政已被人們廣泛接受，并且，“政黨分贓制”下官員選任方式及其相伴而生的政治腐敗，也被輿論和公眾所容忍和接受。這就是美國行政管理學(xué)家毛舍所指出的：“華盛頓政府以后，由于政黨的形成，政黨的一致與忠誠在任命官員中日益發(fā)揮著重要作用?！盵8]（P60）

“政黨分贓制”影響和控制美國聯(lián)邦政府官員的選任，始于安德魯·杰克遜政府時(shí)期。在美國歷史上，1829年杰克遜出任總統(tǒng)，通常被認(rèn)為是美國政治和社會(huì)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。因?yàn)樵谶@次大選中，美國政治規(guī)則發(fā)生了明顯的變化。其一，政黨全國代表大會(huì)在大選中發(fā)揮了巨大威力;其二，大選第一次體現(xiàn)了不以財(cái)產(chǎn)決定選民資格的廣泛民主精神;其三，杰克遜是美國歷史上第一個(gè)傳統(tǒng)政治圈外的總統(tǒng)當(dāng)選人;其四，杰克遜又是第一個(gè)來自西部地區(qū)的總統(tǒng)[9]（P35）。這些變化，一方面表明：新總統(tǒng)“在很大程度上代表著具有商業(yè)與企業(yè)特征選區(qū)選民的利益和意愿，而與此前建國初期的幾位總統(tǒng)所代表的土地貴族的利益和意愿形成了鮮明的對(duì)比”[10]（P299）;另一方面也表明：從華盛頓政府模式向杰克遜政府模式的過渡，恰好是美國從“紳士政府”向“民眾政府”1的轉(zhuǎn)變?！懊癖娬蹦Ｊ?，給更多的公民參與政治和競(jìng)選提供了相對(duì)平等的機(jī)會(huì)，這固然有利于美國民主制度的發(fā)展，但當(dāng)“政黨分贓制”發(fā)展成為政府選任官員的主要形式時(shí)，美國官場(chǎng)出現(xiàn)腐敗亂象就成為不可避免的政治現(xiàn)實(shí)。

從杰克遜政府開始，“政黨分贓制”不僅受到鼓勵(lì)和合理化，而且使美國聯(lián)邦公共機(jī)構(gòu)管理改變了原有的方向。特別是由于政黨對(duì)政府選任官員和行政事務(wù)的較多介入，不僅使聯(lián)邦政府政策缺少透明度，而且使政治與行政的界限更加模糊，所以人們將當(dāng)時(shí)的政府稱為“無形政府”（Invisible Government）[9]（P44）。如果說在杰克遜政府早期，“政黨分贓制”在某種程度上還帶有改革策略和鼓勵(lì)官員更多地代表民意與更好地對(duì)工作負(fù)責(zé)等積極因素的話，而到了杰克遜政府后期，“政黨分贓制”的消極影響日益顯現(xiàn)，逐漸演變成總統(tǒng)和政黨酬謝其同黨積極分子、錄用親信和控制政府官員選任的工具，以至于在杰克遜總統(tǒng)的八年任內(nèi)，“其任命的官員，至少有10%～20%的比例是因?yàn)檎h和政治的原因而被免職的”[7]（P35）。在這個(gè)意義上，上面所談及的“民眾政府”取代“紳士政府”的歷史進(jìn)步意義，也伴隨日益加重的政治腐敗，越來越走向反面。毛舍教授所闡發(fā)的“19世紀(jì)中期以后，在美國聯(lián)邦政府權(quán)力從一個(gè)集團(tuán)（紳士集團(tuán)）向另一個(gè)集團(tuán)（政治家集團(tuán)）的轉(zhuǎn)變過程中，我們的公共機(jī)構(gòu)遭受了相當(dāng)大的墮落與腐敗的陣痛”[8]（P66）的思想，恰好說明這一問題。

1861—1865年的美國內(nèi)戰(zhàn)，雖然解決了當(dāng)時(shí)困擾美國的奴隸制度和合眾國性質(zhì)兩大問題，但戰(zhàn)后政府腐敗卻呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)：賣官鬻爵，貪污腐化，日甚一日，官場(chǎng)亂象叢生。而到19世紀(jì)70年代格蘭特總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，美國官場(chǎng)的腐敗又達(dá)到了一個(gè)新高度。盡管格蘭特也曾嘗試進(jìn)行一些政府改革，但所取得的有限成績又被日益嚴(yán)重的腐敗所抵消，所以人們往往認(rèn)為，“格蘭特政府所特有的東西，便是‘政治腐敗”[11]（P15）。在格蘭特執(zhí)政時(shí)期，政府腐敗案一樁接一樁。格蘭特在就任總統(tǒng)不久，就曾以“政黨分贓”的形式在紐約海關(guān)任命一位政治親信。之后，又有兩位政治親信吉姆·費(fèi)斯科和喬·古爾德，因?yàn)榕c總統(tǒng)的關(guān)系而從黃金交易中獲得暴利。接著就是“聯(lián)合太平洋公司股票丑聞”。股票公司為了對(duì)國會(huì)立法施加影響，而行賄國會(huì)議員和政府官員，結(jié)果使副總統(tǒng)斯凱勒·考爾法克斯威信掃地。稍后不久，財(cái)政部長W. A. 理查德森又因?yàn)楸徊槌雠鷾?zhǔn)為一些政治家征收超額國家稅而辭去職務(wù)。接著又有著名的哥倫比亞特區(qū)首席長官參與合同欺詐被揭穿。事情敗露后，格蘭特總統(tǒng)又為其在華盛頓特區(qū)另謀高就。此外，出使巴西的美國外交公使詐騙巴西政府10萬美元后逃跑，而出使英國的美國外交公使又以自己的名義在英國騙租一個(gè)礦山。后來新任命的財(cái)政部長B. H. 布里斯托又被揭出“威士忌事件”。這一事件也得到格蘭特的私人秘書和一部分財(cái)政部官員的默許，而在這一事件中，涉案人騙走了政府上百萬的資產(chǎn)。到1876年3月，隨著陸軍部長W. W. 貝爾科納波因被證明參與出售印第安郵政貿(mào)易船交易而匆匆辭職，格蘭特政府的腐敗已發(fā)展到極致。與聯(lián)邦政府局面相同的是，此時(shí)在美國州政府和地方政府上，腐敗案例也層出不窮[8]（P74-75）。因此，腐敗已成為當(dāng)時(shí)美國嚴(yán)重的政治和社會(huì)問題。

伴隨格蘭特政府腐敗案的頻頻曝光，1877年上臺(tái)的海斯總統(tǒng)曾在海關(guān)稅收和郵政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行整頓，試圖治理政府腐敗，新總統(tǒng)甚至成為當(dāng)時(shí)美國民眾“恢復(fù)國家公共機(jī)關(guān)純潔性”[12]（P287）的希望。但海斯總統(tǒng)的改革仍沒有達(dá)到預(yù)期效果。所以，到了19世紀(jì)80年代，美國人又把治理官場(chǎng)腐敗的希望寄托在來自俄亥俄州的共和黨眾議員詹姆斯·A.加菲爾德身上。與海斯總統(tǒng)一樣，為了贏得競(jìng)選成功，加菲爾德曾表示支持政府改革和反對(duì)腐敗，并為此贏得了微弱的多數(shù)選票。但在1881年就任總統(tǒng)后，加菲爾德并沒有真正兌現(xiàn)其競(jìng)選承諾。首先是加菲爾德政府沒有認(rèn)真調(diào)查和處理共和黨人郵政官員的欺詐案，這是一起在當(dāng)時(shí)影響較大的政府欺詐案。在此案件中，共和黨郵政官員挪用了政府上千萬資金，用作共和黨和相關(guān)負(fù)責(zé)人的個(gè)人經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，作為共和黨“頑固派”的代表，加菲爾德總統(tǒng)對(duì)“政黨分贓制”情有獨(dú)鐘，所以在政治實(shí)際中，他對(duì)改革吏制和治理政府用人上的腐敗，自然缺乏足夠的興趣和動(dòng)力，甚至在他短暫的任期內(nèi)，大批政府官員仍然是“政黨分贓”的受益者。這種政治意識(shí)和價(jià)值取向，也就決定了總統(tǒng)對(duì)改革和治理政府的態(tài)度。所以，當(dāng)來自俄亥俄州的民主黨參議員喬治·彭德爾頓提出關(guān)于通過建立文官制度委員會(huì)和以競(jìng)爭(zhēng)考試為基礎(chǔ)的“功績制”改革議案的時(shí)候，加菲爾德總統(tǒng)便以“通過考試任命官員已經(jīng)足夠，彭德爾頓的建議未免走得太遠(yuǎn)了”[13]（P208）為由，駁回了議案，而沒有進(jìn)一步推進(jìn)政府治理。然而，具有諷刺意味的是，1881年7月，當(dāng)加菲爾德總統(tǒng)在首都華盛頓火車站被求職未成的共和黨人吉托槍擊身亡的時(shí)候，實(shí)際情形卻是“總統(tǒng)一個(gè)人單獨(dú)促使《彭德爾頓法》議案獲得了通過”[11]（P15）。這是美國歷史上由喜劇總統(tǒng)上演的一場(chǎng)悲劇大戲，是半個(gè)多世紀(jì)以來“政黨分贓制”盛行而釀成的最大苦果。吉托之所以鋌而走險(xiǎn)地槍殺總統(tǒng)，是因?yàn)榭偨y(tǒng)在官職分贓上的不均而造成的求職者極端心理和行為。甚至在總統(tǒng)遇害前的1881年3月26日，吉托還在做最后的努力，寫信給加菲爾德，請(qǐng)求總統(tǒng)賜予職位，并提醒總統(tǒng)“不要忘記在上一年總統(tǒng)競(jìng)選中，我為總統(tǒng)先生當(dāng)選所效盡的犬馬之勞”[14]（P22）。總統(tǒng)的漠視和拒絕，最終把吉托逼上了絕路。加菲爾德總統(tǒng)遭遇槍擊，像一聲巨雷在美國上空炸響，它最終改變了公眾和輿論對(duì)“政黨分贓制”的看法。因?yàn)榭偨y(tǒng)遇害，“像陰影一樣，久久地縈繞在美國公眾的心里。特別是當(dāng)人們把這位內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期的將軍與此時(shí)的槍下冤魂進(jìn)行比對(duì)的時(shí)候，總統(tǒng)自然也就成為美國民眾敬仰的英雄。同時(shí)，由于總統(tǒng)的遇害，也永遠(yuǎn)抹去了人們對(duì)‘政黨分贓制的幻想”[15]（P10）。

三、《彭德爾頓法》與美國聯(lián)邦政府腐敗治理

從杰克遜執(zhí)政開始到1881年加菲爾德遇害身亡，美國聯(lián)邦政府經(jīng)歷了一個(gè)歷史上最為嚴(yán)重的腐敗時(shí)期。首先，大量的政府官職被總統(tǒng)和政黨壟斷，作為犒賞和饋贈(zèng)的“禮品”，分發(fā)給那些同黨親信和追隨者;其次，賣官鬻爵猖獗，特別是內(nèi)戰(zhàn)以后，出錢購買政府官職的事例比比皆是，甚至國會(huì)議員手中也有大量的聯(lián)邦政府職務(wù)可以出售和饋贈(zèng);最后，官員貪污腐化盛行，私人利益集團(tuán)不惜重金收買政府官員，而許多官員往往把公職權(quán)力作為交換條件，中飽私囊。但需要指出的是，面對(duì)這種官場(chǎng)的腐敗亂象和美國傳統(tǒng)道德的淪喪，在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期里，除了那些來自東北和美國代表傳統(tǒng)政治文化的改革家提出批評(píng)外，并沒有引起公眾和輿論的特別關(guān)注和重視，甚至在一定程度上人們還對(duì)其持容忍和接受的態(tài)度，任其發(fā)展泛濫。只是到了1881年總統(tǒng)遇害后，輿論和公眾才開始對(duì)政府腐敗進(jìn)行鞭撻。究其原因，主要是人們對(duì)“民眾政府”的偏愛心理所致，以及隨之而來的對(duì)“政黨分贓制”下公民平等參與政治機(jī)會(huì)的認(rèn)同。

然而，加菲爾德總統(tǒng)遇害不僅使輿論嘩然，而且公眾的政治態(tài)度也發(fā)生了急轉(zhuǎn)。改革家及時(shí)抓住這一時(shí)機(jī)，發(fā)起輿論攻勢(shì)，對(duì)公眾展開宣傳教育，進(jìn)而推進(jìn)政府的改革和治理。例如，改革家伊頓在總統(tǒng)遇害后不久就宣布：“吉托事件的根源在政府內(nèi)部，是‘政黨分贓制的必然結(jié)果。這一事件的意義就是促使我們好好反思一下我們的政府。從成千上萬種雜志上刊出的文章，從每一個(gè)部分、每一個(gè)層次以及每一個(gè)事實(shí)中，我們似乎都聽到了混雜又焦急、羞愧與憎恨的哀怨聲。”[16]（P148）紐約文官制度改革協(xié)會(huì)還出資贊助出版界，為加菲爾德總統(tǒng)撰寫傳記，并宣傳他的政府改革思想。甚至當(dāng)時(shí)一家頗為有名和廣受歡迎的卡通畫報(bào)《普克》（Puck），還登載了一幅吉托的漫畫。漫畫上的吉托一手握著槍，另一手拿著一封事先寫好的威逼總統(tǒng)信。信上寫道：“是分給我職位？還是給你的性命？”[7]（P89）這一時(shí)期改革家所發(fā)起的宣傳攻勢(shì)，不僅在公眾中產(chǎn)生了強(qiáng)烈的震撼，而且加快了政府治理的步伐。人們終于丟掉對(duì)“政黨分贓制”的幻想，把這一制度與腐敗、墮落、道德敗壞、邪惡和兇殺等同來看。此時(shí)無論是政府改革家，還是輿論和普通公眾，都開始對(duì)治理政府腐敗和建立新型的官員選任制度抱有一定的熱情。因?yàn)榘l(fā)生在眼前的兇殺案，使人們自然聯(lián)想起以往發(fā)生在政府內(nèi)的腐敗案，所以，行動(dòng)起來治理腐敗，已成為當(dāng)時(shí)美國民眾的基本共識(shí)。1882年初，康奈爾大學(xué)校長安德魯·D.懷特已留意到這一點(diǎn)，他記述道：“此時(shí)美國人們正在認(rèn)真地進(jìn)行思考與反?。航谡材匪埂. 加菲爾德總統(tǒng)遇害的陰影，已經(jīng)深深地印在全國公眾的心里。……以前對(duì)改革不很熱心的一些報(bào)紙，現(xiàn)在不僅承認(rèn)了改革是必要的，而且也開始重視輿論的壓力?！盵17]（P131）因此，為了迎合改革家、輿論和公眾的心理，加菲爾德的繼任者阿瑟總統(tǒng)就自然而然地肩負(fù)起治理政府腐敗的重任。1883年1月16日，總統(tǒng)簽署了國會(huì)通過的、由先前民主黨議員彭德爾頓提交的改革議案，即《彭德爾頓法》（Pendleton Act）。《彭德爾頓法》最終用公平競(jìng)爭(zhēng)考試選任官員的文官制度取代了“政黨分贓制”，對(duì)美國政府用人制度進(jìn)行了徹底的改革，治理了此前官場(chǎng)腐敗的亂象。

《彭德爾頓法》的主要條款包括：第一，文官必須通過競(jìng)爭(zhēng)考試，擇優(yōu)錄用;第二，文官不得因?yàn)檎h關(guān)系等政治原因被免職，也不得強(qiáng)迫文官參加政治活動(dòng)或提供政治捐款;第三，文官在政治上要保持“中立”。同時(shí)條款又規(guī)定：在聯(lián)邦政府內(nèi)建立主管文官事務(wù)的文官委員會(huì)。[7]（P537）通過《彭德爾頓法》，不僅建立了美國常任文官制度，而且在美國歷史上第一次確立了聯(lián)邦政府用人制度的三項(xiàng)基本原則：即競(jìng)爭(zhēng)考試（Competitive Examination）、職務(wù)常任（Tenure）和政治中立（Political Neutrality）。

競(jìng)爭(zhēng)考試原則，第一次把政府用人制度建立在“功績制”（Merit）的基礎(chǔ)之上，堵住了不稱職官員進(jìn)入政府的“前門”，即滋生腐敗的“灰色通道”。這項(xiàng)原則規(guī)定：以后政府在錄用官員的時(shí)候，通過競(jìng)爭(zhēng)考試而不是政治或其他手段和途徑;在補(bǔ)充政府職位與官員晉升的時(shí)候，也仍然強(qiáng)調(diào)以“功績制”為原則。為了有效地保障公開競(jìng)爭(zhēng)考試與“功績制”原則，根據(jù)《彭德爾頓法》，美國聯(lián)邦政府建立了由兩個(gè)黨派成員組成且相互制衡的文官委員會(huì)。新原則還進(jìn)一步規(guī)定：“政府官職通過公開考試向社會(huì)所有的人敞開，為所有的人提供公平的機(jī)會(huì)，而不考慮應(yīng)聘者來自的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、宗教、地域、家庭和種族背景等。”[18]（P260）在這個(gè)意義上，競(jìng)爭(zhēng)考試原則，不僅保證了聯(lián)邦政府官員的素質(zhì)，而且保證了來源的廣泛性。還需指出的是，在《彭德爾頓法》中，改革家們對(duì)早期杰克遜總統(tǒng)所提倡的“公共機(jī)構(gòu)選官中實(shí)行‘平均主義與‘機(jī)會(huì)均等的原則”[8]（P66-67）的合理之處，仍持肯定態(tài)度，并保留了相關(guān)的內(nèi)容。但新法律與杰克遜的思想有所不同，杰克遜的“民眾政治”，是以對(duì)政黨的“忠誠”為標(biāo)準(zhǔn)，而《彭德爾頓法》則是以官員的能力為前提，當(dāng)然也看重官員的道德素質(zhì)。

職務(wù)常任原則，第一次把聯(lián)邦政府官員分成兩個(gè)集團(tuán)，即職業(yè)文官與政治官員集團(tuán)[19]（P32），根除了“政黨分贓制”對(duì)政府官員選任上的影響，撼動(dòng)了政治腐敗的根基。行政官員通過競(jìng)爭(zhēng)考試進(jìn)入政府，并被劃入“職位分類”系統(tǒng)中，成為終身任職的官員，不與總統(tǒng)共進(jìn)退;政治官員通過選舉和政治任命進(jìn)入政府，不是終身任職，與總統(tǒng)共進(jìn)退。實(shí)際上，在以往的吏制改革中，美國政府改革家們也都試圖從行政與政治官員的劃分上堵住腐敗的漏洞，為政府的連續(xù)與穩(wěn)定找到一種好辦法，但都沒有能夠獲得成功。其原因一方面由于當(dāng)時(shí)的政府規(guī)模與職能還沒有后來那么龐大，另一方面也在于那時(shí)的政治與行政的分工和界限也不像后來那樣明晰。而《彭德爾頓法》對(duì)兩種官員集團(tuán)的界定和劃分，既是美國政府管理在理論上日臻成熟的標(biāo)志，也是政府治理在實(shí)踐上的突出成果。雖然文官制度建立之初，劃入職業(yè)文官系統(tǒng)的官員數(shù)量還不是相當(dāng)可觀（大約占聯(lián)邦政府官員總數(shù)的10%～15%，后來發(fā)展到85%～90%）[11]（P19），但它卻代表一種發(fā)展趨勢(shì)，表明美國的政府管理已進(jìn)入了一個(gè)法制化和科學(xué)化的時(shí)代，行政官員擺脫政治家的控制已具備了合法的理論和制度依據(jù)。由于文官終身任職，消除了過去那種由于政府頻繁更迭而帶來的政治腐敗和官場(chǎng)亂象，既保證了政府的連續(xù)與穩(wěn)定，又使之廉潔與高效。

政治中立原則第一次把行政官員從政治的控制與束縛中解放出來，使之成為獨(dú)立的行政力量，減少了腐敗發(fā)生的可能和概率。如果說競(jìng)爭(zhēng)考試解決了官員素質(zhì)和能力問題的話，那么，職務(wù)常任和政治中立則保證了文官的身份和地位。因?yàn)檎窃谡沃辛⒃瓌t下，文官才有獨(dú)立的人格和獨(dú)立的工作準(zhǔn)則，不再聽命于總統(tǒng)和政治家的擺布。在這個(gè)意義上說，《彭德爾頓法》為文官“政治中立”提供了法律保障，反過來，文官的“政治中立”也使政府的連續(xù)與穩(wěn)定、廉潔與高效成為可能，特別是在政黨紛爭(zhēng)的激烈大選和政府更迭的過程中，一方面，政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在很大程度上要依賴于這些沒有政治傾向和在政治上保持“中立”的職業(yè)文官，另一方面，政府的反腐與廉政建設(shè)，在一定程度上也有賴于文官的自律與通力合作。

因此，無論從行政還是政治意義上來說，《彭德爾頓法》都是“美國聯(lián)邦政府管理史上的一個(gè)重要里程碑”[20]（P1），是19世紀(jì)美國國家治理上所取得的重要成果之一。從行政意義上來說，由于有了《彭德爾頓法》，美國政府官員的選任不再以長官的主觀意志與興致為標(biāo)準(zhǔn)，而是以“功績制”原則為客觀標(biāo)準(zhǔn)，杜絕了賣官鬻爵、任人唯親、政治庇護(hù)和其他一些腐敗現(xiàn)象，使官員的錄用成為聯(lián)邦政府選賢任能的過程，從而達(dá)到了提高官員素質(zhì)和工作效率的目的;從政治意義上來說，由于有了《彭德爾頓法》，不僅使文官的職位不再是政黨和政治家“分贓”的對(duì)象，而且也使文官本身從政黨的控制下解脫出來，不再作為政治家手中的“玩物”，而是作為以“民主方式選舉出來的政治家手中的中立的工具”[8]（P69），從而確立其獨(dú)立的人格、身份、地位和尊嚴(yán)，并使之成為廉潔政府的維護(hù)者和職業(yè)道德的守護(hù)者。

結(jié) ?語

綜述全文的闡釋和分析，我們可以得出如下結(jié)論： 第一，迄今為止，腐敗是世界上許多國家在發(fā)展中遇到的一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，近代西方民主國家也不例外。并且，腐敗多高發(fā)在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。除了人性所具有的弱點(diǎn)以外，社會(huì)發(fā)展所帶來的價(jià)值觀念的變化（特別是傳統(tǒng)道德的丟失）、公眾和輿論監(jiān)督的缺位、法律和制度的缺失、防腐和反腐敗機(jī)制的不健全等，是腐敗發(fā)生的重要原因。第二，根據(jù)19世紀(jì)中后期美國聯(lián)邦政府治理腐敗的經(jīng)驗(yàn)，健全法制和強(qiáng)化輿論監(jiān)督，是反腐敗的關(guān)鍵所在。19世紀(jì)美國官場(chǎng)亂象叢生和腐敗的蔓延，一方面是由于當(dāng)時(shí)公眾對(duì)“民眾政府”的偏愛，從而導(dǎo)致輿論對(duì)“政黨分贓制”帶來的腐敗持漠視和容忍態(tài)度;另一方面是由于當(dāng)時(shí)官員的選任沒有明確的法律和制度約束，從而為總統(tǒng)和政黨掌控用人權(quán)提供了條件，同時(shí)也為私人利益集團(tuán)和個(gè)人行賄政府官員打開了方便之門。為此，美國付出了昂貴的代價(jià)。通過《彭德爾頓法》和文官制度改革，美國聯(lián)邦政府廢除了“政黨分贓制”，在法律和制度上界定了官員的身份和權(quán)限，對(duì)用人上的腐敗進(jìn)行了強(qiáng)有力的治理，堵住腐敗源頭，防患于未然;同時(shí)強(qiáng)化輿論監(jiān)督，對(duì)腐敗發(fā)起強(qiáng)大攻勢(shì)，使其難有藏身之地。經(jīng)過這次治理，腐敗在美國逐漸呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

參 考 文 獻(xiàn)

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[責(zé)任編輯 王雪萍]